Innebörd och implikationer avseende uttag av viltarter vid jakt

Försiktighetsprincipen har som ovan beskrivits införts i miljöbalkens andra kapitel och utgör med andra ord en av de allmänna hänsynsreglerna som gäller mot var och en.⁷¹⁸ Eftersom miljöbalken och jaktlagstiftningen gäller parallellt kan principen bli tillämplig

711 Försiktighetsprincipen är väl beskriven inom den juridiska doktrinen och för en mer utförlig redogörelse om vad försiktighetsprincipen innebär hänvisas till dessa. Se exempelvis Nilsson (2001), s.

407-423 samt de Sadeleer (2007).

712 Såväl krav på kunskap om åtgärd eller verksamhets effekt som krav på särskilda försiktighetsmått för att förebygga, hindra eller motverka skada eller olägenhet krävs. Här finns även ett krav på yrkesmässig verksamhet att använda bästa möjliga teknik. Se 2 kap. 2-3 §§ MB. Dessutom kompletteras dessa grundläggande allmänna hänsynskrav med krav på produktval, hushållning och lokalisering (se 2 kap. 4-6

§§ MB), samt med en rimlighetsavvägningsregel, efterbehandlingsansvar samt stoppregler (se 2 kap. 7- 10 §§ MB). De allmänna hänsynsreglerna har beskrivits noggrant i många olika sammanhang och beskrivs därför inte närmare här. Se istället exempelvis Michanek och Zetterberg (2008), s. 113-149.

713 Förhållandet mellan lagstiftningarna beskrivs i kapitel 6.

714 Artikeln motsvarar artikel 174(2) i det tidigare EG-fördraget.

715 Däremot finns krav på tillämpning av principen inom EU:s fiskeripolitik. Se förordning 2371/2002 of 20 December 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (artikel 2 och 3(i)). Rådet beslöt 2001 att försiktighetsprincipen ska tillämpas i samband med beslut om fleråriga fiskekvoter. Även riktlinjer om hur försiktighetsprincipen skall tillämpas inom unionens fiskeriförvaltning antogs. Exempelvis innebär principen i fiskeförvaltningen att ”avsaknaden av tillförlitliga vetenskapliga rön får inte tas som intäkt till att skjuta upp eller avstå från att vidta förvaltningsåtgärder för att bevara målarter, därmed förbundna arter eller arter som är beroende av dessa samt deras livsmiljö”.

716 Vid tillämpning av artikel 12 i habitatdirektivet som syftar till att upprätta ett skydd av arter listade i bilaga 4 till direktivet har domstolen tillämpat principen om förebyggande åtgärder. Se bland annat målen C–103/00, C–518/04 och C–183/05. Domstolen har bland annat förkastat argument att en minskning av antalet bon skulle behöva bevisas för att påvisa att tillräckliga skyddsåtgärder inte vidtagits.

717 Detta utvecklas i kapitel 6.

718 Såväl krav på kunskap om åtgärd eller verksamhets effekt som krav på särskilda försiktighetsmått för att förebygga, hindra eller motverka skada eller olägenhet krävs. Se 2 kap. 2-3 §§ MB. För en beskrivning av de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken se Michanek och Zetterberg (2008), s. 113-149 samt Bengtsson (2007), s. 159-167.

även i jaktsammanhang, trots att den inte har införts i jaktlagstiftningen.⁷¹⁹ Försiktighetsprincipen innebär att redan risken för skada på miljön (exempelvis risken för en oönskad minskning av en art eller skada på en ekosystemfunktion), är tillräcklig för att olika former av miljökrav (d.v.s. olika former av hänsynsregler, regler om kontroll, förbud m.m.) kan bli tillämpliga. Dessutom är en följd av försiktighetsprincipen att en s.k. omvänd bevisbörda gäller, vilket innebär att den som vill bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd har skyldigheten att bevisa att detta inte orsakar skada.⁷²⁰ Om det inte kan visas att risk för skada inte föreligger utlöses olika former av miljökrav för att förhindra, hindra eller motverka skador.⁷²¹ Hur stark bevisningen måste vara är emellertid inte klart. I den miljörättsliga doktrinen anges att kraven på bevis bör bli högre ju allvarligare den eventuella skadan är.⁷²²

Utöver dessa kravregler finns även stoppregler som innebär att en verksamhet eller åtgärd kan hindras, i alla fall om skadan eller olägenheten anses vara av ”väsentlig betydelse”.⁷²³ Av väsentlig betydelse bör förmodligen vara en sådan negativ påverkan på en arts gynnsamma bevarandestatus så att dess långsiktiga bevarandestatus äventyras signifikant. Trots detta kan emellertid en aktivitet tillåtas om det finns ”särskilda skäl”.⁷²⁴ Här finns med andra ord utrymme för avvägningar. När det i miljöbalken finns tolkningsutrymme eller utrymme för avvägningar mellan nytta och skador bör balkens målsättning vara vägledande vid tolkningen, däribland bevarande av den biologiska mångfalden som i sin tur är en del av målet om en hållbar utveckling.⁷²⁵ Ur ett biologiskt mångfaldsperspektiv bör därmed en bedömning av om jakt eller annan aktivitet (exempelvis introduceringar av viltarter) är önskvärd eller inte, inte enbart utgå från den specifika artens överlevnad, utan även från arternas potentiella ekosystemfunktioner och därmed den eventuella skadans omfattning på den biologiska mångfalden i sin helhet.

För att kraven som följer av försiktighetsprincipen ska få någon reell effekt krävs emellertid kompletterande regler som genomför principen. Exempelvis är regler om

719 Se 2 kap. 1 och 3 §§ MB. Miljöbalkens allmänna hänsynsregler gäller för såväl verksamheter som åtgärder som kan påverka miljön mer än försumbart. Se som sagt kapitel 6 för en beskrivning av hur lagstiftningarna förhåller sig till varandra och vilka rättsliga implikationer miljöbalkens regler kan ge upphov till i samband med jakt. Se mer utförligt om detta bland annat i Christensen (2000), s. 393, Zetterberg (1997), s. 54-58 och Michanek och Zetterberg (2008), s. 124-129. Se även Sadeleer (2007), s.

125-136.

720 2 kap. 1 § MB. Ytterligare en allmän hänsynsregel som är viktig ur ett försiktighetsperspektiv är kravet på att införskaffandet av nödvändig kunskap i 2 kap. 2 § MB.

721 2 kap. 2-6 §§ MB.

722 Se Zetterberg (1997), s. 54-58 samt Michanek och Zetterberg (2008), s. 121. Se även kapitel 3 där detta lyfts fram som en teoretisk utgångspunkt för att hantera osäkerhet och ofullständig information i samband med reglering av komplexa och dynamiska ekosystem.

723 Se 2 kap. 9 § MB.

724 2 kap. 9 § MB.

725 Målet om hållbar utveckling formulerades tidigast i den s.k. Brundtlandrapporten från 1987 som en utveckling som ”..tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov.” Målet är numera infört i såväl internationell och nationell rätt, liksom i EU-rätten. Miljööverdomstolen har i vissa mål där olika miljöintressen (bl.a. utvinning av förnybar energi och bevarande av biodiversitet) står mot varandra, tillämpat målregeln i 1 kap, 1 § MB och bedömt vilken lösning som bäst främjar uthållig utveckling.

krav på upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus ett exempel på ett krav där försiktighetsprincipen skulle kunna bli tillämplig vid myndighetens bedömning av huruvida jakt ska tillåtas samt hur omfattande denna jakt i så fall bör vara. Givet att det efter en bevisbedömning anses att risken för skada på artens gynnsamma bevarandestatus är tillräckligt stor för att motivera ett försiktighetstänkande kan således myndigheten redan när det finns en beaktansvärd risk ställa särskilda krav på försiktighetsmått och skyddsåtgärder.⁷²⁶ Exempelvis skulle myndigheten kunna besluta om att särskild hänsyn ska tas under sådana perioder då arterna kan anses vara särskilt känsliga för jakt som en försiktighetsåtgärd för att förhindra att artens nivåer för långsiktigt bevarande inte överskrids.⁷²⁷ Givet att den biologiska mångfalden ska bevaras på alla tre nivåer bör myndigheterna även kunna besluta om att begränsa rätten att jaga om det finns en tillräckligt stor risk för att jakten leder till skador på andra arter eller vissa ekosystemfunktioner (trots att den art som jagas varken är hotad eller sällsynt).⁷²⁸ En omvänd bevisbörda bör då innebära att den som vill bedriva jakt har skyldigheten att visa att det inte finns någon risk för sådana skador.⁷²⁹

Försiktighetsprincipen handlar således om att förhindra skada även när vi inte vet exakt vilken skada som kommer att uppstå. Ett sådant angreppssätt kan anses vara särskilt viktigt när det gäller reglering av komplexa och dynamiska ekosystem, när kunskapen är bristfällig och sambanden icke-linjära och effekten av olika handlingar därmed svår att förutsäga.⁷³⁰

726 Det är här med andra ord viktigt att skilja mellan riskbedömningen och de materiella kriterierna för tillämpningen av principen och övriga hänsynsregler. Det är nödvändigt att först göra en riskbedömning (om risken för skada är tillräcklig stor) i det enskilda fallet för att avgöra om hänsynsreglerna ska tillämpas eller inte. Efter detta är fastlagt måste en bedömning av vilka krav på försiktighetsmått (inklusive krav på lokalisering, förbud o.s.v.) som ska gälla för en viss verksamhet eller åtgärd (en s.k.

skälighetsbedömning). Om bevisstyrkekravet är fast (d.v.s. ej varierar i förhållande till den eventuella skadans omfattning) kan risken för skadornas omfattning istället vägas in i denna skälighetsbedömning.

Detta argumenteras ofta vara mer ändamålsenligt ur ett rättssäkerhetsperspektiv än vid en riskbedömningsavvägning

727 Såsom beskrivs i kapitel 6 ställer EU-rätten dessutom krav på att länderna ska införa förbud mot jakt under vissa perioder då arterna kan anses särskilt känsliga för påverkan genom jakt.

728 I prop. 2009/19:239 om ändringar i älgförvaltning uttrycks att försiktighetsprincipen i samband med älgförvaltning kan ”komma att handla om älgbetets påverkan på den biologiska mångfalden och i områden med rovdjur att inte tillåta att tätheterna av älg blir för låga”. Se s. 21.

729 Krav på kunskap bör i så fall omfatta uppgifter om bevarandestatusen hos en art och i ekosystemexemplet uppgifter om sambanden mellan arter och dess bytesdjur o.s.v. De rättsliga krav på övervakning och inventeringar av bevarandestatus, påverkan eller förändringar i ekosystemen m.m. som tas upp i kapitel 3 och 8 handlar emellertid om krav på myndigheter. Dessa krav på myndigheterna ses som en särskilt nödvändig för att säkerställa att det sker en återkopplingen mellan mål, regler och resultat.

Detta anses i sin tur vara en oumbärlig del i skapandet av en adaptiv planering för genomförandet av målet om biologisk mångfald.

730 Förändringarna antas även ske snabbare i och med de framtida klimatförändringarna.

5.4 Ekosystemansatsen

5.4.1 Inledning

Insikten om ekosystemens komplexitet och dynamik har som ovan beskrivits lett fram till att principer, ansatser och strategier för ekosystemförvaltning har utvecklats inom olika rättsordningar, på såväl internationell som nationell nivå.⁷³¹ Konventionen om biologisk mångfald utgör i sig ett viktigt steg mot ett mer ekosystematiskt angreppssätt vad gäller reglering och förvaltning av den biologiska mångfaldens komponenter (se ovan). Utöver konventionen och de förpliktelser denna anger har vidare ett flertal beslut antagits av parterna till konventionen om biologisk mångfald med syfte att ge ytterligare vägledning för implementering av konventionens bestämmelser i en ekosystematisk riktning och därmed till ett bättre genomförande av konventionens mål om bevarandet av biologisk mångfald och hållbar utveckling.⁷³² Bland annat har den s.k.

ekosystemansatsen antagits med syfte att åstadkomma en vägledande förvaltningsstrategi med hänsyn till ekosystemens komplexitet och dynamik.⁷³³ Ekosystemansatsen är emellertid ingen rättslig princip med en tydligt och lagstadgat angiven definition, jämförbar med försiktighetsprincipen (se ovan). Ansatsen utgör snarare ett övergripande och vägledande ramverk för mångfaldskonventionens parter vid införlivandet och tillämpning av konventionens bestämmelser. Nedan beskrivs kortfattat de vägledande principer som är av särskild betydelse för de problemställningar denna avhandling behandlar.

731 Ekosystemprinciper har bl.a. införts i flera internationella regleringar av fiskeresurser. Se exempelvis FN:s Antarktiskkonventionen samt FN:s avtal om långtvandrande och gränsöverskridande fiskebestånd.

732 Även i EU-rätten och i andra internationella regleringar återfinns vissa ekosystemprinciper och ekosystembaserad angreppssätt. I den EU:s förordning 2371/2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken anges att fisket ska bedrivas med ekosystemperspektiv (artikel 2). Även om det är fastslaget att ekosystembaserad fiskeförvaltning ska bedrivas innehåller förordningen emellertid inga materiella krav för genomförandet av denna princip. De förvaltnings- och återhämtningsplaner som ska utarbetas ställer framför allt krav som relaterar till den beskattade arten i sig, d.v.s. de arter som är av ekonomiskt intresse för fisket. Det anges endast att sådan hänsyn kan införas i planerna. Genom krav på tillämpningen av försiktighetsprincipen vid avsaknaden av tillförlitliga vetenskapliga rön finns dock krav på hänsyn till arter som är relaterade till målarter eller deras livsmiljö. EU:s fiskeripolitik är för närvarande föremål för revidering. Några långtgående förändringar i det ekosystematiska angreppssättet är emellertid inte att förvänta. I FN:s avtal om långtvandrande och gränsöverskridande fiskbestånd, finns däremot fler ekosystematiska angreppssätt.

Enligt detta avtal ska staterna bl.a. anta bevarandeåtgärder för arter som tillhör samma ekosystem eller på annat sätt beror av den beskattade arten (artikel 5(e) och 5(f)). Avtalet syftar till att säkerställa ett varaktigt nyttjande av fiskeresurserna genom ett internationellt samarbete i regionala fiskerikommissioner. Dessutom ska bifångster och påverkan på beroende arter minimeras, särskilt sådana som är hotade och effekterna på övriga arter (d.v.s. även andra arter än de som beskattas) och ekosystemet i sin helhet utvärderas (artikel 5(d), 5(j) och 6(d)).

733 Ekosystemansatsen har erkänts vid världstoppmötet om hållbar utveckling (World Summit on Sustainable Development), den 26 augusti-4 september 2002 i Johannesburg, Sydafrika, som en viktig del i främjandet av hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning. Mötet var en uppföljning av FN-konferensen om miljö och utveckling (UNCED) i Rio de Janeiro, Brasilien, 1992. Se COP-beslut VII/11, bilaga A.1.