Inhemska däggdjurs- och fågelarter

I den nationella jaktlagstiftningen var utgångspunkten, fram till 1967, att jakt var tillåten på viltarter så länge inte annat angavs, d.v.s. så länge de inte hade fridlysts (senare fredats). Den omvända utgångspunkten gäller än idag, enligt 3 § jaktlagen är viltet fredat, och får jagas endast om detta följer av lag eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen.⁸⁶⁰ Jakt utan föreskrift om undantag från fredning är således förbjudet.⁸⁶¹ Syftet med omvändningen av systemet var att tydliggöra att

858 Kravet på upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus i habitatdirektivet gäller dock inte enbart vid jaktaktiviteter.

859 Se artikel 7.

860 Se 7 § JL samt prop. 1967:136, s. 18, prop. 1986/87:58, s. 26 samt kapitel 4.

861 Se om vad som är straffsanktionerat i 43-51b §§ JL. Om brottet är sanktionerat både enligt 46 § JL och enligt miljöbalken gäller den senare enligt 46 § 3 st. Det innebär att den högre straffskalan exkluderas. Se även om koppling mellan 3 § JL, straffsanktionerna och villkor beslutade av myndighet förbjudna i NJA 2008, s. 376. Högsta domstolen uttalar att såväl en bokstavstolkning som en ändamålsenlig tolkning av bestämmelserna i lagstiftningen innebär att även brott mot villkor utfärdade i beslut av myndighet (i detta fall ett normbeslut) är straffsanktionerade utan att bryta mot den straffrättsliga legalitetsprincipen och obestämdhetsförbudet (d.v.s. krav på precision och förbud mot analogisk tolkning). Domstolen uttrycker även att fängelse kan ingå i straffskalan utan att strida mot det grundlagsfästa skyddet i 8 kap. RF mot frihetsberövande utan stöd av lag. Se även NJA 2006 s. 293 I där det uttalades att principerna om normgivningsmakt i regeringsformen inte hindrar fängelse för brott mot ett förvaltningsbeslut om det

”bakomliggande straffbudet” är stadgat i lag.

fredningen är en del av den allmänna naturvården och inte enbart ett medel att bevara det jaktbara viltet.⁸⁶²

Lagstiftningen fredar alla naturligt förekommande fågel- och däggdjursarter från jakt inom jaktlagstiftningens tillämpningsområde och för att undantag för jakt ska tillåtas krävs enligt motiven att jakten är försvarlig från viltvårdsynpunkt samt att arten tål den beskattning som jakten innebär.⁸⁶³ Arter som får jagas under allmän jakttid och/eller med licens listas i jaktförordningens bilagor.⁸⁶⁴ Regeringen ansvarar därmed för anpassningar av undantagen från fredning, exempelvis genom förändringar av vilka arter som får jagas samt ändringar av jakttider.⁸⁶⁵ Föreskrivande av allmän jakttid innebär ett generellt undantag från fredningen, d.v.s. utan begränsningar i antalet djur som får jagas, medan föreskrivande om licens innebär ett partiellt undantag från fredningen med begränsningar även i antal.⁸⁶⁶ Regeringen har i flera avseenden delegerat beslut om jakt till myndighet.⁸⁶⁷ Detta gäller både dessa jaktformer, d.v.s.

allmän jakt samt licensjakt, men även den tredje formen (skyddsjakt) som beskrivs nedan.⁸⁶⁸

Utöver undantag för jakt genom de allmänna jakttiderna och licensjakten, finns regler om s.k. skyddsjakt.⁸⁶⁹ Skyddsjaktens syfte är att förhindra skador som orsakas av vilt och kan tillåtas även i sådana fall där jakt i normala fall inte är tillåten. Skyddsjakt på grund av viltbeståndets storlek får endast tillåtas om det finns en påtaglig risk för viltolyckor eller allvarliga skador av vilt.⁸⁷⁰ Ett beslut om skyddsjakt måste därför föregås av en prövning och bedömning av risken och skadornas omfattning.⁸⁷¹ Av

862 Prop. 1967:136, s. 18 samt prop. 1986/87:58, s. 20-21, 26.

863 Se prop. 1986/87:58, s. 19-20 och 26. Därför finns även ett viltvårdskrav kopplat till möjligheten att bedriva jakt. Det anges i förarbetena att en aktiv viltvård ofta är en avgörande förutsättning för jakt. Se 4

§ JL och prop. 1986/87:58, s. 19- 20 samt avsnitt 6.3.2.1.

864 För allmänna jakttider se 2 § JF samt bilaga 1. Reglerna om älgjakten finns i 33 § JL samt 3 §, 3a-3d

§§ JF och bilaga 2 till JF. Reglerna om älgjakten upphör att gälla i januari 2012 och ersätts med nya bestämmelser efter antagandet av proposition 2009/10:239 om älgförvaltning. Förändringar beskrivs i den följande analysen i detta kapitel i den mån de är av intresse för de problemställningar denna avhandling behandlar. För regler och jakttider för krongjort se 4 § JF och bilaga 4.

865 Bemyndigandet till regeringen finns i 29 § JL. Beslut om jakttider bygger på remissunderlag från bland annat Naturvårdsverket, länsstyrelser, jägar- och naturvårdsorganisationer och viltforskning.

866 Till skillnad från en föreskrift om allmän jakttid specificerar en licens vilka djur som får jagas (art, kön, ålder), hur många djur som får jagas samt när de får jagas (s.k. särskild jakttid). I en bilaga anges emellertid även i vilka områden jakten under den allmänna jakttiden får ske (för vissa arter anges att jakt får ske i hela landet).

867 Myndigheternas bemyndiganden och möjligheter till delegering av beslut om jakt från central nivå, Naturvårdsverket, till regionala och lokala beskrivs längre fram.

868 Naturvårdsverkets har exempelvis bemyndigats att besluta om licensjakt för björn, varg, järv, lo eller säl genom 23d § JF och rätten att delegera rätten att besluta om licensjakt för björn och lo till länsstyrelsen finns som beskrivs nedan i 24a § JF.

869 Se 7-9 §§ JL och 29 § 3p. JL och i 23a-29 §§ JF.

870 7 § JL. Skyddsjakt kan med andra ord tillåtas om viltbestånden blir för stora. I 26 § 1 st. p. 1 JF anges exempelvis att de arter som listas i bilaga 4 för jagas av jakträttsinnehavare, under de förutsättningar som anges i lagen (och i bilagan). Enligt 2 st. ges även en rätt att göra ingrepp i eller förstöra fåglars bon och ägg.

871 I prövningen ska viltvårdsintresset ges stor tyngd eftersom var och en anses vara skyldiga att tåla ett visst mått av skada eller annan olägenhet till följd av vilda djur. Se prop. 1986/87:58, s. 32 och Pettersson

lagtexten framgår att det inte krävs en konstaterad skada utan att viss grad av risk för viltolyckor eller andra skador av vilt är tillräckligt för att jakt ska kunna tillåtas.⁸⁷² I motiven uttalas att denna risk ska vara överhängande och att den skada som riskeras är allvarlig.⁸⁷³ Utöver denna form av skyddsjakt kan regeringen även föreskriva att myndighet får besluta om jakt på ett vilt djur som orsakar betydande skaderisker.⁸⁷⁴ Enligt förarbetena är syftet med denna bestämmelse att motverka skador på inhemska djur- och växtarter som uppstår till följd av främmande arter.⁸⁷⁵ Även här räcker således risk för skador (de ska emellertid vara betydande).

Detaljreglerna kring skyddsjakten finns framför allt i jaktförordningen.⁸⁷⁶ Sammanfattningsvis kan två olika former av skyddsjakt tillåtas, nämligen på myndighets initiativ och på enskilds initiativ.⁸⁷⁷ I 23a § jaktförordning anges de allmänna villkoren för skyddsjakt (vilka styr tillämpningen av 23b, 24, 25 och 29 §§

jaktförordningen). Dessa villkor bygger på EU-rätten.⁸⁷⁸ Det krävs att ”det inte finns någon annan lämplig lösning” och att ”det inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde”.⁸⁷⁹ Utöver dessa förutsättningar krävs att skyddsjakten utförs på grund av något av de i bestämmelsen angivna skyddssyftena.⁸⁸⁰ Ett sådant beslut får även avse en rätt att göra ingrepp i bon eller ägg.⁸⁸¹ Denna bestämmelse, som införlivar EU-rättens förpliktelser, gäller alltså inte för alla bestämmelser som möjliggör jakt på EU-rättsligt skyddade

(1990), s. 27. Se även längre fram om ansvarsfördelningen mellan myndigheter när det gäller denna prövning.

872 Den rättsliga grunden för skyddsjakt utökades i jämförelse med 1938 års jaktlag. Naturvårdsverket var emot denna ändring, eftersom det ansåg att det i stort sett alltid finns en påtaglig risk för skador av vilt (prop. 1986/87:58, s. 32).

873 Prop. 1986/87:58, s. 32. Det ska vara fråga om en ”kvalificerad skaderisk”. Se även Pettersson (1990), s. 27. Jämför även med EU-rätten nedan.

874 8 § JL.

875 Se formuleringen i 25 § JF, ”… däggdjur och fåglar av sådan art eller ras som inte genom naturlig utbredning tillhörde landets viltbestånd vid utgången av år 1987…” Vildsvin och mufflonfår undantas.

Naturvårdsverket beslutar om jakten. När det gäller arter som anses främmande men som skyddas genom EU-rätten måste således förutsättningarna samt något av skyddsrekvisiten som anges i 23a § JF vara uppfyllda (23a § JF gäller för 25 § vilket innebär att EU-rättens krav i detta avseende har implementerats). Se mer om regler om främmande arter och risk för konflikter mellan skyddsnivåer nedan.

876 Skyddsjaktsreglerna har ändrats ett antal gånger den senaste tiden. Det fanns tillfälligt en förordning (2007:127) med särskilda bestämmelser om skyddsåtgärder vid rovdjursangrepp som gällde mellan 2007-05-01 och 2009-2007-05-01. Se även det rättsfall från HD om tolkning av skyddsjaktsbestämmelserna som gav upphov till stor debatt och följande förändringar i skyddsjaktsregleringen (NJA 2004 s. 786).

877 Se 24 § JF (myndighetsinitiativ) och 28-28c §§ JF (enskilds initiativ). Enligt 23b § JF gäller rätten att besluta om skyddsjakt för Naturvårdsverket för björn, varg, järv, lo eller säl. Och enligt 24a § JF kan Naturvårdsverket delegera rätten att besluta om skyddsjakt (men även licensjakt) för björn och lo under vissa förutsättningar som anges i bestämmelsen (detta beskrivs närmare längre fram i detta kapitel).

878 Se mer om detta nedan.

879 Se om gynnsam bevarandestatus nedan.

880 Rekvisiten är en följd av EU-rätten och avspeglar efter senaste ändringarna i jaktförordningen artikel 16 i habitatdirektivet. Den nationella bestämmelsen innehåller emellertid ytterligare en möjlighet till undantag med hänsyn till flygsäkerheten. Detta rekvisit återfinns i fågeldirektivet, artikel 9(1a). Se om fågeldirektivets regler nedan.

881 23a § 2st. JF.

arter.⁸⁸² Reglerna gäller nämligen inte för skyddsjakt på enskilds initiativ (28 § jaktförordningen).⁸⁸³

Reglerna om skyddsjakt på enskilds initiativ, d.v.s. utan förprövning och beslut av myndighet (på björn, varg, järv och lo), är inte helt förenliga med EU-rätten. Bland annat är det oförenligt att tillåta en rätt att döda för att skydda ett tamdjur utan att ange krav på att skadan ska vara allvarlig.⁸⁸⁴ Även om begreppet allvarlig inte definieras i habitatdirektivet, är det sannolikt att en regel som omfattar skador på alla tamdjur utan kravet på allvarlig, och inte heller anger något annat rekvisit som innebär ett krav på att hänsyn till skadans omfattning ska tas, inte kan anses avspegla direktivets förpliktelser i tillräcklig omfattning (de nationella reglerna medger med andra ord mindre restriktiva krav för undantag än direktivet).⁸⁸⁵ Dessutom saknas rekvisitet att alla andra ”lämpliga lösningar” ska ha vidtagits (den nationella bestämmelsen är avgränsad till skrämselåtgärder eller andra lämpliga åtgärder i samband med angreppet (”eller på något annat lämpligt sätt avbryta eller avvärja angreppet”).⁸⁸⁶ Den nationella regeln anger med andra ord endast krav på åtgärder vid själva angreppet. Av EU-domstolens praxis framgår emellertid att skyddssystemet och kravet på andra lämpliga lösningar även inkluderar preventiva åtgärder, d.v.s. åtgärder som förebygger att rovdjursangrepp sker (exempelvis genom användning av stängsel eller liknande).⁸⁸⁷ Den nationella lagstiftningen om skyddsjakt på de stora rovdjuren är med andra ord inte helt förenlig med EU-rätten.⁸⁸⁸

Utöver jaktlagstiftningens bestämmelser kan även miljöbalken innebära restriktioner vad gäller jakt och andra viltvårdsåtgärder, bland annat genom de allmänna hänsynsreglerna som gäller mot var och en.⁸⁸⁹ Dessa regler ska vidare tolkas mot bakgrund av det övergripande målet med miljöbalken, som bland annat anger att den

882 Bestämmelsen gäller som sagt för 23b, 24, 25 och 29 §§ JF. Det innebär att 28 § JF inte omfattas av rekvisiten. Detta är emellertid en förbättring i en jämförelse med hur reglering såg ut tidigare, då fler bestämmelser och möjligheter till jakt (både licens- och skyddsjakt) inte omfattades av villkoren.

883 Bestämmelsen ger tamdjursägare eller vårdare rätt att döda vissa arter både inom och utanför inhägnade områden under vissa förutsättningar (se mer nedan). Dessutom får annan som handlar på uppdrag av ägaren eller vårdaren (eller om det finns skälig anledning att ett sådant skulle ha lämnats om det fanns möjlighet) enligt 28a § 1 och 2 st. JF. Denna jakt för dessutom ske på annans mark enligt 28b § JF (dock inte inom nationalparker). Se diskussioner som föranledde de senaste ändringarna i SOU 2007:89, s. 498ff. Se även diskussionen i proposition 2008/09:210, s. 54, om att inte ändra bestämmelserna efter de ändringar som genomfördes den 1 maj 2009 (efter att, den ovan nämnda, tidigare tillfälliga förordningen med specialregler om detta upphört att gälla).

884 Jämför habitatdirektivet artikel 16(1)(b) nedan. Av rättspraxis (se referenser ovan samt nedan) framgår att reglerna i den nationella rätten klart och tydligt ska avspegla artikel 16. Detta följer av att syftet med reglerna (i artikel 12 och 13) är att skapa ett strikt skyddssystem. Alla avvikelser från artikel 16 (att medge fler och mer långtgående undantag) äventyrar ett sådant system. En annan sak är att ange en rätt att vid omedelbart angrepp döda ett skyddat djur som attackerar en människa. Detta bör vara förenligt med allmänna rättsprinciper. Se Michanek (2011), s. 19.

885 Se hänvisningar till rättspraxis nedan. Se även Michanek (2011), s. 20.

886 28 § 3 st. JF. Se om rekvisitet ”ingen annan lämplig lösning” nedan.

887 Se mer om skyddsreglerna och referenser till rättspraxis nedan.

888 De EU-rättsliga bestämmelserna av intresse för denna avhandling beskrivs nedan.

889 Se även avsnitt 5.6.

biologiska mångfalden ska bevaras.⁸⁹⁰ Vidare kompletterar artskyddsreglerna i miljöbalken, och de mer detaljerade bestämmelserna i artskyddsförordningen, jaktlagstiftningens bestämmelser genom att omfatta andra aktiviteter och andra arter än vilda fåglar och däggdjur. Skyddet enligt miljöbalken innebär förbud att döda, skada, fånga eller störa vilt levande djur.⁸⁹¹ Förbuden gäller även mot att ta bort eller skada ägg, rom eller bon. Dessutom ingår ett skydd mot att skada eller förstöra fortplantningsområden och viloplatser.⁸⁹² Förbudet gäller emellertid inte när djuret måste dödas, skadas, fångas eller störas till försvar mot angrepp på person eller värdefull egendom.⁸⁹³ Till skillnad från jaktlagen gäller här listning av arterna för att förbuden ska gälla.⁸⁹⁴ Listning kan ske utifrån tre rättsliga grunder, nämligen om det finns risk för att en vilt levande djurart kan komma att försvinna eller utsättas för plundring eller om det krävs för att uppfylla internationella åtaganden om skydd av en sådan art.⁸⁹⁵ Även om ett av de övergripande delmålen med miljöbalken är att bevara den biologiska mångfalden är med andra ord fridlysningsreglerna utformade med hänsyn till enskilda arter.⁸⁹⁶

Den parallella tillämpningen av olika artskyddsregler i olika lagstiftningar kan möjligtvis ge upphov till luckor i det rättsliga skyddet. Fåglar och marina arter är automatiskt skyddade (fredade) enligt jaktlagstiftningen, men gäller mot åtgärder som riktas direkt mot arten (se definitionen av jakt ovan). När marina arter eller fåglar skadas exempelvis vid bifångster vid fiske omfattas förmodligen inte åtgärderna av jaktlagstiftningens skydd. Detta kräver då att föreskrifter om fiskevården och fiskets bedrivande utformas som innebär att sådana metoder och/eller redskap som medför sådana bifångster förbjuds (eller begränsas). Om sådana fiskeföreskrifter inte utfärdas bör artskyddsreglerna gälla istället (d.v.s. om listning av arterna har skett och att de därmed omfattas av skyddet). Artskyddsreglerna gäller emellertid inte då åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske. Det måste då diskuteras huruvida åtgärden som innebär att bifångst sker är att hänföra till fiske eller ej. Åtgärden är klart och tydligt att hänföra till fiske, men bifångsterna kan förmodligen inte anses omfattas av syftet med fisket. Ur ett biologiskt mångfaldsperspektiv bör det därför vara mer ändamålsenligt att se till syftet med åtgärden eftersom det annars skulle uppstå en lucka i det rättsliga skyddet av arter.

En sådan tolkning skulle med andra ord innebära att artskyddsreglerna inte skulle kopplas ur i en sådan situation och därmed ge arterna skydd. Givet att artskyddsreglerna

890 1 kap. 1 § 1st. 3 p. MB.

891 Se 8 kap. 1 § 1 st. MB.

892 Miljöbalkens regler om skydd av arter (kapitel 8) innehåller framför allt bemyndiganden, de mer detaljerade reglerna finns i artskyddsförordningen där även de arter som omfattas av skyddet listas (bilaga 1). Dessutom innehåller miljöbalken bemyndiganden att meddela föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden vid skötsel av jordbruksmark och vid annan markanvändning i jordbruket, såsom i fråga om skyddet av odlings- och kulturlandskapet samt djur- och växtlivet (12 kap. 8 § MB). Föreskrifterna får dock inte vara så ingripande att pågående markanvändning inom den berörda delen av fastigheten avsevärt försvåras.

893 8 kap. 1 § 2 st. MB.

894 Det pågår ett arbete med förändringar i artskyddsförordningen just nu och därför beskrivs inte de gällande reglerna mer ingående här.

895 8 kap. 1 § 1 st. MB.

896 Det finns exempelvis ingen rättslig grund för att fridlysa arten p.g.a. dess betydelse för andra arter eller för en viss ekosystemfunktion.

är straffsanktionerade kan man dock ur ett rättssäkerhetsperspektiv argumentera för att förbud och restriktioner som kan leda till påföljder i samband med fiske bör regleras i fiskelagstiftningen eller att det annars klart och tydligt framgår att artskyddsreglerna gäller för arter som kan bli föremål för bifångster vid fiske (eller jakt). Det nuvarande systemet är inte tillräckligt tydligt i det avseendet.