Yttrandefrihet

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt (1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen).

I 2 kap. regeringsformen anges vidare att var och en gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor (1 § första stycket 1).

I fråga om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar, offentliga upp- spelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar hänvisar regeringsformen till tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (2 kap. 1 § andra

stycket). Det erinras vidare om att det i tryckfrihetsförordningen finns bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 § tredje stycket).

Med tryckfrihet avses endast den del av yttrande- och informa- tionsfriheterna som regleras direkt i tryckfrihetsförordningen. För sådana yttranden i tryckt skrift som inte omfattas av tryckfriheten, exempelvis vissa kommersiella annonser, gäller i stället regerings- formen (prop. 1975/76:209 s. 145).

Kravet på lagstöd för inskränkningar av yttrandefriheten omfattar bl.a. de otillåtna yttranden (tryckfrihetsbrott) som räknas upp i tryck- frihetsförordningen, t.ex. obehörig befattning med hemlig uppgift, hets mot folkgrupp, förtal och hot mot tjänsteman (7 kap. 2–20 §§ tryckfrihetsförordningen). Grundlagberedningen nämner som exem- pel även förvaltningsrättsliga regler om tillstånd till offentliga tillställ- ningar i fråga om muntliga framställningar som är avsedda att före- komma vid en sådan tillställning, samt bestämmelser om tystnads- plikt för tjänstemän (se SOU 1972:15 s. 155 f.).

Yttrandefriheten är alltså en relativ rättighet. Den får begränsas genom lag, under förutsättning bl.a. att det sker för att tillgodose ända- mål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen; se avsnitt 4.3.2). Det kvalificerade förfar- andet vid rättighetsbegränsande lagstiftning ska användas, på samma sätt som vid begränsningar av övriga positiva opinionsfriheter (2 kap. 22 § regeringsformen).

Förutom de allmänna krav som gäller beträffande vissa fri- och rättighetsbegränsningar anges särskilda förutsättningar för när yttrande- friheten får begränsas (2 kap. 23 § regeringsformen):

Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten göras endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Vid bedömandet av vilka begränsningar som får göras med stöd av första stycket ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefri- het och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Att meddela föreskrifter som utan avseende på yttrandens innehåll närmare reglerar ett visst sätt att sprida eller ta emot yttranden anses inte som en begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten.

Regleringen av för vilka ändamål som yttrandefriheten får begränsas är alltså inte uttömmande. Det har ansetts vara praktiskt taget ogör- ligt att få en tillfredsställande överblick över behovet av legitima yttrandefrihetsbegränsningar nu och i framtiden (prop. 1975/76:209 s. 108 f.). Som exempel på när särskilt viktiga skäl kan föranleda begränsningar i yttrandefriheten och informationsfriheten nämner förarbetena dåvarande radiolagens regler om ensamrätt till rundradio- verksamhet samt regler om upphovsrätten och denna närstående rättigheter (a. prop. s. 155).

Som exempel på yttrandefrihetsbegränsningar som kan hänföras till de angivna tillåtna begränsningsändamålen nämns i förarbetena annars bl.a. åtgärder till skydd mot konkreta, fysiska oroligheter, åtskilliga tystnadspliktsbestämmelser, dåvarande datalagen samt bestämmelser i brottsbalken om bl.a. ärekränkning och brytande av post- och telehemlighet (SOU 1975:75 s. 203 f.). När det gäller yttran- defriheten i näringsverksamhet kan den begränsas utan att några sär- skilda hänsyn behöver tas.

Att meddela föreskrifter som utan avseende på yttrandens inne- håll närmare reglerar ett visst sätt att sprida eller ta emot yttranden anses inte som en begränsning av yttrandefriheten (2 kap. 23 § tredje stycket regeringsformen).

Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 2005 s. 805 prövat ett åtal för hets mot folkgrupp mot bakgrund av yttrandefriheten och reli- gionsfriheten. Målet gällde nedsättande uttalanden om homosexuella som gjorts i en predikan. Det var enligt domstolen inte uppenbart att regeringsformens skydd för yttrandefriheten lade hinder i vägen för att döma den tilltalade enligt åtalet (jämför 11 kap. 14 § regerings- formen om lagprövning i dess dåvarande lydelse).

Däremot ansåg domstolen att en fällande dom sannolikt skulle ut- göra en oproportionerlig inskränkning i Europakonventionens skydd för de båda rättigheterna. Domstolen påpekade att yttrandefriheten är densamma i regeringsformen och Europakonventionen, dock med snävare begränsningsramar i konventionen. Sammantaget fann dom- stolen att det vid en konventionsenlig tillämpning av bestämmelsen om hets mot folkgrupp inte fanns utrymme för en fällande dom i målet.

Yttrandefriheten behandlas som redan har nämnts i Europakon- ventionen (artikel 10):

1. Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsikts- frihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offent- lig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel hindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio, televisions- eller biografföretag.

2. Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, in- skränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till före- byggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att för- troliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktor- itet och opartiskhet.

Enligt EU:s rättighetsstadga har var och en rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan myndigheters inblandning och oberoende av territoriella gränser. Mediernas frihet och mångfald ska respekteras (artikel 11).

4.6.2 Informationsfrihet

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad informationsfri- het: frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden (2 kap. 1 § första stycket 2 regeringsformen). Enligt Grundlagberedningen är det en förutsättning för upplys- ning och meningsutbyte att det finns metoder att nå fram till allmän- heten (SOU 1972:15 s. 156).

Informationsfriheten inbegriper inte rätten att ta del av allmänna handlingar, som i stället regleras i tryckfrihetsförordningen. Det anses innebära att den informationsfrihet som slås fast i regeringsformen inte i något fall medför en skyldighet för det allmänna att lämna information (prop. 1975/76:209 s. 143).

Liksom yttrandefriheten är informationsfriheten en relativ rättig- het. Begränsningsmöjligheterna är desamma (se 2 kap. 20–23 §§ reger- ingsformen). Ett exempel på en lagstadgad begränsning av informat- ionsfriheten är restriktionerna för intagna i kriminalvårdsanstalt att inneha böcker, tidskrifter och tidningar, se 5 kap. 1 § fängelselagen (2010:610).

Att meddela föreskrifter som utan avseende på yttrandens inne- håll närmare reglerar ett visst sätt att sprida eller ta emot yttranden anses inte som en begränsning av informationsfriheten (2 kap. 23 § tredje stycket regeringsformen).

Som framgår av avsnitt 4.6.1 behandlar Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga informationsfriheten i artikel 10 respektive artikel 11.

4.6.3 Mötesfrihet

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad mötesfrihet: frihet att anordna och delta i sammankomster för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk (2 kap. 1 § första stycket 3 regeringsformen).

Även mötesfriheten är en relativ rättighet (se 2 kap. 20–22 §§ reger- ingsformen). Som särskilda förutsättningar gäller att en begränsning får ske av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller till trafiken. I övrigt får mötesfriheten begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka en farsot (2 kap. 24 § första stycket regeringsformen).

Begränsningar i mötes- och demonstrationsfriheten finns fram- för allt i ordningslagen (1993:1617). Bland annat får allmänna samman- komster och offentliga tillställningar inte utan tillstånd anordnas på allmän plats (2 kap.). Ordningslagen är i princip uttömmande när det gäller bl.a. tillståndsgivning (se JO:s ämbetsberättelse 2000/01 s. 89).

Med sammankomster för ”annat liknande syfte” avses bl.a. guds- tjänster och andra sammankomster för religionsutövning. Däremot är avsikten att idrottstävlingar, på grund av den principiella anknyt- ningen till yttrande- och informationsfriheterna, inte ska omfattas (prop. 1975/76:209 s. 111 och 144).

Enligt förarbetena bör den grundläggande regeln vara att ett ingrepp mot en person föranlett enbart av att han eller hon deltar i ett möte eller en demonstration ska betraktas som riktat också mot mötet respektive demonstrationen och därmed som ett ingrepp i mötes- respektive demonstrationsfriheten. Med den utgångspunkten borde man inte uppfatta polisens möjlighet att avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta någon som genom sitt uppträdande stör den all-

männa ordningen som en begränsning av mötes- och demonstrations- friheterna (a. prop. s. 144).

Europakonventionen behandlar mötesfriheten och föreningsfri- heten i ett sammanhang (artikel 11):

1. Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fack- föreningar för att skydda sina intressen.

2. Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränk- ningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt sam- hälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Denna artikel hindrar inte att det för medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen görs lagliga inskränkningar i utövandet av de nämnda rättigheterna.

Detsamma gäller EU:s rättighetsstadga, där det sägs att var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till fören- ingsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och med- borgerliga området (artikel 12).

4.6.4 Demonstrationsfrihet

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad demonstrations- frihet: frihet att anordna och delta i demonstrationer på allmän plats (2 kap. 1 § första stycket 4 regeringsformen).

Demonstrationsfriheten är en relativ rättighet. Den får alltså be- gränsas genom lag. Förutsättningarna för att det ska få ske är desamma som när det gäller mötesfriheten.

Någon gång kan gränsen mellan en demonstration och en oorgan- iserad folksamling vara svår att dra. För att en demonstration ska anses föreligga bör krävas någon slags åsiktsmanifestation eller liknande. Om det är flera personer som deltar bör arrangemanget vara i någon mån organiserat (SOU 1975:75 s. 192).

Vid tillkomsten av lagen (2005:900) om förbud mot maskering i vissa fall ansågs det att ett förbud mot att vara maskerad vid demon- strationer och andra liknande sammankomster är förenligt med mötes- och demonstrationsfriheterna, om förbudet är begränsat till samman- komster där det uppkommer en ordningsstörning eller en omedelbar

Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga saknar särskilda bestämmelser om demonstrationsfrihet, men ger i stället ett skydd inom ramen för yttrandefriheten och mötesfriheten.

4.6.5 Föreningsfrihet

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen).

Föreningsfriheten är grundläggande för den politiska verksamheten då de politiska partierna är att anse som föreningar. Även ett bolag är att anse som en förening i grundlagens mening (SOU 1972:15 s. 157). Dessutom omfattas sammanslutningar som inte är juridiska personer. Ett visst mått av organisation och beständighet bör dock föreligga för att det inte endast ska vara fråga om en sammankomst, som faller in under mötesfriheten (SOU 1975:75 s. 316).

Föreningsfriheten är en relativ rättighet. Den får alltså begränsas genom lag, men endast när det gäller sammanslutningar vilkas verk- samhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (2 kap. 24 § andra stycket; se även avsnitt 4.3.2). Ett ex- empel på en begränsning är brottsbalkens förbud mot olovlig kår- verksamhet (18 kap. 4 § brottsbalken). De formkrav som ställs upp i t.ex. lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar är inte begräns- ningar i regeringsformens mening (prop. 1975/76:209 s. 112 f.).

Bestämmelsen om föreningsfrihet kan inte tolkas så att en verksam- het som är brottslig om den bedrivs av en enskild person skulle vara friad mot ingrepp om den i stället bedrivs i föreningsform. Vad som är förbjudet är att ställa upp hinder mot att viss i och för sig lovlig verk- samhet alls bedrivs genom en sammanslutning (a. st.).

När det gäller Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga, se avsnitt 4.6.3 om mötesfrihet.

4.6.6 Religionsfrihet

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad religionsfrihet: fri- het att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion (2 kap. 1 § första stycket 6 regeringsformen).

Religionsfriheten kan, till skillnad från de övriga positiva opinions- friheterna, inte inskränkas för svenska medborgare genom lag.

Religionsfriheten hindrar inte att de bestämmelser som i allmän- het gäller för begränsning av de övriga opinionsfriheterna är tillämp- liga också när dessa friheter utövas i ett religiöst sammanhang. Och en i allmänhet straffbar handling skyddas inte (prop. 1975/76:209 s. 114 f.).

Om rättsfallet NJA 2005 s. 805, se avsnitt 4.6.1.

I Europakonventionen regleras religionsfriheten på följande sätt (artikel 9):

1. Var och en har rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet; denna rätt innefattar frihet att byta religion eller tro och frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller tro genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer.

2. Friheten att utöva sin religion eller tro får endast underkastas sådana inskränkningar som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt sam- hälle är nödvändiga med hänsyn till den allmänna säkerheten eller till skydd för allmän ordning, hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter.

EU:s rättighetsstadga innehåller en bestämmelse som i princip överens- stämmer med artikel 9 första punkten i Europakonventionen. Därut- över sägs att rätten till vapenvägran ska erkännas (artikel 10 i stadgan).

4.6.7 Negativa opinionsfriheter

Ingen får av det allmänna tvingas att ge till känna sin åskådning i polit- iskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Inte heller får någon av det allmänna tvingas att delta i sammankomst för opinions- bildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller annan samman- slutning för åskådning i nämnda hänseenden (2 kap. 2 § regerings- formen).

Skyddet för de negativa opinionsfriheterna är absolut, dvs. det kan inte inskränkas genom vanlig lag (jämför 2 kap. 20 §). Detta gäller dock inte för andra än svenska medborgare här i riket (2 kap. 25 § första stycket 2). En asylsökande kan alltså tillfrågas om t.ex. sin polit- iska uppfattning (SOU 1975:75 s. 174).

De negativa opinionsfriheterna omnämns inte särskilt i Europa- konventionen (jämför artiklarna 9–11 som återges i avsnitt 4.6.1, 4.6.3 och 4.6.6). Även de negativa motsvarigheterna till de olika friheterna i konventionen anses dock garanterade (se Danelius s. 531). Det- samma får sannolikt anses gälla i fråga om EU:s rättighetsstadga (se beträffande negativ föreningsfrihet Lebeck, EU-stadgan om grund- läggande rättigheter, 2 uppl., 2016, s. 341).