Torne älv (NJA 2014 s 332)

Som har nämnts finns det inte något vägledande avgörande där det prövats om ersättning för ideell skada kan utgå vid överträdelser av andra fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen än skyddet för med- borgarskapet. Högsta domstolen har dock gjort bedömningen att det i vissa fall är möjligt att få annan typ av ersättning genom en tillämp- ning av 2 kap. regeringsformen.

I rättsfallet NJA 2014 s. 332 om fisket i Torne älv kom Högsta domstolen således fram till att regeringsformens bestämmelser om egendomsskyddet ger uttryck för en allmän rättsgrundsats om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar i vissa fall.

Bakgrunden till målet är, förenklat, att Sverige och Finland 1971 träffade en överenskommelse med bestämmelser om bl.a. fiske och fiskevård i Torne älv, den s.k. gränsälvsöverenskommelsen. För sam- arbetet inrättades ett särskilt mellanstatligt organ, Finsk-svenska gränsälvskommissionen. Högsta domstolen har i fyra rättsfall prövat frågor i anslutning till att Gränsälvskommissionen med stöd av ett bemyndigande i en förordning år 1987 föreskrev bl.a. att allt fiske med fasta redskap samt allt fiske efter lax och öring med nät under vissa tider var förbjudet (se NJA 1996 s. 370, NJA 2000 s. 637, NJA 2001 s. 210 och NJA 2010 s. 8).

Sedan Högsta domstolen 1996 funnit att de föreskrifter som Gräns- älvskommissionen hade meddelat med stöd av bemyndigandet inte kunde tillämpas eftersom de inte hade beslutats på föreskrivet sätt antogs lagen (1997:201) om befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde. I lagen bemyndigades regeringen att meddela sådana föreskrifter som behövdes för att uppfylla gränsälvsöverens- kommelsen. Med stöd av bemyndigandet beslutade regeringen om förordningen (FIFS 1997:12) om fisket i Torne älvs fiskeområde, som i allt väsentligt överensstämde med 1987 års förordning.

I det här aktuella målet väckte några yrkesfiskare med den rätt att fiska i fiskeområdet som följer av äganderätten till fastigheterna i området talan mot staten. De yrkade att tingsrätten skulle fastställa att staten är ersättningsskyldig gentemot dem för den ekonomiska förlust som kan ha uppkommit till följd av de fiskeförbud som inför- des genom 1997 års förordning.

Som grund för sin talan åberopade yrkesfiskarna att fiskeförbudet är en rådighetsinskränkning som avsevärt försvårar markanvänd- ningen inom berörda delar av de fastigheter som har fiskerätt i området och som orsakar skada som är betydande i förhållande till fastigheternas värde. Markägare och innehavare av särskild rätt till fastigheterna har enligt yrkesfiskarna därför rätt till ersättning för sina skador med stöd av regeringsformens egendomsskydd.

Staten anförde i huvudsak att enskilda inte kan grunda någon rätt till ersättning på egendomsskyddet i regeringsformen och att de aktu- ella begränsningarna i fisket i vart fall har gjorts av hälso- och miljö- skyddsskäl och därför inte omfattas av skyddet. Vidare har enligt staten någon pågående markanvändning inte avsevärt försvårats genom 1997 års förordning, eftersom i stort sett samma begränsningar gällde

redan tidigare. Någon tillräckligt betydande skada har inte heller upp- stått.

Tingsrättens majoritet lämnade käromålen utan bifall. Enligt tings- rättens mening är det i och för sig möjligt för enskilda att åtminstone i vissa situationer grunda en rätt till ersättning för rådighetsinskränk- ningar med en direkt tillämpning av egendomsskyddet i regerings- formen, om annan reglering saknas. Däremot anser tingsrätten att rådighetsinskränkningarna i det nu aktuella fallet varken medförde att en pågående markanvändning inom berörda delar av fastigheterna avsevärt försvårades eller att en skada uppkommit som är betydande i förhållande till värdet på aktuella delar av fastigheterna.

Hovrätten delade tingsrättens bedömning att ordalydelsen i reger- ingsformens regel om ersättning för rådighetsinskränkningar talar för att den bör kunna åberopas direkt till stöd för en enskilds begäran om ersättning. I vart fall måste enligt hovrätten regeln anses ge uttryck för en allmän rättsgrundsats, som i brist på annan relevant reglering kan bli tillämplig. Med hänsyn till att det rör sig om en grundlags- regel – som i första hand är riktad mot lagstiftaren snarare än mot en rättstillämpande myndighet – bör en domstol dock iaktta försiktig- het vid tolkning och tillämpning av regeln.

Det är enligt hovrättens majoritet inte möjligt, ens med beaktande av ändamålsskäl, att i det i grundlagsregeln använda uttrycket pågå- ende markanvändning tolka in en markanvändning som ligger tio år tillbaka i förhållande till den markanvändning som faktiskt pågår. Hovrätten kom därför fram till samma slutsats som tingsrätten.

Högsta domstolen ändrade hovrättens dom och fastställde att staten är ersättningsskyldig gentemot yrkesfiskarna för den ekonom- iska förlust som kan ha uppkommit till följd av de fiskeförbud som infördes i 1997 års förordning.

Enligt grundlagsbestämmelsen ska den enskilde vid inskränkning av användningen av mark eller byggnad ”vara tillförsäkrad” ersättning. Av uttrycket får enligt Högsta domstolen anses framgå att bestämm- elsen i första hand riktar sig till lagstiftaren. Bestämmelsen före- skriver att inskränkningen ska ske i enlighet med en lagstiftning som tillförsäkrar den enskilde ersättning (jämför rättsfallet NJA 1989 s. 20 om fastighetsreglering). Bestämmelsen synes enligt domstolen däremot inte vara avfattad för att direkt kunna tillämpas i domstol som en regel om rätt till ersättning i det enskilda fallet, utan den ger i huvudsak uttryck för den princip som riksdagen ska respektera vid

lagstiftning på området och förutsätter ytterligare överväganden för den lagstiftning som ska ge rätt till ersättning.

Högsta domstolen utvecklar därefter vilken betydelse det anförda har:

17. Som 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen är utformad ger den anvisningar för tolkning av oklara lagregler. Den frågan var av betyd- else exempelvis i rättsfallet NJA 2007 s. 695, som rörde tolkningen av en bestämmelse i expropriationslagen (1972:719) som föreskrev att en förutsättning för s.k. intrångsersättning var att fastighetens marknads- värde hade minskat. Här fann Högsta domstolen att ersättning skulle utgå för ekonomisk skada, om än obetydlig, trots att någon skillnad i marknadsvärdet inte kunde fastställas. Domstolen konstaterade att, om en lagbestämmelse inte når upp till den nivå som grundlagen kan anses kräva, det har ansetts att ingreppet medför en ersättningsskyldighet till det belopp som grundlagsregeln får anses minst kräva.

Mot denna bakgrund utmejslar Högsta domstolen en allmän rätts- grundsats om ersättning vid rådighetsinskränkningar i vissa fall enligt följande.

19. Som regel medför sådana ingripanden från det allmänna som är motiverade av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl inte någon rätt till ersättning. Ett gemensamt drag för den lagstiftning som ändå ger rätt till ersättning vid sådana rådighetsinskränkningar är tanken att ersättning ska utgå när ingreppet är nödvändigt för att uppnå det önskade resultatet men det vid en avvägning mellan, å ena sidan, arten av det all- männa intresse som ska skyddas och, å andra sidan, ingreppets effekter för den enskilde inte är rimligt att denne ensam ska bära kostnaderna. När den lagstiftning som möjliggör en rådighetsinskränkning inte kan anses ge någon ledning i ersättningsfrågan, ligger det nära till hands att motsvarande proportionalitetsbedömning i stället får göras i det enskilda fallet, med beaktande av att ersättning normalt inte utgår vid ingripanden som grundas på t.ex. miljöskyddsskäl. (Jfr här det skydd som gäller enligt Europakonventionen vid rådighetsinskränkningar och härtill hörande frågor, Karin Åhman, Egendomsskyddet, 2000, s. 375 ff. och 422 ff.) 20. I ett sådant fall kan alltså ersättning vid en rådighetsinskränkning utgå om hänsynen till den enskildes intressen kräver detta, även när in- skränkningen är betingad av säkerhetsskäl eller intresset att skydda mil- jön eller människors liv eller hälsa. Så kan vara fallet när inskränkningen beror på omständigheter som ligger utanför den enskildes kontroll och som drabbar den enskilde särskilt hårt. Inskränkningen måste dock på vanligt sätt ha medfört ett avsevärt försvårande av den pågående mark- användningen eller en betydande skada (jfr kraven i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen).

Högsta domstolen tillämpar därefter den allmänna rättsgrundsatsen i målet. Enligt domstolen utgjorde fiskerestriktionerna en så väsent- lig begränsning i den verksamhet som yrkesfiskarna hade byggt upp med användning av sina enskilda mark- och vattenområden att det måste anses råda ett klart missförhållande mellan det allmännas för- del av rådighetsinskränkningen och den belastning som denna med- förde för yrkesfiskarna.

Vid en intresseavvägning framstod det därmed – också med beakt- ande av den principiella utgångspunkten att ersättning normalt inte utgår vid inskränkningar av miljöskyddsskäl – inte som rimligt att inskränkningen av yrkesfiskarnas rådighet till sina områden skulle kunna göras utan att någon ersättning utgår för den förlust som restriktionerna har orsakat dem. Högsta domstolens slutsats är att hänsynen till yrkesfiskarnas intressen sålunda kräver att de får ersätt- ning för rådighetsinskränkningen.

Domstolarna utgick i målet från den sedermera ändrade grund- lagsbestämmelsen om egendomsskydd (2 kap. 18 §, numera 2 kap. 15 § regeringsformen). Vad Högsta domstolen anför om den allmänna rättsgrundsatsen om ersättning vid rådighetsinskränkningar torde gälla även utifrån egendomsskyddets nuvarande utformning.

Justitiekanslern har för statens räkning under hösten 2018 ingått en förlikning med yrkesfiskarna om ersättningens storlek.

Rättsfallet kommenteras av Bengtsson, Högsta domstolen fort- sätter omvandlingen av skadeståndsrätten, Svensk Juristtidning 2014 s. 431; Andersson, Ersättningsproblem i skadeståndsrätten, Skade- ståndsrättsliga utvecklingslinjer, Bok III, 2017, s. 828 f.; Mörk och Hermansson, Staten får inte åberopa sin egen försummelse, Svensk Juristtidning 2014 s. 871; Kleineman, Konstitutionell skadestånds- rätt – Framtidsvision eller demokratisk återvändsgränd?, Juridisk Tid- skrift 2018–19 s. 23 och Åhman, Ny praxis i Högsta domstolen stärker äganderättens ställning i svensk konstitutionell rätt, i De Lege, Jurid- iska fakulteten i Uppsala, Årsbok 2014 s. 139 f.