Ansvaret omfattar vållande

I skadeståndslagen används begreppet myndighetsutövning för att av- gränsa tillämpningsområdet för det allmännas skadeståndsansvar vid skada som uppstår på grund av fel eller försummelse i det allmännas verksamhet. På det sättet dras en gräns mot verksamhet av mer privat- rättslig karaktär som bedrivs av stat och kommun. Som framgått

ansvarar det allmänna då i stället enligt samma regler som gäller för andra arbetsgivare (3 kap. 1 § skadeståndslagen).

Myndighetsutövning i skadeståndslagens mening kan i det närm- aste beskrivas som sådana beslut och åtgärder från det allmännas sida som har rättsverkningar för den enskilde och som ytterst är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna (se prop. 1972:5 s. 311 f. och s. 498 f.). Det behöver inte vara fråga om beslut eller åtgärder som har formen av maktspråk riktade mot den enskilde medborgaren. Myndighetsutövning omfattar även åtgärder som kan resultera i en förmån för den enskilde. Karakteristiskt är emellertid att den enskilde på något sätt befinner sig i ett tvångsläge eller en beroendeställning gentemot det allmänna (se även SOU 1993:55 s. 84 f.).

Uttrycket myndighetsutövning beskrivs i förarbetena till skade- ståndslagen på ett likartat sätt som i förarbetena till den äldre förvalt- ningslagen (1971:290), där uttrycket definierades. I den nya förvalt- ningslag som gäller från den 1 juli 2018 är begreppet dock utmönstrat (2017:900; prop. 2016/17:180 s. 48 f.)

Några vanliga situationer

Typfallet av myndighetsutövning är ett beslut eller en åtgärd som förpliktar den enskilde att handla eller låta bli att handla på visst sätt eller annars tåla ett ingrepp i sin rättssfär. Personen i fråga måste rätta sig efter beslutet för att undgå tvångsåtgärder. Som exempel kan nämnas en domstol som dömer en person att betala en summa pengar till någon annan eller att flytta från en hyrd lägenhet. Om han eller hon inte gör det, kan följden bli att utmätning respektive avhysning sker. Flera andra exempel på sådan typ av myndighetsutövning finns inom den verksamhet som bedrivs av Skatteverket (t.ex. beslut om att någon ska betala skatt), Kronofogdemyndigheten, Åklagarmyndig- heten, länsstyrelserna, Tullverket etc., liksom vid tvångsintagning för vård av olika slag, militärinkallelser m.m.

Myndighetsutövning kan föreligga också när rättsverkningar inträder till den enskildes förmån. Om myndigheten inte beviljar förmånen kommer den enskilde i ett sämre läge beträffande sina per- sonliga eller ekonomiska förhållanden. Det allmänna kan då sägas inta en sorts monopolställning, eftersom förmånen inte kan erhållas

på annat håll. Som exempel kan nämnas beslut om bygglov och andra nödvändiga tillstånd, utfärdande av pass, registreringar som måste ske hos myndighet (t.ex. i de olika register som Bolagsverket sköter), och intagning vid gymnasieskolor eller universitet.

Även beslut om bidrag och andra sociala förmåner kan utgöra myndighetsutövning, i vart fall om det finns föreskrifter som närm- are reglerar under vilka förutsättningar förmånen kan utgå.

Myndighetsbeslut inom offentlig kontroll- och tillsynsverksam- het utgör också myndighetsutövning, t.ex. kontroll av byggnader, bilar, livsmedel eller läkemedel, under förutsättning att kontrollen är obligatorisk.

Den verksamhet som bedrivs inom skolväsendet kan, bortsett från undervisningen som sådan, utgöra myndighetsutövning eller om- fattas av begreppet ”vid myndighetsutövning” (se nedan). Det gäller inte bara vid intagning, som nyss nämnts, utan även vid disciplinära åtgärder och betygssättning. I stor utsträckning omfattas sannolikt även annat faktiskt handlande som rör eleverna – när de vistas i skolan på grund av skolplikten – inklusive olika åtgärder som utgör ett led i omsorg och tillsyn över eleverna. Som exempel kan nämnas rättsfallet NJA 2001 s. 755, där en kommuns underlåtenhet att vidta tillräckliga åtgärder mot mobbning av en elev bedömdes enligt reg- lerna om skada som har vållats vid myndighetsutövning (3 kap. 2 § skadeståndslagen).

Diskriminering behandlas i diskrimineringslagen (2008:567; se prop. 2007/08:95). Diskrimineringslagen beskrivs närmare i av- snitt 4.6.9. I korthet kan sägas att lagen föreskriver förbud mot diskriminering och repressalier inom ett flertal områden, inklusive skol- och utbildningsväsendet. Ansvariga för verksamheten är även skyldiga att utreda omständigheterna kring uppgivna trakasserier och att vidta de åtgärder som kan krävas för att förhindra trakasserier i framtiden. Den som bryter mot förbudet eller som inte utreder påstådda trakasserier ska betala diskrimineringsersättning för den kränkning som överträdelsen innebär.

Särskilt om normbeslut

Även normbeslut, exempelvis av regeringen, kan utgöra myndighets- utövning i skadeståndslagens mening. Det medför att det allmänna kan bli ansvarigt på grund av fel eller försummelse vid lagstiftning (när det gäller förutsättningarna för att föra talan vid beslut av reger- ing och riksdag, se avsnitt 3.6.1). Det ledande rättsfallet på området är NJA 2001 s. 210. Bakgrunden var följande.

I en förordning hade regeringen bemyndigat Finsk-svenska gräns- älvskommissionen att föreskriva begränsningar och förbud för fisket inom Torne älvs fiskeområde. Senare väcktes åtal för brott mot ett fiskeförbud som meddelats genom föreskrifter av kommissionen med stöd av bemyndigandet. Högsta domstolen fann emellertid att före- skrifterna inte fick tillämpas och ogillade åtalet (NJA 1996 s. 370). Skälet var att regeringen vid sitt bemyndigande hade åsidosatt reger- ingsformens krav på riksdagsbeslut vid överlåtelse av befogenhet till en mellanfolklig organisation och att felet var uppenbart (se numera 10 kap. 8 § regeringsformen och, när det gäller lagprövning, 11 kap. 14 § regeringsformen).

Några av de berörda yrkesfiskarna väckte därefter en skadestånds- talan mot staten med stöd av det allmännas ansvar vid myndighets- utövning (3 kap. 2 § skadeståndslagen). Högsta domstolen konstate- rade att frågan om normbeslut kan utgöra myndighetsutövning inte uttryckligen diskuterats i förarbetena. Samtidigt observerades att några exempel på myndighetsutövning som kan sägas vara av norm- beslutskaraktär hade getts, nämligen beslut om avstängning av väg eller gata för viss trafik och, på sjöfartens område, beslut om före- skrift som meddelas med stöd av sjötrafikförordningen eller sjö- trafikkungörelsen (jämför prop. 1972:5 s. 499).

Mot den bakgrunden ansåg Högsta domstolen att normbeslut inte är undantagna från tillämpningsområdet för skadeståndsansvaret för myndighetsutövning, trots att regeringens bemyndigande inte i sig ansågs medföra några omedelbara rättsverkningar för yrkesfisk- arna. I denna del hänvisades även till förarbetenas uttalanden om att beslut och åtgärder som ingår endast som led i myndighetsutövningen – men som är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde – omfattas av skade- ståndsansvaret (prop. 1972:5 s. 502).

Högsta domstolen uttalade vidare att skadestånd för ett felaktigt normbeslut som huvudregel får anses förutsätta att normbeslutet föranlett konkreta myndighetsåtgärder eller beslut som riktats direkt gentemot enskilda. I princip skulle det därmed inte vara möjligt för den som rättat sig efter en felaktig norm att få ersättning för ute- bliven vinst. Det kan enligt domstolen dock inte uteslutas att en rätt till ersättning undantagsvis kan föreligga i sådana fall. Det måste då förutsättas att normen genom sitt innehåll reellt sett tar sikte på en så klart avgränsad krets av enskilda att den ter sig jämförbar med ett konkret beslut riktat direkt mot en enskild som tillhör denna krets. En ytterligare fråga som Högsta domstolen tog upp är hur den skada som den enskilde kan ha lidit bör bedömas. För att bestämma en ren förmögenhetsskada vid oriktig myndighetsutövning får enligt domstolen den verkliga händelseutvecklingen jämföras med det tänkta förlopp som den enskilde hade haft anledning att räkna med efter ett riktigt beslut eller en korrekt handläggning.

Slutsatsen blev att staten var skyldig att ersätta yrkesfiskarna för den skada de kunde ha lidit till följd av regeringsbeslutet. Även om talan i detta mål slutligen ogillades av Högsta domstolen (NJA 2010 s. 8), ansågs staten i ett senare mål skadeståndsskyldig på annan grund, se NJA 2014 s. 332 och avsnitt 3.9.5.

Från olika håll har framförts uppfattningen att även underlåten- het att lagstifta bör kunna betraktas som myndighetsutövning (se Lambertz, Skadestånd vid fel av lagstiftaren, i Essays on Tort, Insur- ance, Law and Society in Honour of Bill W. Dufwa, 2006, s. 695 f., samt Bengtsson och Strömbäck, Skadeståndslagen, En kommentar, 6 uppl., 2018, s. 109, not 49).

Verksamhet som inte är myndighetsutövning

Som myndighetsutövning räknas som huvudregel inte rådgivning och annan serviceverksamhet som det allmänna bedriver och som den enskilde även kan få på annat håll. Det betyder att fel som begås vid service och rådgivning som den enskilde frivilligt anlitar, t.ex. kon- sumentupplysare och familjerådgivare, bedöms enligt samma regler som om de förekommit i privata sammanhang.

Rena upplysningar som en myndighet lämnar utan samband med ett pågående ärende utgör inte heller myndighetsutövning, om de

inte lämnas i form av uppmaningar som den enskilde kan uppfatta som underförstådda hot om tvångsåtgärder. Vid felaktig myndighets- information kan i vissa fall ansvar komma i fråga (se 3 kap. 3 § skade- ståndslagen och avsnitt 3.7).

Faktisk verksamhet som en myndighet bedriver, och som inte har direkt samband med myndighetsutövning, utgör inte myndighets- utövning. Det gäller t.ex. undervisningen vid en skola eller vård- åtgärderna på ett sjukhus. Som myndighetsutövning anses i princip inte heller beslut som det allmänna fattar i fråga om förvaltning av sin egendom.

Tillämpningsområdet i övrigt – ”vid myndighetsutövning”

Det allmännas ansvar vid myndighetsutövning tar inte bara sikte på skador som vållats genom själva det beslut eller den åtgärd varigenom myndigheten ingripit i den enskildes förhållanden, dvs. myndighets- utövningen som sådan. Ansvaret omfattar skador som vållats ”vid” myndighetsutövning (se prop. 1972:5 s. 502, uttrycket diskuteras även i prop. 1989/90:42 s. 9 f.). Det betyder att det skadevållande hand- landet bara behöver stå i ett visst närmare samband med myndighets- utövningen.

Som exempel kan nämnas en polisman som råkar skada en enskilds bil vid inspektion eller en tjänsteman som bryter mot lagstadgad tyst- nadsplikt i ett pågående ärende. Ansvaret omfattar även när felet begås på ett förberedande stadium, t.ex. när en tjänsteman ska före- dra ett ärende i en kommunal nämnd eller vid kallelse till en förhand- ling i domstol. Vidare omfattas fel efter själva myndighetsbeslutet, t.ex. vid protokollföring och expediering och fel i ett meddelande om beslutets innehåll.

Flera svåra gränsfall kan uppstå vid upplysningar och andra med- delanden från en myndighet. I princip krävs att upplysningarna kan kopplas till innehållet i ett beslut eller ett pågående ärende hos mynd- igheten eller att de har ett nära samband med myndighetens makt- befogenheter i övrigt för att paragrafen ska vara tillämplig (jämför rättsfallet NJA 1999 s. 291 om en stadsarkitekt som hade lämnat in- formation om planläggning och de andra rättsfall som där anges).

Ansvaret för det allmänna vid myndighetsutövning omfattar även underlåtenhet, t.ex. vid dröjsmål att meddela ett beslut eller för-

summelse att ge enskilda personer lagstadgad hjälp i deras kontakter med myndigheten (förutsatt att dessa rört myndighetsutövning). Som antytts kan ansvaret omfatta hot om åtgärder, t.ex. vid uppman- ingar och besked som polismän ger i tjänsten. Av väsentlig betydelse är om myndighetens auktoritet gör att den enskilde känner sig tvungen att följa anvisningarna (se t.ex. NJA 1990 s. 705, där ansvaret ansågs omfatta en skriftlig rekommendation i vilken en hälsovårdsinspektör felaktigt angett att ett hus utgjorde en sanitär olägenhet).

Handlingar som har ett alltför avlägset samband med den skade- vållande funktionärens tjänst faller utanför tillämpningsområdet. Det är således fråga om en liknande gränsdragning som vid arbetsgivar- ansvaret. Bedömningen ska emellertid vara förmånligare för den skade- lidande och avgörande blir ofta om han eller hon haft skäl att tro att funktionären handlat inom ramen för sina befogenheter (prop. 1972:5 s. 504 f.). Tanken är att en enskild person som vänder sig till en mynd- ighet ska kunna lita på att myndighetens anställda är behöriga att vidta de åtgärder som det är fråga om.

3.5.3 Fel eller försummelse