Samhällsekonomiska analyser av miljöprojekt

(1)

– en vägledning

Bengt Kriström och Mona Bonta Bergman

Sveriges lantbruksuniversitet, Umeå

(2)

(3)

NATURVÅRDSVERKET

av Bengt Kriström och Mona Bonta Bergman Sveriges lantbruksuniversitet, Umeå

(4)

Beställningar

Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99

E-post: natur@cm.se

Postadress: Arkitektkopia AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer

Naturvårdsverket

Tel: 010-698 10 00, fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm

Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6628-4

ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2014 Tryck: Arkitektkopia AB, Bromma 2014

Omslagsfoto: Mona Bonta Bergman

(5)

Innehåll

DEL I – INTRODUKTION 5

KAPITEL 1 INTRODUKTION 6

Bengt Kriström, Centrum för miljö- och naturresursekonomi (CERE), Umeå

DEL II – TILLÄMPNING 23

KAPITEL 1 CBA AV MILJÖPROJEKT: STEG-FÖR-STEG 24

Tore Söderqvist, Enveco Miljöekonomi AB, Stockholm Susanne Baden, Göteborgs Universitet, Göteborg Leif Pihl, Göteborgs Universitet, Göteborg

KAPITEL 2 FALLSTUDIER 56

Cecilia Håkansson, Kungliga tekniska högskolan, Stockholm

KAPITEL 3 CBA AV SKOGSMARKS- OCH YTVATTENKALKNING 60 Göran Bostedt, CERE, Umeå

Stefan Löfgren, SLU, Uppsala Sophia Innala, SLU, Umeå Kevin Bishop, SLU, Uppsala

KAPITEL 4 VÄRDERING AV GRUNDA HAVSBOTTNARS EKOSYSTEMTJÄNSTER

FÖR FISKET 80

Leif Pihl, Göteborgs universitet, Göteborg

Tore Söderqvist, Enveco Miljöekonomi AB, Stockholm

KAPITEL 5 USING EQUIVALENCY ANALYSIS (EA) TO SCALE RESOURCE-BASED COMPENSATION MEASURES: THE CASE OF WIND POWER IMPACTS

ON BIRDS 87

Scott Cole, EnviroEconomics Sweden Consultancy, Östersund, Sweden KAPITEL 6 CBA PÅ ATT ÖKA MÄNGDEN VILDLAX I VINDELÄLVEN PÅ BEKOSTNAD AV

MINSKAD ELPRODUKTION 105

Cecilia Håkansson, Kungliga tekniska högskolan, Stockholm

KAPITEL 7 ASSESSMENT OF THE WELFARE EFFECTS OF TREE IMPROVEMENTS 115 Peichen Gong, CERE, Umeå

KAPITEL 8 PUNKTVÄRDESTRANSFERERING AV VÄRDEESTIMAT FÖR

FÖRBÄTTRAD VATTENKVALITET, FALLET HIMMERFJÄRDEN 133 Cecilia Håkansson, Kungliga tekniska högskolan, Stockholm

KAPITEL 9 MILJÖFÖRBÄTTRINGAR I MARINA MILJÖER OCH

FÖRDELNINGSEFFEKTER 153 Cecilia Håkansson, Kungliga tekniska högskolan, Stockholm

(6)

DEL III – CBA AV MILJÖPROJEKT 161 KAPITEL 1 EN INTRODUKTION TILL NUVÄRDESTEORIN 162

Per-Olov Johansson, Handelshögskolan, Stockholm

Karl-Gustaf Löfgren, Centrum för miljö- och naturresursekonomi, Umeå

KAPITEL 2 CBA AV SMÅ OCH STORA PROJEKT 173

KAPITEL 3 CBA AV MILJÖFÖRÄNDRINGAR 206

KAPITEL 4 DYNAMISKA COST-BENEFIT ANALYSER I KONTINUERLIG TID 218 Per-Olov Johansson, Handelshögskolan, Stockholm

Karl-Gustaf Löfgren, Centrum för miljö- och naturresursekonomi, Umeå Cost-beneﬁt analys i en dynamisk Ramsey modell

DEL IV – FÖRDJUPNING 243

KAPITEL 1 HANTERING AV SKATTER OCH SKATTEKILAR I EN

SAMHÄLLS-EKONOMISK LÖNSAMHETSANALYS – EN MODEST ÖVERSIKT 244 Per-Olov Johansson, Handelshögskolan i Stockholm och CERE i Umeå

Bengt Kriström, Centrum för miljö- och naturresursekonomi (CERE), Umeå KAPITEL 2 SPRIDNINGSEFFEKTER OCH MÅLKONFLIKTER 261

Göran Bostedt, Runar Brännlund och Erik Geijer, CERE, Umeå

KAPITEL 3 EKVIVALENSMETODER (EQUIVALENCY ANALYSIS EA) 271 Scott Cole, EnviroEconomics Sweden Consultancy, Östersund, Sweden

KAPITEL 4 FÖRDELNINGSEFFEKTER AV ANTROPOGENA MILJÖFÖRÄNDRINGAR 299 Cecilia Håkansson, Kungliga tekniska högskolan, Stockholm

KAPITEL 5 VÄRDETRANSFERERING 316

(7)

(8)

Kapitel 1

Introduktion

Bengt Kriström, Centrum för miljö- och naturresursekonomi (CERE), Umeå

Är det lönsamt för samhället att bygga 19 mil ny järnväg från Nyland (norr om Kramfors) till Umeå? Botniabanan AB menar att ’’...det värde som Botnia-banan skapar är större än kostnaden, med ganska god marginal dessutom. Värdet består bland annat av trafikintäkter, kortare restider, effektivare gods-trafik samt bättre miljö och ökad säkerhet genom att gods-trafik flyttas från lands-väg till järnlands-väg. Det är däremot inte så att någon får pengarna i handen, utan det är en vinst för hela samhället.” (www.botniabanan.se) Kritiker av projektet menar å andra sidan att de tiotals miljarder kronor som samhället investerar i Botniabanan kan användas på bättre sätt; den nya järnvägen är inte en sam-hällsekonomiskt lönsam investering. Vi kan finna många liknande exempel: Kan det vara samhällsekonomiskt riktigt att avstå från att hugga ned en avverk-ningsmogen skog? Tjänar samhället verkligen på att subventionera utbildning?

Dessa och liknande frågeställningar kring hur vi använder samhällets resurser kan belysas med hjälp av samhällsekonomisk lönsamhetskalkyl, som också kan kallas samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning. Metoden, vilken vi fortsättningsvis kallar CBA (cost-beneﬁt analysis, mer om valet av denna förkortning nedan), är en utvidgad form av privat lönsamhetskalkyl och har sina rötter i ekonomiska analyser av offentlig verksamhet i 1800-talets Frankrike och England. Kalkylen bygger på tanken att det ofta är skillnader mellan vad som är lönsamt ur ett privatekonomiskt perspektiv och vad som är ’’lönsamt för samhället’’. Även om ett företag kan visa på att en föreslagen investering ger vinst, är det inte säkert att investeringen är samhällsekonomiskt motive-rad. Det omvända är också tänkbart. Investeringar som är privatekonomiskt olönsamma, kan visa sig lönsamma i samhällsekonomisk mening.

Syftet med denna vägledning i CBA är att ge en grundläggande förståelse för samhällsekonomisk kalkyl, med tonvikt på de principer och tankar som ligger till grund för det praktiska utförandet. Till skillnad från de handböcker som idag existerar lägger vi särskild vikt vid att väva ihop insikter från såväl ekonomi som ekologi, vilket ju är själva grundtanken med PlusMinus-programmet. Vi har huvudsakligen integrerat ekologin i de empiriska tillämp-ningarna. Arbetet med att fullständigt integrera ekologi och ekonomi i detta sammanhang är dock inte på något sätt avslutat, men vi har här, menar vi, tagit några steg framåt.

Boken sönderfaller i 4 delar, del I utgörs av detta introduktionskapitel, Del II beskriver själva hantverket och inleds med en steg-för-steg guide som kompletteras med en rad fallstudier. Del III presenterar en detaljerad genomgång av den underliggande ekonomiska teorin. I en avslutande del IV presenteras ett antal fördjupningskapitel, där några särskilt viktiga aspekter på metoden behandlas i mer detalj. Det gäller fördelningsfrågorna, hur skatter

(9)

kan behandlas samt s.k. värdetransferering. Vi inkluderar även alternativ till CBA (här resursekvivalens), samt en mer övergripande diskussion om sprid-ningseffekter och målkonﬂikter.

I mer detalj ser uppläggning av denna bok ut på följande sätt. Föreliggande kapitel ger en översiktlig bild av metodiken och dess grundvalar; det samman-fattar några grundläggande förklaringar till varför metoden kan ge ett värde-fullt beslutsstöd. I del II går vi så över till de praktiska frågorna och våra förslag till hur en CBA kan genomföras, dels med hjälp av en steg-för-steg beskrivning, dels med hjälp av en serie fallstudier. Del I och II är tänkt att ge en vägledning i ämnet och konkreta rekommendationer om hur vissa prak-tiska problem kan lösas. Det ﬁnns dock inget så praktiskt som en god teori och vi har därför sammanfattat, relativt utförligt, delar av den underliggande välfärdsteorin. Del III ger sålunda en introduktion till investeringsteorin, analys av små och stora projekt, analys av miljöprojekt samt dynamisk CBA i kon-tinuerlig tid. Del IV innehåller så de fem delar vi beskrivit ovan. Tillhopa ger boken en beskrivning av vad vi uppfattar som state-of-the-art när det gäller CBA som riktar sig mot miljö- och naturresursproblem.

Lönsamhetsbedömningar som beslutsunderlag

Företag, hushåll, kommuner, landsting, regering, riksdag, och inte minst läsa-ren av denna bok, fattar varje dag mängder av beslut. Det kan för vår egen del gälla mer eller mindre rutinmässiga saker, t.ex. hur vi ska ta oss till skolan eller jobbet. Vi ställs dock inte så sällan inför mer sammansatta och komplice-rade valsituationer, t.ex. valet av bostad (hyra/köpa), utbildningsväg eller hur pensionssparandet ska se ut. Gemensamt för snart sagt alla beslut är att vi för-söker skaffa oss en uppfattning om vad konsekvenserna kan bli av varje givet handlingsalternativ. Låt oss ta val av bostad som ett exempel. Beslutet grundas förmodligen på en beräkning av vad en ny bostad kostar per månad och en bedömning av hur en ny bostad påverkar vår livskvalitet. Vi jämför kostnaden för att hyra bostad med vad det kostar att köpa och funderar över en mängd olika egenskaper vad gäller själva bostaden, men också bostads området, när-heten till jobb och skola och så vidare. beslutsprocessen kokar ned till två frågor: ’’vad kostar det?’’ och ’’vad är det värt?’’; vi väger på något sätt ihop för- och nackdelar när vi fattar ett beslut.

Vi är förmodligen mest vana vid att ekonomiska kalkyler tillämpas av före-tag. Enligt grundläggande ekonomisk teori väljer företaget ett investerings-alternativ som maximerar vinsten (vilket också kan innebära att företaget avstår från investeringen, om det alternativet ger högre vinst). Vi kan även i detta fall tänka på beslutsproblemet i termer av två enkla frågor, ’’vad kostar investeringsalternativet?’’ och ’’vad är det värt?’’. Investeringskalkylen blir en del av beslutsunderlaget som hjälper företaget att fatta ett beslut.

Beslutsunderlag behövs även i offentlig sektor. Där fattas dagligen många beslut som berör medborgarna på olika sätt. Det kan gälla nya lagar och reg-leringar, investeringar i infrastruktur eller prioriteringar inom sjukvården och

(10)

skolan. Skattebetalarna, och för den delen alla invånare i ett land, ett län eller en kommun, är måna om att offentliga medel används på bästa sätt. En natur-lig fråga är vilka beslutsunderlag förtroendevalda och andra i offentnatur-lig förvalt-ning behöver för att fatta ’’bra’’ beslut. I offentligt beslutsfattande har kraven på konsekvensanalyser funnits en längre tid. I faktaruta 1 finns några rele-vanta lagtexter. Av förordning (SFS 2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning framgår att myndigheter som beslutar om föreskrifter eller all-männa råd ska utreda konsekvenserna av dessa. Förordningen redovisar även vad en konsekvensutredning ska innehålla. Införandet av olika EU-direktiv i svensk lag har medfört explicita krav på att kvantifiera åtgärdsprograms konsekvenser i form av kostnader och nytta. Detta exemplifieras i faktaruta 1 utifrån de förordningar som baserar sig på EU:s vattenmiljödirektiv respektive havsmiljödirektiv.

Faktaruta 1

Ur förordning (SFS 2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning

4 § Innan en myndighet beslutar föreskrifter eller allmänna råd, ska myndigheten så

tidigt som möjligt

1. utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser i den omfattning som behövs i det enskilda fallet och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning, och

2. ge statliga myndigheter, kommuner, landsting, organisationer, näringslivet och andra som kostnadsmässigt eller på något annat betydande sätt berörs tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensutredningen.

Innebär det fara för miljön, liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande ekonomisk skada om en föreskrift inte beslutas, får det som sägs i första stycket vidtas efter beslutet.

6 § En konsekvensutredning ska innehålla följande:

1. en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå,

2. en beskrivning av vilka alternativa lösningar som ﬁnns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd,

3. uppgifter om vilka som berörs av regleringen,

4. uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen, 5. en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de

skyldig-heter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, och

6. en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det ﬁnns behov av speciella informationsinsatser.

Ur förordning (SFS 2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön

6 kap., 6 § En sådan analys av åtgärdsprogrammets konsekvenser som avses i 5 kap. 6 §

tredje stycket miljöbalken skall innehålla en bedömning av såväl de ekonomiska som de miljömässiga konsekvenserna av åtgärderna, varvid kostnader och nytta skall kvantiﬁeras.

Ur förordning (SFS 2010:1341) om havsmiljön

25 §, åttonde stycket [Åtgärdsprogrammen ska] innehålla en bedömning av såväl de

ekonomiska som de miljömässiga konsekvenserna av varje åtgärd med en kvantiﬁering av åtgärdernas kostnader och nytta.

(11)

Det ﬁnns alltså ett behov av att beräkna konsekvenser av handlingsalternativ i offentlig sektor. I samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar genomförs sådana beräkningar och de kan således fungera som ett beslutsstöd.

Även för offentligt ﬁnansierade investeringsalternativ är det naturligt att ställa frågorna ’’vad kostar det?’’ och ’’vad är det värt?’’. I ett samhällsekonomiskt perspektiv bör vi dock lägga till frågan ’’för vem?’’. Erfarenheten visar att offent-liga åtgärder, till exempel en infrastrukturinvestering, allt som oftast innebär fördelar för vissa (kortare restider?), men nackdelar för andra (en järnväg dras så att en familj tvingas ﬂytta). Dessa så kallade fördelningseffekter är viktiga att belysa i en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning.

Men vad menas egentligen med lönsamhet i ett samhällsekonomiskt samman-hang? Svaret på den frågan beror på vad det underliggande målet antas vara, vilket i sin tur leder till följdfrågan om samhället har något i sammanhanget relevant mål och hur detta i så fall bestäms. Riksdagen har antagit 16 miljömål, utöver ett stort antal andra politiska mål, och de kan tänkas konkretisera den mer abstrakta målformuleringen i samhällsekonomisk analys, där målet är att maxi-mera samhällets välfärd. Exakt vad som skall avses med ”samhällets välfärd” och i vilken mening det är ett meningsfullt mål, får vi lämna till del III för en mer detaljerad diskussion. Vi säger helt enkelt att Alternativ A är ’’bättre än’’ alterna-tiv B om samhällets välfärd är högre med A än med B; för den läsare som inte har några utan förkunskaper i ekonomi är detta påstående i det närmaste en tautologi. Men även läsare med extremt djupa kunskaper i såväl ekonomi som ﬁlosoﬁ kan vara skeptiska mot detta välfärdstänkade, som t.ex. Amartaya Sen (se t.ex. hans Nobelföreläsning från 1998).

För att komma vidare i det här kapitlet, är vi dock tvungna att acceptera utgångspunkterna för analysen; samhällets nytta bestäms av de olika hushållens nytta. Ett hushålls nytta beror av konsumtion av varor och tjänster, miljökvalitet, hälsotillstånd, och så vidare. I del III går vi kortfattat igenom begreppsapparaten och förklarar i mer detalj vad som menas med ’’nytta’’ i detta samman hang. Principen att vi i en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning vill mäta nytta/väl-färd är dock så grundläggande att vi återkommer till den på många ställen i boken.

Benjamin Franklin och beslutsstöd

Benjamin Franklin (1706-1790), statsman, uppfinnare, ekonom, etc. fick en gång en fråga om hur han går till väga när han ska fatta svåra beslut. I ett brev utvecklade han sin ’’prudential algebra’’ (ungefär’ ’klok’’ kalkyl). ‘’When those difficult cases occur, they are difficult, chiefly because while we have them under consideration, all the reasons pro and con are not present to the mind at the same time... To get over this, my way is to divide half a sheet a paper by a line into two columns; writing over the one Pro, and the other Con. Then…I put down under the different heads short hints of the different motives… for and against the measure…. I endeavor to estimate their respective weights; where I find one on each side that seem equal, I strike them both out. If I find a reason pro equal to two reasons con, I strike out three… and thus proceeding I find at length where the balance lies.... And, though the weight of reasons cannot be taken with the precision of algebraic quantities, yet when each is thus considered, separately and comparatively, and the whole lies before me, I think I can judge better, and am less liable to take a rash step... (http://www2.nature.nps.gov).

(12)

Franklins resonemang har många likheter med en samhällsekonomisk kalkyl. Han listade således för- och nackdelarna i två kolumner och försökte sedan vikta ihop dem, vilket i grova drag är grundprincipen i varje ekonomisk kalkyl, den samhällsekonomiska inkluderad.

Franklin uppfattade tydligt sin kalkyl som ett beslutsstöd (och inte som det enda avgörande för sitt beslut), vilket vi också gör här.

Icke desto mindre genomförs många offentligt ﬁnansierade åtgärder trots att de enligt kalkylerna inte är samhällsekonomiskt lönsamma. Kritiken mot detta har, på goda grunder, varit hård. Ingemar Ahlstrand1_{ger ﬂera exempel}

på detta. Beräkningar kring olika regleringars kostnader i USA visar på dra-matiska skillnader, i termer av kostnader per sparat liv. Medan vissa regle-ringar kostar några tusentals dollar ﬁnns det andra som kräver hundratals miljarder dollar per sparat liv. Förklaringar till varför olönsamma åtgärder genomförs saknas inte. Åtgärderna kan t.ex. vara delar av större politiska överenskommelser, en frukt av framgångsrik lobbyverksamhet eller en följd av att oberoende kalkyler givit olika resultat, beroende på antaganden. Oavsett sambandet mellan kalkylens utfall och ett senare beslut, ger en samhällseko-nomiska lönsamhetsbedömning en utgångspunkt för en allmän diskussion och debatt i varje enskilt fall. Beslutsfattaren kan då koncentrera sig på att moti-vera varför åtgärden genomförs trots att lönsamhetskalkylen visar på ett nega-tivt netto. Att synliggöra hur medborgarna påverkas av offentliga beslut är en av metodens stora fördelar. Fakta läggs fram som var och en kan ta del av.

CBA, KNA, KBA och andra förkortningar

Med samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar menar vi den typ av analys som på engelska kallas cost-benefit analysis. Vi använder förkortningen CBA, eftersom en naturlig svensk förkortning saknas. Huvudanledningen är att ”benefit” är svåröversatt. Därför har man även på svenska talat om ”cost-benefitanalyser”. Vidare har ”kostnads-båtnadsanalys” använts som svensk benämning på CBA, men en vanligare översättning är ”kostnads-nyttoanalys” (jfr t.ex. Mattsson 2006, Naturvårdsverket 2004, Nationalencyklopedin (http://www.ne.se/kostnads-nyttoanalys)). ”Nytto” avser i denna översättning alltså ”benefit”, vilket även gäller hur begreppet har översatts juridiskt; i EU:s havsmiljödirektiv (Direktiv 2008/56/EG, artikel 13, punkt 3) har ”cost-benefit analyses” översatts som ”kostnads-nyttoanalyser”. Observera att det dock finns en viss risk för feltolkningar, eftersom ”nytta” även kan översättas med ”utility”. Exempelvis använder vissa hälsoekonomer cost-utility analysis, som inte uttrycker ”utility” monetärt.

Oavsett benämning är det väsentliga att CBA skiljer sig från kostnads-intäktsanalys, som avser en analys av ﬂödet av kostnader och intäkter för olika aktörer, t.ex. för ett företag. För att komplicera bilden ﬁnns även begreppet

(13)

”samhällsekonomiska konsekvensanalyser/-beskrivningar”, som vi tolkar som en CBA i vilken det ingår en beskrivning av de ekonomiska (inklusive ﬁnan-siella) konsekvenserna för olika berörda aktörer, t.ex. allmänheten, företag, kommuner och staten. Med andra ord, att genomföra en CBA inklusive för-delningsanalys är enligt vårt sätt att se ett lämpligt sätt att genomföra en sam-hällsekonomisk konsekvensanalys.

Olika lönsamhetskalkyler

En lönsamhetskalkyl kan göras med olika utgångspunkter och syften. För kommunalekonomen kan det vara väsentligt att belysa hur en företagsetable-ring påverkar kommunens skatteintäkter och kostnader i övrigt. För staten är det också av stor betydelse att veta hur budgetsaldot förändras av någon offentligt ﬁnansierad åtgärd. I den privatekonomiska kalkylen är givetvis kost-nader och intäkter av central betydelse. Det är väsentligt att hålla isär dessa olika kalkyler. Det är viktigt att förstå varför, exempelvis, samhällsekonomisk lönsamhet inte är samma sak som statsﬁnansiell lönsamhet. Återigen kan vi använda den grundläggande principen för att förstå detta; vi fokuserar hur individers nytta påverkas av ett projekt, inte primärt hur statens budgetsaldo förändras. På samma sätt är inte kommunalekonomisk lönsamhet detsamma som samhällsekonomisk. De fundamentala skillnaderna mellan privat- och samhällsekonomisk lönsamhet skall vi nu kortfattat repetera, eftersom de oftast betraktas som grundläggande motiv till CBA.

Motiven för CBA

Ett traditionellt sätt att motivera metoden är att utgå ifrån en perfekt mark-nadsekonomi och avvikelserna från en sådan. En perfekt markmark-nadsekonomi är en teoretisk konstruktion som beskriver hur en ekonomi fungerar under idealiserade förhållanden. En viktig egenskap hos en sådan ekonomi är att de privat- och samhällsekonomiska lönsamhetskalkylerna sammanfaller. ’’Vad som är bra för Volvo, är också bra för Sverige’’. En ’’osynlig hand’’ styr för-delningen av resurser med hjälp av ett prissystem så att företagen på billigast möjliga sätt producerar det konsumenterna vill ha. I en sådan ekonomi ger marknadspriserna korrekt information om hur konsumenterna värderar en vara och vad det kostar att producera den (i termer av värdet av resurser som kunde användas till att producera en annan vara eller tjänst). Vi förklarar hur detta fungerar i mer detalj i del III.

Ett marknadsmisslyckande innebär att priserna inte längre fungerar som ’’perfekta’’ informationsbärare. CBA är i den meningen en utvidgad privateko-nomisk kalkyl; beﬁntliga priser korrigeras där så är nödvändigt och kalkylen

kompletteras med nyttigheter som värderas av hushållen men saknar pris. Här

följer en sammanfattning av de vanligast förekommande marknadsmisslyck-andena i litteraturen och exempel på vad de har för implikationer för sam-hällsekonomisk kalkyl.

(14)

Några Motiv för CBA

s produktion eller konsumtion som påverkar någon annans konsumtion eller produktion, och inte avspeglas i marknadspriserna. I en CBA kompletteras ofta en privatekonomisk kalkyl med information kring värdet av externa effekter.

s din’’. Exempel: radiosignaler. Innebär ofta i en CBA att värdet av en icke-marknads prissatt vara inkluderas, till exempel värdet av en förstärkning av polisen.

s järnvägstransporter. Innebär att den samhällsekonomiskt korrekta prissättningen ger privatekonomiska förluster (därför att marginalkostnaden är mindre än genomsnitts-kostnaden, se nedan).

s dvs. arbetskraftskostnaderna korrigeras relativt den privatekonomiska kalkylen. s

ränta. Innebär bland annat att det blir problem att välja diskonteringsränta, om man förlitar sig på det sk nuvärdeskriteriet.

s moms. I en CBA kan en vara eller tjänst tas upp inklusive eller exklusive skatt.

En slutsats av detta resonemang är att det vara fullt motiverat att ett företag går med förlust ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Vem som skall täcka förlusterna, och hur ﬁnansieringen skall gå till, är i och för sig ett intressant, men separat, problem.

Kort historik

Den franske ingenjören Dupuit (1804-1866) anses vara den som lade grun-derna till vad vi idag kallar CBA. Dupuit var en mycket framgångsrik student och blev i unga år chefsingenjör med ansvar för infrastrukturfrågor. Den upp-ﬁnningsrike ingenjören blev så småningom dekorerad 1843 för sina insatser inom ingenjörsskrået. Han hann dessutom med att skriva tre uppsatser om det samhällsekonomiska värdet av infrastruktur, särskilt broar, som kom att lägga grunden till välfärdsanalysen i ekonomisk teori. Dupuit ansåg att det fanns en skillnad mellan den privat- och den samhällsekonomiska vinsten av en bro. Den senare är mindre än den förra och därmed byggs för få broar om de bara byggs när de är privatekonomiskt lönsamma. Ett företag som äger en bro kommer i praktiken att sätta ett pris på överfarter och göra en viss vinst på bron. Dupuit menade att den samhällsekonomiska analysen måste utgå från den marginella nyttan av broöverfarter. Dupuit antog vidare att den mar-ginella nyttan minskar med ökad konsumtion. Han insåg att det fanns en nära koppling mellan marginell nytta och efterfrågekurvan (den kurvan beskriver sambandet mellan pris och antalet överfarter i detta exempel).

Beväpnad med sitt marginalnyttekoncept kunde Dupuit summera marginalnyttorna och därmed få fram samhällets totala nytta av en bro-konstruktion. Dupuits analys kan förenklat förklaras på följande sätt.

(15)

’’Konsumenterna’’ kan ordnas i en kö, där den som står först har störst nytta av bron, den som står på andra plats har näst högst nytta också vidare. Om priset är lägre än den enskilde personens marginalnytta (uttryckt i pengar), väljer just den personen att åka över bron. Detta påstående kommer att vara sant för ﬂer i ’’vår kö’’ ju lägre priset är. Om priset sätts till noll maximeras den totala nyttan, därför att vi då får ﬂest överfarter. Ett företag kan givetvis inte sätta ett nollpris och kommer att ’’lämna kvar’’ de som inte vill betala priset för en broöverfart på ena sidan stranden. Ur samhällets synpunkt blir det en nyttoförlust (inte minst för de som ’’blir kvar på andra sidan’’) om priset inte sätts till noll. Egentligen menade Dupuit att priset skulle sättas till marginalkostnad. Den kostnaden är noll i fallet med en bro (exklusive förslit-ning och eventuell köbildförslit-ning). När bron väl är byggd, används väsentligen inga resurser som har alternativ användning i samhället till en broöverfart. Problemet med det privatekonomiska synsättet är att priset sätts till genom-snittlig kostnad och att det täcker ägarens kostnad (inklusive vinst på insatt kapital). Ur samhällets synpunkt blir det då för få överfarter.

Dupuits idé förblev länge okänd. En engelsk ekonom, Alfred Marshall (1824-1924), vidareutvecklade Dupuits tankar i sin ’’Principles of Economics’’, en bok som tillhör nationalekonomins klassiker. Marshall, en brilliant mate-matiker, betraktades i slutet av 1800-talet som världens ledande ekonom (och var lärare till A.C. Pigou och John Manyard Kenyes, vilka bägge förvaltade sin mentors ställning på ett framgångsrikt sätt). Särskilt viktigt var det konsu-mentöverskottsbegrepp som Marshall vidareutvecklade. Se vidare del III för en diskussion av begreppet. Marshall kom att bidra med utveckling och intro-duktion av många andra begrepp som idag rutinmässigt används. Marshalls diskussioner av konsumentöverskott (och det nära besläktade producentöver-skottsbegreppet) var inte fullständiga, men tillräckligt viktiga för att idag ingå i snart sagt alla grundläggande kurser i nationalekonomi och deﬁnitivt i en bok kring CBA.

I USA har CBA tillämpats sedan 1930-talet för offentliga projekt. Den s.k. Flood Control Act från 1936 anges ofta som en startpunkt för den praktiska tillämpningen. Den fastslog att älvreglering (’’ﬂood control’’) var av allmänt välfärdsintresse. Statens uppgift var att förbättra älvarnas framkomlighet om intäkterna var större än kostnaderna. En mycket viktig princip fastslogs, näm-ligen att välfärdsvinsterna (intäkterna) skulle räknas oberoende av vem som gagnades. Någon deﬁnition av vad som skulle menas med samhällsekono-miska intäkter gavs dock inte i Flood Control Act.

Två engelska ekonomer, Sir John Hicks (1904-1989) och den ungersk-födde, men i England verksamme, Baron Nicholas Kaldor (1908-1966), före-slog runt 1940 kriterium för samhällsekonomisk lönsamhet som fortfarande är standardverktyg i CBA. Vilfredo Pareto hade tidigare föreslagit att det enda objektivt rimliga sätt att avgöra om en investering var samhällsekonomiskt lönsam är om ’’åtminstone någon får det bättre utan att någon annan får det sämre’’. Hicks och Kaldor föreslog ett sätt att komma runt detta restriktiva kriterium genom sina kompensationskriterium. De ansåg, lite slarvigt uttryckt,

(16)

att om ett projekt gynnade ’’vinnarna’ så mycket att de potentiellt kan kom-pensera förlorarna (och fortfarande få det bättre), är projektet lönsamt. Idén kokar ned till att helt enkelt summera samhällsekonomiska intäkter och kost-nader i ett givet projekt. Det innebär således att vem som bär kostnaden eller kan tillgodogöra sig intäkten inte är av primärt intresse. Den grundläggande idén fanns egentligen i ett klassiskt papper av Hotelling (1938).

Med dessa grunder lagda kom senare teori- och metodutveckling att väsentligen fokusera de empiriska frågorna. Utvecklingen av metoder för att mäta nytta i monetära termer har varit särskilt stark under senare år. Men ett antal viktiga teoretiska bidrag har också kommit sedan Hicks och Kaldors arbeten. Flera av dessa var viktiga kritiska undersökningar av konsument-överskottet som mått på samhällsnytta. Paul Samuelson, en av våra mest bety-delsefulla ekonomer, menade att konsumentöverskottet inte var ett bra mått av samhällsnytta, därför att ett grundläggande antagande (som bland annat Marshall gjorde) sannolikt inte var uppfyllt i praktiken. Mer om detta i del III. Ett annat väsentligt bidrag gjordes av Lipsey & Lancaster kring teorin om så kallade andra-bästa världar. De visade att en samhällsekonomiskt lönsam åtgärd på en marknad inte nödvändigtvis ger en total samhällsekonomisk vinst, om det samtidigt existerar avvikelser från samhällsekonomiskt optimum på andra marknader. Detta, på sätt och vis, icke intuitiva resultat innebär ju att välfärdsanalyser på en marknad bör tolkas med en viss försiktighet. Senare forskning har dock visat att Lispsey & Lancasters insikt beror på ”avståndet” mellan sektorerna; om vi vill titta på mobilfabriker, behöver vi inte analysera hur en investering i en sådan fabrik påverkar marknaderna för, låt oss säga, tonﬁsk.

Kenneth Arrow visade i början av 1950-talet ett fundamentalt resultat om beslutskriterium i ett samhälle. Han visade att det inte fanns något konsistent sätt att konstruera samhälleliga preferenser, givet att besluten fattas på grund-val av individers preferenser. Eftersom CBA baseras på en ihopvägning av individers nytta är Arrows slutsats intressant. Icke desto mindre tolkas Arrows s.k. omöjlighetsteorem bäst i termer av möjligheterna att konstruera en kon-stitution utifrån individers preferenser; resultatet kan tolkas så att vi får nöja oss med att ha en diktator som självsvåldigt fattar beslut om hur alternativen skall rangordnas. Paul Samuelson menade för övrigt att det inte ﬁnns någon egentlig koppling mellan Arrows teorem och den samhälleliga välfärdsfunk-tion som är en grundbult i CBA.

Utvecklingen i USA, som kom att bli ledande, fortsatte med en precisering av kalkylmetodiken, byggd på de teoretiska landvinningarna inom välfärds-ekonomin på 1930- och 1940-talet. Tre mycket viktiga verk för den fortsatta tillämpningen publicerades 1958; Eckstein (1958), Krutilla & Eckstein (1958) och McKean (1958). I böckerna gavs precisering av begreppet samhällsekono-misk intäkt, där det fastslogs att den ska mätas som nytta (översatt till pengar). Samhällsekonomisk kostnad mäts som alternativkostnad, vilken deﬁnieras som värdet av de resurser som undanträngs från alternativ användning till följd av ett projekt.

(17)

’’rika’’ och ’’fattiga’’. Dessa förslag till ’’fördelningsvikter’’ utvecklades i mer detalj i manualer som publicerades i början av 1970-talet, med fokus på utvecklingsländernas problem. Se till exempel Dasgupta et al (1972) , Little & Mirrlees (1974) och Squire & van der Talk (1975).

I slutet av 1960-talet publicerade den s.k. Roskill-kommissionen den sanno likt mest omfattande kalkyl som hittills genomförts. Kommissionen brottades med frågan om en tredje London-flygplats (förutom Heathrow och Gatwick). På grundval av analysen föreslogs att en ny flygplats skulle place-ras i Cublington, ett förslag som inte accepterades. Efter flera turer bestämdes slutligen att flygplatsen skulle byggas i Stanstead.

Enligt President Reagans Executive Order 12291 från 1981 krävs i USA att alla statliga organ analyserar kostnader och intäkter av nya lagar och beslut. Den har senare följts av President Clintons Executive Order 12866 som speciﬁkt gäller kraven på kalkyler för regleringar med årlig effekt som överstiger 100 miljoner USD. I samband med detta framställde det ameri-kanska naturvårdsverket (EPA) och andra statliga myndigheter nya manua-ler kring hur den samhällsekonomiska analysen skulle bedrivas. Det s.k. Amsterdamfördraget från 1999 innebär att samhällsekonomiska intäkter och kostnader skall bedömas i särskild ordning när det gäller miljöpolitiska beslut av medlemsländerna. Efterfrågan växer starkt inom EU på denna typ av information och en manual har nyligen publicerats.

Den moderna teoriutvecklingen har kommit att handla mycket om dyna-mik. Ett stort antal arbeten har fokuserat lämpliga sätt att hantera miljö- och naturresurser. Forskningen har ofta handlat om huruvida nationalprodukten kan avspegla nyttoförändringar om den justeras för att ta hänsyn till förslit-ning av naturresurser och miljöskador. Slutsatserna därifrån har en direkt koppling till investeringar i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Se Löfgren & Li (2010) för en nyligen gjord översikt.

Utvecklingen i Sverige

I Sverige har CBA en lång tradition. Den första avhandlingen i nationalekonomi vid Umeå Universitet (av Åke Dahlberg) i början av 1970-talet var ett bidrag till metodutvecklingen på området. Vägverkets metoder för att prioritera bland vägprojekt finns beskrivet i en utredning från 1969 (Vägplan 70, SOU 1969:56,57). På 1970-talet gjordes flera samhällsekonomiska lönsamhets-bedömningar, till exempel inom arbetsmarknadspolitiken, hälso- och sjuk-vårdsområdet, högre utbildning, miljö och vissa industriprojekt (se Mattsson (1979)). Den måhända mest uppmärksammade av de tidiga kalkylerna gällde Stålverk 80, ett förslag till nytt stålverk i Luleå som Riksdagen godkände i en proposition från 1974. Detta föregicks av en tidigare diskussion kring värdet av att förädla Kirunamalmen i större utsträckning. Den samhällsekonomiska bedömningen av Ruist et al (1975) kom att bli betydelsefull för beslutet att skrinlägga planerna på ett nytt stålverk i Luleå.1970-talets slut blev också en slutpunkt för CBAs (första) guldålder. Måhända reflekterade det minskade intresset en förändring av samhällsdebatten där kollektiva lösningar premie-rades mindre än privata initiativ. Metoden betraktades alltmer som en ’’social

(18)

ingenjörskonst’’ och en produkt av en svunnen tid. 1990-talet kom dock att bli något av början på en ny guldålder i Sverige för välfärdsmätningar, om inte direkt för tillämpningar av kalkylmetoden. Prissättning av miljökvalitet kom sålunda att bli föremål för ett ﬂertal avhandlingar på 1990-talet. Inom arbetsmarknadspolitiken utvecklades nya empiriska metoder för att utvärdera arbetsmarknadspolitiska program. Under tiden fortsatte den mer eller mindre rutinmässiga utvärdering av infrastrukturinvesteringar med ett ﬂertal mycket uppmärksammade större projekt (Arlandabanan och Botniabanan är två kända exempel).

Även om forskningsarbetet i någon bemärkelse varit mycket aktivt på senare tid vad gäller metodutveckling, har metoden inte varit allmänt till-lämpad. I början av 2000-talet var det endast en tredjedel av 30 tillfrågade myndigheter som använde CBA och endast 10 procent (3 st) använde meto-den regelbundet: dåvarande Vägverket, Banverket, och Statens Institut för Kommunikationsanalys (SIKA). På senare år har intresset för metoden ökat, bl.a. på grund av kraven i EU-direktiv (jfr faktaruta 1), och olika myndigheter har tagit initiativ som stödjer användningen av CBA i miljösammanhang, se t.ex. Traﬁkverkets ASEK-arbete och Naturvårdsverket (2009a, 2011).

’’He jett man ’fäl begrip att he’ ä’ samhällsekonomiskt åt helviti å lägg ne ﬂottninga’’

Det kan vara intressant att se på ett tydligt exempel hur skillnader mellan privat- och samhällsekonomisk lönsamhet kan ge förvånande slutsatser om ett projekts lönsamhet. Per-Olov Johansson och Karl-Gustaf Löfgren gjorde 1982 en utredning av förutsättning-arna för fortsatt flottning (Johansson, P.-O. & K.-G. Löfgren (1982) ’’Samhällsekonomiska Aspekter på Valet av Transportsätt längs Uman’’, Arbetsrapport, Inst. För Skogsekonomi, SLU-Umeå.}. Författarna jämförde ett antal tänkbara alternativ för timmertransporter, inklusive fortsatt flottning längs älven. Alternativen var transport med timmerbil, i ett fall kombinerat med tågtransport. Eftersom stockarna trots allt transporteras mer eller mindre gratis (och miljövänligt) längs älven (oaktat en del rensningskostnader), ger en första anblick vid handen att fortsatt flottning är ett vettigt samhällsekonomiskt alterna-tiv. Andra transportalternativ innebär vägförslitning, förhöjda olycksrisker och andra nega-tiva externaliteter förknippade med vägtransporter. Eventuellt är flottningen arbetsintensiv och därför dyrbar ur företagsekonomisk synpunkt. Men om de som arbetar i flottningen antas vara arbetslösa i alternativfallen, tränger fortsatt flottning inte ut någon produk-tion. Så låt oss därför, liksom Johansson & Löfgren, anta att så är fallet. I ett sådant fall tycks flottningsalternativet vara än mer lönsamt än de andra alternativen, sett med samhällsekonomiska glasögon. Den måhända förvånande slutsatsen var dock att fortsatt flottning inte var samhällsekonomiskt motiverad, väsentligen därför att den tränger undan elproduktion. Stockarna måste helt enkelt förbi bla Stornorrfors kraftstation, och med dessa stockar följer också potentiell elproduktion. Den relevanta förlusten (kostnaden) är inte vad det kostar i Stornorrfors att producera el, utan vad konsumenternas betalnings-vilja för den undanträngda elproduktion är. Den (marginella) betalningsbetalnings-viljan kan vi direkt avläsa på elmarknaden (marknadspriset på el). Värderas den undanträngda elen på detta sätt är flottningen inte lönsam, enligt Johansson & Löfgrens kalkyler. Utredningen ledde till en hel del debatt i lokalpressen. Den debattör som citeras ovan, fastslog helt enkelt att vem som helst borde inse att det är samhällsekonomiskt felaktigt att lägga ned flott-ningen. I detta fall gav dock ’’sunt förnuft’’ en felaktig slutsats. Flottningen kom senare att läggas ned.

(19)

Vad är den samhällsekonomiska vinsten av att arrangera OS i Stockholm?

Enligt en rapport skulle OS arrangerat i Stockolm ge många miljarder i omsättningsök-ning via olika byggprojekt och ett inﬂöde av turister. Vidare anses 12 miljarder i ökade skatteintäkter vara en annan positiv samhällsekonomisk vinst av OS-projektet. Kritiker av rapporten, t.ex. Professor Lars Hultkrantz, pekade på att kalkyltekniken skulle leda till att en storbrand också skulle vara samhällsekonomiskt lönsam. (TT Sport 1995-12-17}. Återuppbyggnad efter en brand ger en omsättningsökning och ökade skatteintäkter, men det innebär givetvis inte att en storbrand skulle vara samhällsekonomiskt lönsam. Visserligen torde ett OS ge Stockholmsområdet nya byggnader, men de resurser som används till detta har en alternativ användning. Att ett projekt ger skatteintäkter är intres-sant för en kommun eller för statskassan, men innebär inte per automatik att projektet blir samhällsekonomiskt lönsamt.

Kritiken av CBA

Metoden saknar inte kritiker, se t.ex. Hanleys översikt för en närmare diskus-sion, Hanley (2001). Bland kritikerna kan ﬁlosofen Sagoff (2008), ekonomen Bromley (1990) och ekonomen Nyborg (2002) vara läsvärda. Se även t.ex. Hansson (2007) och Hausman och McPherson (2006). En av de mer framstå-ende kritikerna är nobelpristagaren i ekonomi, James Buchanan, som menar att CBA innehåller för stora inslag av subjektiva värden . Andra ekonomer är skeptiska mot precisionen i välfärdsmätningar och rent allmänt mot vissa av de empiriska metoder som använts. Den kritik som hörs mest härrör dock normalt från andra än ekonomer. Här följer en sammanfattning av några invändningar som ofta görs:

UÊ »ìÊiÌÊÃÊ ÊÛ>ÀÊ«FÊBÀÊÌiÊ>Ì`ÊvÀÃÛ>ÀL>À» UÊ ½½>ÌÊ>ÊÌiÊBÌ>ÃÊÊ«i}>À½½ UÊ »ìÌÊ}FÀÊÌiÊÃÕiÀ>ÊÃFÊ>ÊÛBÀìÊ½½ UÊ ½½`ÃÌiÀ}ÊBÀÊÀ>ÃÌ½½ UÊ ½½>ÞiÀ>ÊBÀÊ>«ÕiÀL>À>½½ UÊ ½½>ÞiÀ>ÊBÀÊÌiÊLiÌÛ>½½ UÊ ½½>ÞiÀ>ÊLÞ}}iÀÊ«FÊLiÌ>}ÃÛ>]ÊÃÊLiÀÀÊ«FÊÃÌ°Ê,iÃÕÌ>ÌiÊ avspeglar bara den gällande (och orättvisa) inkomstfördelningen’’} UÊ »>ÛB`>ìÌÊ>ÛÊÀiÃÕÌ>ÌÊvÀFÊ ÊÛ`ÊLiÃÕÌÃv>ÌÌ>ìÊBÀÊÌiÊiÌÌÊ

demokratiskt tillvägagångssätt”

I en CBA försöker vi mäta välfärdseffekter. Detta handlar om hur människor påverkas, dvs. utgångspunkten är ett antropocentriskt etiskt perspektiv, inte ett biocentriskt som t.ex. djupekologi (Naess, 1981). Fokuseringen på effekter i en CBA är vidare förenlig med en konsekvensetisk (utilitaristisk) punkt, som dock kan kontrasteras mot pliktetik. Med en pliktetisk utgångs-punkt sker inte bedömningen av om handlingar är bra eller dåliga utifrån deras konsekvenser, utan utifrån om de är i enlighet med beﬁntliga plikter. Se t.ex. Tännsjö (2000) för en genomgång av konsekvensetik, pliktetik och

(20)

annan normativ etik. För CBA handlar det här i praktiken om vad som är en rimlig domän för en CBA – en CBA som försöker utvärdera ett projekt som i sig själv eller vars konsekvenser handlar om något som går stick i stäv mot vad som generellt anses vara ”heligt” kan bli orimlig eller åtminstone kontro-versiell.

Vidare försöker en CBA så långt möjligt översätta välfärdseffekterna till en gemensam enhet, t.ex. pengar. En inte ovanlig kritik är att det inte är möjligt att mäta alla välfärdseffekter i pengar. Kritiker anser ofta att vi helt enkelt inte kan sätta ett rimligt värde på, låt oss säga, ett sparat (statistiskt) liv. Den kri-tiken är intressant om vi uppfattar den som en kritik av mätmetodernas pre-cision, dock inte om den gäller valet av enhet. Att vi använder enheten pengar är egentligen bara en bekvämlighetsfråga och kalkylernas logik bygger inte på att vi använder just denna enhet. Det är fullt rimligt att kritisera funktionali-teten hos en viss termometer om den mäter temperaturen på ett oprecist sätt, men inte lika rimligt att kritisera samma termometer för att den mäter tempe-ratur i, säg, Kelvingrader snarare än Celsiusgrader.2

En annan kritik går ut på att själva summeringen av olika typer av kostna-der och intäkter är ett problem. En kritiker frågade sig till exempel ’’Hur kan man addera ’riktiga kostnader’ till konstiga kostnader, t.ex. olägenheter av buller, som man aldrig betalar ut?’’ Svaret är relaterat till den grundläggande principen om välfärdsmätning; målet är, som redan nämnts, att räkna på hur välfärd förändras av olika projekt. Välfärdsförändringar kan översättas i t.ex. pengar och på så vis summeras ihop. Om vi begränsade oss till kostnader som direkt är synliga i ett vanligt bokslut skulle vi aldrig kunna räkna hem projekt som bidrar till välfärdsökningar i vidare bemärkelse. Möjligen bottnar denna kritik i en ﬁnansieringssyn på CBA, eller föreställningen att samhällsekono-miska kalkyler är begränsade till varor och tjänster som redan är prissatta.

En betydligt djupare kritik av CBA gäller diskontering. Varje investerings-projekt ger intäkter och kostnader i framtiden, och dessa måste räknas om till vad de är värda idag. Se vidare del III, kapitel 1. De ﬂesta människor sätter ett högre värde på att få 100 kr idag, jämfört med att få 100 kr om 10 år. Denna ’’otålighet’’ är ett grundläggande motiv till diskontering. Att ’’inte diskontera’’ innebär att varje krona tilldelas samma värde, oavsett om kronan utfaller om 1, 5, 10, 100, 1000 eller 10000 år. Ett projekt som ger en vinst på +1 kr om ett år förkastas utan diskontering till förmån för ett projekt som ger 1 kr och 1 öre i vinst om 10000 år. Varje val av diskonteringsränta, inklusive valet att ’inte diskontera’’ (räntan sätts till noll), innebär att vi väger olika gene-rationers nytta mot varandra. Det ﬁnns dock inget invändningsfritt sätt att göra denna vägning. Det är dock viktigt att förstå att varje diskonteringssats, inklusive noll, innebär att man har valt en viss vägning av nutida och framtida nyttor. Att ’inte diskontera’’ betyder alltså att man anser att just vägningen med en ränta lika med noll är den mest korrekta.

(21)

Det finns också en kritik mot CBA som går ut på att kalkylerna är ’’manipu-lerbara’’. Valet av diskonteringsränta kan många gånger vara avgörande, och genom att välja ’’rätt’’ ränta kan resultatet ’’manipuleras’’. Det finns också osäkra poster, och med ”rätt’’ val av värde kan man tippa kalkylen åt lämpligt håll. Fördelen med metoden är att den redovisar öppet alla antaganden som görs. Ingen lönsamhetskalkyl är skyddad från det faktum att olika antaganden ger olika resultat, det ligger i sakens natur. Öppenheten och möjligheten att granska och bedöma kalkylen är det enda skydd som finns mot ’’manipuler-barhet’’. Det finns även en grupp av kritiker som hävdar att en CBA inte är ’’objektiv’’. Inte så sällan saknas en definition av vad som avses med ’’objek-tiv’’. Valet av räntesats kan kallas för ’’subjektiv vald’’ av den som genomför kalkylen, men återigen finns det möjlighet att kontrollera vad varje givet anta-gande innebär för slutsatserna.

En mer intressant kritik bygger på tanken att CBA missgynnar låginkomst-tagare, därför att intäkterna ofta mäts som betalningsvilja. Normalt innebär en högre inkomst en högre betalningsvilja, så att ’’den rikes’’ röst väger tyngre än den fattiges (enligt det konventionella Kaldor-Hicks kriteriet). I en viktig uppsats analyserade Schmitz & Seckler (1970) teknisk utveckling inom jord-bruket (mekanisk tomatskördare), en utveckling som drevs fram bland annat genom forskning på universitet i främst Kalifornien. Flera grupper kunde pekas ut som vinnare, men det fanns också en klar förlorargrupp; de allra fattigaste arbetarna (typiskt sett från Mexiko). Är projektet då uppenbart samhällsekonomiskt lönsamt? I Kaldor och Hicks mening var det lönsamt, vilket bland annat bygger på antagandet att inkomstfördelningen är optimal. Analysen ställer fördelningsproblematiken på sin spets och understryker nöd-vändigheten av att göra en fördelningsanalys. Vi har lagt särskilt mycket kraft vid att belysa denna problematik och ge konkreta rekommendationer.

En annan kritik är att användandet av resultat från en CBA för rankning av offentliga projekt vid beslutsfattande inte kan betraktas som ett demokra-tiskt förfarande. Huvudargumentet är att det i verkligheten inte ﬁnns något beslut kvar att göras av medborgare och politiker om beslutet enbart skall fattas baserat på vilket projekt som CBA:n visar ger den största samhälls-nyttan, detta emedan en stor del av vad en demokratisk beslutsprocess ofta anses vara är just den offentliga diskussionen. (Nyborg och Spangen 2000) Emellertid, som framgår av ovan, en CBA skall inte enbart bidra med infor-mation om den uppskattade samhällsnyttan av olika projekt, utan den skall även bidra med just diskussionsmaterial till en offentlig debatt. Förutom att belysa fördelnings- och effektivitetsaspekter skall en CBA belysa osäkerheter, så som att det är oklart hur stora effekterna av olika projekt blir på olika eko-system. Information som kan ligga till grund för en mer objektiv och transpe-rent diskussion kring olika beslutsalternativ.

Sammanfattningsvis: Precis som alla andra metoder som används för att hjälpa till i beslutsfattandet är inte CBA en invändningsfri metod. Syftet är främst att ge ett användbart beslutsstöd och kan ge värdefulla insikter när svåra val måste göras. Metoden syftar till att ge ett transparent underlag, så att vem som helst kan upprepa kalkylen och ändra på förutsättningarna.

(22)

Andra metoder

Det ﬁnns ett antal alternativa ansatser som kan ge värdefullt information i de fall vi behöver sprida ljus över olika handlingsalternativ.

UÊ *ÃÌÃ>>ÞÃ

UÊ ÃÌ>`ÃivviÌÛÌiÌÃ>ÞiÀ UÊ ÀÃÌ}>À

Peter Söderbaum har, åtminstone sedan 1973, utvecklat den s.k. positions-analysen. Metoden innebär beskrivningar av hur olika grupper påverkas av en given åtgärd. En åtgärd beskrivs med hjälp av en s.k. effektproﬁl, i vilken kvantiﬁeringen av effekter kan göras på ett enklare sätt än i CBA. I analysen används t.ex. ’’+’’ och ’’-’’; varje åtgärd kan ge ett visst antal plus eller minus. Enligt Söderbaum (2003, sid 14.) är skillnaderna mellan CBA och positions-analys bland annat

“CBA is part of neoclassical theory with its ideas about efficient resource allocation. On the basis of this idea of efficiency, which is specific in ideologi-cal terms, the analyst tries to find out the ‘best’ or ‘optimal’ alternative. In the case of PA, on the other hand, the analyst is supposed to illuminate an issue in a many-sided way with respect to alternatives considered, impacts and pos-sibly relevant value or ideological standpoints. This should be done through interaction with stakeholders and other actors in a way that is guided by normal imperatives of democracy.’’

Genom att redovisa effekterna på ett sådant sätt kan var och en väga ihop för- och nackdelar, eller låta beslutsfattaren ta ställning till hur denna samman-vägning ska göras. En väsentlig skillnad är således att vi i CBA använder priser istället för plus och minus för att direkta väga ihop för- och nackdelar. En liknande metod har utvecklats av Professor Sören Bergström, där han försö-ker identifiera för- och nackdelar, men undviförsö-ker monetariseringen av dem. Vägverket utnyttjar också effektprofiler som en del av beslutsunderlagen. Exempelvis studeras parametrar som ’’tillgänglighet’’, ’’transportkvalitet’’, ’’säker trafik’’, ’’god miljö’’ och ’’regional utveckling’’. De här metoderna har vissa likheter med multikriterieanalys som utvärderar projekt utifrån hur pro-jektet uppfyller på förhand uppställda kriterier, se t.ex. Mendoza och Martins (2006), Naturvårdsverket (2009b). Ett sådant kriterium kan vara ”samhälls-ekonomisk lönsamhet” och CBA blir i så fall en del av en multikriterieanalys. Andra kriterier kan vara baserade i annat som i sig självt anses vara önskvärt att uppfylla i samhället, t.ex. specifika miljömål eller socialt inriktade mål (såsom olika aspekter av jämlikhet).

Till dessa alternativa eller kompletterande metoder kan vi lägga kostnads-effektivitetsanalyser. De är en delmängd av CBA. Skillnaden är att målet är givet. Den intressanta frågan är då vilket handlingsalternativ som gör att målet nås på billigast möjliga sätt. Det ﬁnns många tillämpningar av sådana analyser inom hälsoekonomin, t.ex. vilken metod som på billigast möjliga sätt reduce-rar dödligheten i en viss sjukdom.

(23)

Referenser

Dasgupta, P.; Sen, Amartya; Marglin, S. (1972) Guidelines for Project Evaluation, UNIDO

Eckstein, O. (1958), Water Resource Development, Harvard University Press, Cambridge, Mass.

Hanley N, 2001, “Cost – beneﬁt analysis and environmental policymaking” Environment and Planning C: Government and Policy 19(1) 103–118 Hansson, S.O., 2007. Philosophical Problems in Cost-Beneﬁt Analysis, Economics and Philosophy, 23:163-183.

Hausman, D. och McPherson, M.S., 2006. Economic Analysis, Moral Philosophy, and Public Policy, 2nd ed, Cambridge University Press. (Hotelling 1938)

Krutilla, J.V. & O. Eckstein (1958), Multiple Purpose River Development, Johns Hopkins University Press, Baltimore

Mattsson, B., 2006. Kostnads-nyttoanalys för nybörjare. Räddningsverket, Karlstad.

Little IMD and Mirrlees J (1974), Project appraisal and planning for develo-ping countries, Heinemann, London.

Li,C.-Z. & Löfgren, K.-G. (2010) Dynamic cost-beneﬁt analysis of large projects: The role of capital cost,,Economics Letters,109 (2):128-130 Mattsson, B. (2004) Kostnads-nyttoanalys : värdegrunder, användbarhet, användning. Statens Räddningsverk, Karlstad.

McKean, R. (1958) Efﬁciency in Government Through Systems Analysis, John Wiley, New York.

Mendoza, G.A., Martins, H., 2006. Multi-criteria decision analysis in natural resource management: A critical review of methods and new modelling para-digms. Forest Ecology and Management 230, 1–22.

Naess, A., 1981. Ekologi, samhälle och livsstil, LT:s förlag, Stockholm. ISBN 91-36-01213-0.

Naturvårdsverket, 2004. Ekonomiska konsekvensanalyser i myndigheternas miljöarbete – förslag till förbättringar. Rapport 5398, Naturvårdsverket, Stockholm.

Naturvårdsverket, 2009a. Monetära schablonvärden för miljöförändringar. Report 6322, Naturvårdsverket, Stockholm.

Naturvårdsverket, 2009b. Multikriterieanalys (MKA) för hållbar efterbehand-ling av förorenade områden. Metodutveckefterbehand-ling och exempel på tillämpning. Kunskapsprogrammet Hållbar Sanering. Rapport 5891. Naturvårdsverket, Stockholm.

(24)

Ruist, E., Ståhl, I & L. Wohlin (1975) Stålverk 80 : ekonomi & politik / Erik Sveriges industriförbund, Stockholm

Naturvårdsverket, 2011. Ekonomisk värdering med scenariometoder: En vägledning som stöd för genomförande och upphandling. Rapport 6469, Naturvårdsverket, Stockholm.

Nyborg, K., och Spangen, I. (2000) Cost Beneﬁt Analysis and the Democratic Ideal, Nordic Journal of Political Economy. 26: 83 93.

Sagoff, M., 2008. The Economy of the Earth: Philosophy, Law, and the Environment. Second Edition. Cambridge University Press, Cambridge, UK. Schmitz, A. & Seckler, D. (1970) Am. J. Agr. Econ., 52 (4):569-57

Squire, L & H. van der Talk (1975) Economic Analysis of Projects, Johns Hopkins University Press, Baltimore,

Söderbaum P. (2003). Democracy and the Need for Pluralism in Economics. Chapter in: Fullbrook, Edward (ed) The Crisis in Economics: Teaching, Practice and Ethics, pp. 94-96. Routledge, London

(25)

(26)

Kapitel 1

CBA av miljöprojekt: Steg-för-steg

Tore Söderqvist, Enveco Miljöekonomi AB, Stockholm Susanne Baden, Göteborgs Universitet, Göteborg Leif Pihl, Göteborgs Universitet, Göteborg

Sammanfattning av steg-för-steg-proceduren

Genomförandet av en CBA kan se mycket olika ut, men följer ofta en stegvis procedur. Det här kapitlet går igenom vilka steg proceduren kan bestå av. En CBA-utförare kan använda stegen som en checklista. Den stegvisa proceduren underlättar också planeringen av en CBA genom att visa det behov som en CBA-utförare har av samarbete med andra experter, t.ex. ekologer, och med aktörer som berörs av det projekt som CBA:n gäller.

Samtliga steg illustreras i kapitlet av en CBA av åtgärder för att förbättra vattenkvaliteten i Himmerfjärden, ett kustområde sydväst om Stockholm. Den fullständiga CBA:n, som genomfördes genom ett samarbete mellan ekonomer och ekologer inom två forskningsprojekt (PlusMinus och SPICOSA3_{), ﬁnns}

redovisad i Kinell et al. (2012). Vidare beskrivs i kapitlet hur olika steg ﬁnns genomförda i handbokens fallstudier.

Som en sammanfattning listas nedan de steg som beskrivs mer detaljerat i kapitlet. Vissa steg är likartade med Naturvårdsverkets nuvarande vägledning för samhällsekonomisk konsekvensanalys (NV, 2003), men det ﬁnns också viktiga skillnader beträffade exempelvis ekologiska utgångspunkter (steg 5) och beräkningsregler (steg 8).

1. Problemformulering, som ger en bakgrund till det projekt som utvärde-ras med CBA. Här förklautvärde-ras exempelvis det större sammanhanget för projektet och vilket problem som projektet är tänkt att bidra till att lösa. 2. Syftesformulering, som preciserar syftet med projektet. En sådan

preci-sering kan bidra till att hitta eventuella konﬂikter med andra samhälls-problem.

3. Beskrivning och motivering av referensalternativet, dvs. det alternativ mot vilket projektet ska jämföras.

4. Identiﬁering och beskrivning av projektet i tid och rum.

3 _{SPICOSA står för Science and Policy Integration for Coastal System Assessment och var ett}

forsknings-projekt (Integrated Project) ﬁnansierat av EU/FP6, se www.spicosa.eu. I forsknings-projektet ingick ett ﬂertal fall-studier i olika europeiska kustområden. Systemekologiska institutionen vid Stockholms universitet och

(27)

5. Identifiering av projektets konsekvenser i förhållande till referensalterna-tivets konsekvenser. Detta sker bl.a. med hjälp av olika former av expertis, t.ex. ekologisk expertis för att identifiera konsekvenser som gäller till-gången på ekosystemtjänster, medicinsk expertis för att identifiera hälso-konsekvenser, osv.

6. Sammanställning av projektets konsekvenser.

7. Kontrollstation. Efter sammanställningen i steg 6 kan en bedömning göras om konsekvenserna tyder på om projektet är rimligt deﬁnierat med tanke på problem- och syftesformuleringarna, eller om projektet behöver justeras.

8. Beräkning av projektets nyttor och kostnader, dvs. uttryck i mesta möjliga mån de sammanställda konsekvenserna monetärt.

9. Fördelningsanalys, dvs. studera hur konsekvenser fördelar sig mellan olika grupper i samhället.

10. Känslighetsanalys, dvs. studera hur CBA-resultaten påverkas av ändrade förutsättningar för beräkningarna och att beskriva graden av osäkerhet i resultaten.

11. Slutsatser. Sammanfatta resultaten från steg 8–10 och återkoppla till sammanställningen från steg 6 för att bedöma om de konsekvenser som inte har kunnat monetariseras påverkar slutsatserna. Bedöm slutligen projektets samhällsekonomiska lönsamhet.

12. Om projektet bedöms vara samhällsekonomiskt olönsamt kan ett avslu-tande steg bestå i att utvärdera vilka förändringar i projektet som even-tuellt skulle kunna vända förlusten till en vinst.

Stegen illustras av ﬁgur 1 nedan. När det gäller arbetsfördelning bör stegen i allmänhet genomföras av olika typer av expertis i samarbete med varandra under ledning av CBA-expertis och i samråd med beslutsfattare och de grupper som berörs av projektet, inklusive allmänheten. Vilken typ av expertis som behövs beror på typen av projekt och vilka typer av konsekvenser som pro-jektet ger upphov till. Ekologisk expertis behövs för att kunna bedöma kon-sekvenser som uppstår till följd av påverkan på ekosystem. Steg 5 innefattar dock arbete som respektive expertis utför på egen hand, och steg 8–9 består av arbete som utförs av ekonomer. Som en del av steg 11 bör slutsatserna vara föremål för godkännande eller åtminstone bedömning av alla experter som deltagit i CBA-processen från dess början.

(28)

Ja

Nej

Ja

Nej

Utvärdering: Kan ett ändrat projekt bli lönsamt? Slutsatser. Är projektet samhällsekonomiskt lönsamt?

Känslighetsanalys Fördelningsanalys Beräkna projektets nyttor

och kostnader Kontrollstation: Är projektet rimligt definierat? Sammanställning av projektets konsekvenser Identifiera projektets konsekvenser Identifiera och beskriv

projektet

Beskriv referensalternativet

Konsekvenser beträffande ekosystemtjänstser Konsekvenser beträffande hälsa

osv för andra typer av konsekvenser Syftesformulering

(29)

1. Problemformulering

Analysen inleds med en problemformulering som ger en bakgrund till det pro-jekt som utvärderas med CBA (se exempel i fallstudie 1 och 4). Här förklaras exempelvis det större sammanhanget för projektet och vilket problem som pro-jektet är tänkt att bidra till att lösa. Problemformuleringen kan genomföras med hjälp av följande delsteg:

a. Identiﬁera vilket problem som ska lösas

b. Beskriv sammanhanget i vilket problemet ingår, t.ex. som en del i ett större politikområde (”policy context”)

c. Förklara varför det är ett problem d. Beskriv vad som orsakar problemet e. Beskriv varför problemet har uppstått f. Beskriv omfattningen av problemet

I fallet Himmerfjärden rymdes vart och ett av dessa delsteg i arbetet med

problemformuleringen:

a. Problemformuleringsarbetet inleddes med ett öppet möte för allmänheten om Himmerfjärdens miljö. Vid detta möte rekryterades en referensgrupp som knöts till SPICOSA och som samverkade med forskarna i SPICOSA under hela projektets livslängd (2007-2010). Vid det öppna mötet, och något senare även i ett första möte med referensgruppen, framkom det att deltagarna ansåg att det i Himmerfjärden i första hand ﬁnns problem med algblomningar, lågt siktdjup och andra miljöeffekter som kan knytas till tillförseln av näringsämnen, dvs. eutroﬁeringseffekter.

b. Mötet samorganiserades med Länsstyrelsen i Stockholm, som för sin del använde mötet som en del av samrådsförfarandet inför upprättandet av åtgärdsprogram inom ramen för vattenförvaltningen och i enlighet med EU:s ramdirektiv för vatten (”vattendirektivet”).

c. Eutroﬁeringseffekterna sågs som ett problem bl.a. på grund av att bad-vattenkvaliteten och ﬁsket upplevs som försämrade, vilket påverkar boende i kommunerna runt Himmerfjärden och besökare.

d. Ekologerna i projektet kunde bekräfta förekomsten av eutroﬁering och att denna beror på inﬂöde av såväl kväve som fosfor.

e. Fosfortillförseln till Himmerfjärden domineras starkt av inflöde från öppna Östersjön, vilket betyder att det i huvudsak är kvävetillförseln som kan påver-kas av åtgärder i Himmerfjärdens tillrinningsområde. Källorna till denna lokala kvävetillförsel är främst reningsverk (särskilt Himmerfjärdsverket), enskilda avlopp och jordbruket. Följaktligen är det åtgärder som på något sätt kan påverka kväveflödet från dessa källor som skulle kunna minska de kväverelaterade eutrofieringseffekterna i Himmerfjärden.

f. Här påbörjades en diskussion om hur många boende och besökare som egentligen är berörda av eutroﬁeringseffekterna, och det framkom att det behövdes mer forskning för att ta reda på hur många som har vattenrelate-rad rekreation vid och i Himmerfjärden. Denna efterfrågade forskning blev senare genomförd som en del av PlusMinus.

En fördjupad bakgrund till fallet Himmerfjärden ﬁnns i box 1, som också inne-håller en beskrivning av SPICOSA:s arbetssätt.

(30)

Box 1

Mer om Himmerfjärden och SPICOSA

Himmerfjärden är ett 232 km2_{stort vattenområde ca 60 km sydväst om Stockholm, se karta nedan. Salthalten}

är 4 till 7 promille, något lägre än i det öppna kustområdet söder om Himmerfjärden, med vilket vattenutbytet är stort. Avrinningsområdet är 1286 km2_{med 8% sjöar, 20% jordbruk, 65% skog och 3% bebyggd yta. Mänsklig}

påverkan kommer från utsläpp av avloppsvatten från kommunala reningsverk, enskilda avlopp och industrier (bl.a. läkemedelsindustri), fartygstrafik, fiske, samt jord- och skogsbruk. Det överlägset största kommunala reningsverket är Himmerfjärdsverket, vars verksamhet startade 1974. I dagsläget tar Himmerfjärdsverket emot avloppsvatten från ca 300 000 personer bosatta i flera olika kommuner i södra Storstockholm.

Himmerfjärdens läge: (i) Sverige och Östersjön; (ii) Norra Östersjöns vattendistrikt, inklusive Mälaren (1); och (iii) Himmerfjärden med tillhörande avrinningsområde (vars gräns är markerad i svart); indelad i tre delområden: Hallsfjärden (2), Näslandsfjärden (3), och Egentliga Himmerfjärden (4). Svärdsfjärden (5) förbinder Himmerfjärden med öppna Östersjön (6). Den röda punkten i Egentliga Himmerfjärden är utsläppspunkten för Himmerfjärdsverket. Kartans färger betecknar följande: blått = vatten (mörkblått markerar djupare marina områden), grönt = skog, gult = jordbruksmark, orange = tätorter (Franzén et al., 2011).

SPICOSA följde ett antal bestämda arbetssteg, som sammanfattas i nedanstående tabell. Varje arbetssteg innefattade minst ett möte mellan forskarna och referensgruppen, och innehållet i dessa möten beskrivs också i tabellen.

(31)

SPICOSAs forskningsramverk Referensgruppens och forskarnas framsteg FAS 1: Systemskiss

s s

valda miljöproblemet (se steg 4 och 5)

Möte 1: Södertälje, november 2007

s vara det viktigaste miljöproblemet i området s

FAS 2: Formuleringsfas

s till att lösa miljöproblemet

s sociala, ekonomiska och ekologiska effekter av åtgärdsalternativen

Möte 2: Himmerfjärdsverket, Grödinge, april 2008

s s

det går att analysera effekterna av olika åtgärds-alternativ för kväverening i Himmerfjärdens avrinningsområde (se steg 5).

FAS 3: Utvärderingsfas

s s

med hjälp av modellen

Möte 3: Tumba, november 2008

s s (se steg 4) FAS 4: Produktionsfas s modellen s beslutsfattare

Möte 4: Enveco, Skärholmen, november 2009

s de valda åtgärdsalternativen (se steg 6-11) s

Avslutande projektmöte med referensgruppen Möte 5: Södertälje, december 2010

s och samarbetsmöjligheter kring Himmerfjärden. s

Himmerfjärden bildades

2. Syftesformulering

I denna del av analysen beskrivs vad som måste åstadkommas för att proble-met ska anses vara löst. Detta ger syftet till det projekt som identiﬁeras och beskrivs i steg 4. Det är en fördel om syftet kan beskrivas kvantitativt, men i praktiken är det vanligt att endast en kvalitativ beskrivning är möjlig att göra (se exempel i fallstudie 1 och 4).

Steget att gå från en bredare problemformulering till en smalare syftes-formulering ger också möjlighet att uppmärksamma eventuella konﬂikter med att lösa andra samhällsproblem. Dessa konﬂikter bör i så fall beskrivas och diskuteras. Det kan inte uteslutas att projekt som skulle kunna uppfylla syftet gör det svårare att lösa andra samhällsproblem, vilket kan spela roll för den slutliga bedömningen av om projektet bör genomföras eller inte.

Ibland är det aktuellt att ha ett givet mål, t.ex. ett miljömål, som utgångs-punkt och studera olika projektalternativ som ﬁnns tillgängliga för att upp-fylla målet. Det kan i sådana fall vara viktigt att komma fram till vilket projektalternativ som uppfyller det givna målet till lägsta möjliga kostnad. Analysen blir då en kostnadseffektivitetsanalys, som kan ses som en del-mängd av CBA, jfr del I.

I fallet Himmerfjärden diskuterades syftet med projektet med

referens-gruppen och ekologer i termer av en förbättrad vattenkvalitet i fjärden. Att förbättra vattenkvaliteten är i överensstämmelse med vattendirektivets mål

(32)

att god ekologisk status ska uppnås i alla vattenförekomster, eftersom den ekologiska statusen bland annat bestäms av vattenkvalitetsindikatorer såsom siktdjup. För Himmerfjärden har Vattendelegationen för Norra Östersjöns vattendistrikt beslutat att miljökvalitetsnormen god ekologisk status ska uppnås senast 2021 (Vattenmyndigheten, 2009). Syftet blev därför att under-söka nyttor och kostnader med ett projekt som skulle kunna förbättra fjär-dens vattenkvalitet i riktning mot god ekologisk status och besvara frågan huruvida ett sådant projekt är samhällsekonomiskt lönsamt.

3. Beskrivning och motivering av

referensalternativet

I detta steg beskrivs referensalternativet, dvs. det alternativ mot vilket pro-jektet ska jämföras. Vanligen formuleras referensalternativet som lika med den situation som uppkommer om det projekt som identiﬁeras och beskrivs i steg 4 inte genomförs, dvs. vad som ofta kallas för ”nollalternativet” eller ”business as usual”. Referensalternativet bör beskrivas noga och motiveras, eftersom valet av referensalternativ påverkar resultatet av en CBA (se exempel i fallstudie 1, 4 och 5).

I fallet Himmerfjärden speciﬁcerades referensalternativet på följande sätt

för de olika kvävekällorna, se även tabell 1:

UÊ ÀÊiÀvBÀ`ÃÛiÀiÌ\Ê}iÊvÀB`À}Ê>ÛÊ«>ViÀ}iÊ>ÛÊÕÌÃB««Ã-punkten för reningsverket och en kvävekoncentration som inte överstiger 10 mg kväve per liter utsläppt renat avloppsvatten. 10 mg/L är det grund-läggande kravet i avloppsvattendirektivet.

UÊ ÀÊÀ`LÀÕiÌ\Ê}>ÊÞÌÌiÀ}>ÀiÊFÌ}BÀ`iÀÊvÀÊ>ÌÌÊÃ>ÊÛBÛiÌvÀÃiÊ från jordbruket jämfört med dagens nivå.

UÊ ÀÊiÃ`>Ê>Û««\Ê}>ÊÞÌÌiÀ}>ÀiÊFÌ}BÀ`iÀÊvÀÊ>ÌÌÊÃ>Ê>Ì>iÌÊ enskilda avlopp eller förbättra reningen jämfört med dagens nivå. Det här innebär att referensalternativet är lika med nuläget, vilket kan sägas vara det enklaste möjliga referensalternativet. Den ekologiska modell som användes i SPICOSA prognosticerade att referensalternativet innebär ett medel-siktdjup på sommaren på 3,1 meter (se vidare steg 6). Med största sannolik-het genomförs dock olika åtgärder framöver för såväl Himmerfjärdsverket som för enskilda avlopp och inom jordbruket. Med hjälp av olika antaganden hade referensalternativet därför kunnat formuleras som exempelvis den mest sannolika minimiutvecklingen beträffande åtgärder. Eftersom detta påverkar jämförelsen mellan projektet och referensalternativet, skulle det även påverka CBA-resultatet.