Regler om väckande av talan

3.6.1 Taleförbudet avseende viss myndighetsutövning Allmänt

Som har framgått är reglerna om det allmännas ansvar vid myndig- hetsutövning tillämpliga oavsett vilken myndighet som begått felet eller försummelsen, med ett undantag. I skadeståndslagen finns det ett förbud mot att föra skadeståndstalan med anledning av beslut av riksdagen, regeringen, Högsta domstolen eller Högsta förvaltnings- domstolen, om inte beslutet har upphävts eller ändrats (3 kap. 7 §; även kallat taleförbudet, angående förarbeten, se prop. 1972:5 s. 336 f. och s. 541 f.). Detsamma gäller beslut av lägre myndigheter som har överklagats till Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdom- stolen utan att beslutet har upphävts eller ändrats. Om en sådan talan väcks ska den inte tas upp till prövning i sak, utan avvisas självmant av domstolen. Det är med andra ord fråga om ett processhinder.

För det första undantas beslut av de högsta statsmakterna, dvs. regering och riksdag. För regeringens del regleras ansvaret för stats- råden i 13 kap. regeringsformen. Det har ansetts strida mot väsent- liga principer för det svenska statsskicket att dessutom ge enskilda personer möjlighet att föra talan vid domstol om att regeringen har handlat felaktigt på visst sätt (jämför prop. 1972:5 s. 337 f.). Reger- ingens prövning är friare än andra myndigheters och påverkas i större utsträckning av politiska värderingar. Det kan därför vara svårt att i sådana fall göra en juridisk bedömning av om det har förekommit fel eller försummelse.

Mot den bakgrunden har det ansetts olämpligt att låta staten svara för regeringens handlande på samma sätt som för andra myndighet- er. I förarbetena uttrycks även farhågor om att möjligheten att väcka skadeståndstalan mot staten med anledning av felaktiga regerings- beslut skulle kunna utnyttjas för politiska eller rent chikanösa syften.

För den enskilde kan det vara otillfredsställande att inte kunna få till stånd en juridisk prövning av ett regeringsbeslut som medfört skada. Den enskildes möjligheter att få felaktiga regeringsbeslut prövade i domstol ökade emellertid genom införandet av den dåvarande lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (numera lagen [2006:304] om rättsprövning av vissa regeringsbeslut). Därigenom vidgades även utrymmet att få skadestånd. Lagen har bidragit till att det har

ansetts möjligt att bibehålla taleförbudet i fråga om regeringsbeslut (jämför Ds 1989:12 s. 44 f. och prop. 1989/90:42 s. 21 f.).

För det andra undantas beslut av de högsta dömande instanserna, dvs. Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. Det har ansetts att det vid den särskilt ingående prövning som dessa instanser gör mycket sällan förekommer sådana fel att skadestånd skulle kunna bli aktuellt (jämför prop. 1972:5 s. 348 f.). Vidare har pekats på de möj- ligheter som den enskilde har att få till stånd en ändring av felaktiga beslut genom att använda sig av reglerna om resning eller domvilla.

Tillämpningen i övrigt

Taleförbudet gäller enbart ansvar för fel eller försummelse vid mynd- ighetsutövning. Det finns alltså inget hinder att föra talan på annan grund, t.ex. med hänvisning till kontraktsrättsliga regler. Däremot gäller förbudet oavsett om felet påstås vara begånget av en ledamot i domstolen, regeringen, eller en underordnad tjänsteman (t.ex. en justitiesekreterare eller ett departementsråd). Vidare har regeln ansetts tillämplig när skadeståndstalan har grundats på riksdagens eller regeringens underlåtenhet att fatta beslut. I rättsfallet NJA 1978 s. 125 avvisades därför en talan om att regering och riksdag hade begått fel genom att inte se till att den interna rätten överensstämde med Sveriges folkrättsliga åtaganden i ett visst avseende (se även NJA 2006 N 32, som rörde underlåtenhet att fatta beslut om anställ- ning).

Vid prövning av det allmännas skadeståndsansvar för åtgärder vidtagna vid myndighetsutövning kan frågan uppkomma om taleför- budet innebär hinder mot att beakta eventuella brister i en lag eller annan föreskrift. Justitiekanslern har för sin del ansett att taleför- budet inte utgör något hinder mot att väga in sådana omständigheter vid bedömningen av om ett ingrepp gentemot en enskild person i ett ärende om körkortsbehörighet har varit felaktigt (beslut den 24 okto- ber 2003, dnr 358-01-40).

Lägre myndigheters beslut som har överklagats till regeringen, Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen utan att beslutet har upphävts eller ändrats bedöms på samma sätt som beslut av de högsta instanserna. Regelverket kan alltså inte kringgås genom

att den skadelidande gör gällande fel eller försummelse hos de lägre instanserna, men utan att angripa den högsta instansens handläggning. I fråga om en skadeståndstalan mot beslut av lägre myndigheter gäller att beslutet ska ha ”prövats” i högsta instans för att ansvaret ska kunna göras gällande (prop. 1989/90:42 s. 22). Det innebär att om Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen har beslutat att inte lämna prövningstillstånd i ett överklagat mål eller ärende, så finns det inget hinder mot att föra skadeståndstalan på grund av fel begångna vid underinstanserna.

Inte heller finns det några hinder mot att föra en skadeståndstalan på grund av de lägre instansernas beslut i fall där regeringen, Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen inte har prövat ett avgörande i sak av andra skäl, t.ex. på grund av att de formella förut- sättningarna saknas eller att frågan ansetts överspelad.

Förbudet gäller inte beslut som har upphävts eller ändrats

Taleförbudet gäller bara beslut som inte har upphävts eller ändrats. Den som vill föra en skadeståndstalan mot beslut av de högsta dömande instanserna måste således först använda sig av resning eller något annat särskilt rättsmedel och därigenom få beslutets felaktighet konstaterad. Bestämmelser om särskilda rättsmedel finns bl.a. i 58 och 59 kap. rättegångsbalken och 37 § b förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Domstolarna, inklusive de högsta instanserna, har också möjlig- het att själva rätta felaktiga beslut på grund av skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende (se 17 kap. 15 § och 30 kap. 13 § rättegångs- balken samt 32 § förvaltningsprocesslagen). I sådana fall kan en skade- ståndstalan föras.

När det gäller regeringsbeslut finns som sagt en möjlighet att angripa sådana beslut genom att ansöka om rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen. Rättsprövningslagen gäller alla typer av reger- ingsbeslut som innefattar en prövning av den enskildes civila rättig- heter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6 i Europa- konventionen (jämför prop. 2005/06:56). Om Högsta förvaltnings- domstolen finner att regeringens beslut strider mot någon rättsregel ska beslutet upphävas om det inte är uppenbart att felet saknar bety- delse för avgörandet. Om beslutet upphävs kan den enskilde därefter väcka talan om skadestånd utan hinder av taleförbudet. Beslut av

regeringen kan även angripas genom resning (11 kap. 13 § regerings- formen).

När det gäller lagstiftning av riksdag eller regering finns möjlig- het att domstol genom lagprövning underkänner en författning som grundlagsstridig enligt 11 kap. 14 § regeringsformen.

Som exempel på lagprövning kan nämnas rättsfallet NJA 1996 s. 370, där Högsta domstolen underkände regeringens bemyndigande för Finsk-svenska gränsälvskommissionen att föreskriva begräns- ningar och förbud för fisket inom Torne älv (se även avsnitt 3.9.5). Något hinder finns inte mot att därefter väcka talan om skadestånd med åberopande av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. I NJA 2000 s. 637 ogillade Högsta domstolen följaktligen Justitie- kanslerns yrkande om avvisning av det efterföljande skadestånds- målet mot staten med anledning av gränsälvsfisket.

Förbudets tillämplighet i övrigt

Det är inte klart hur taleförbudet i skadeståndslagen ska tillämpas om ett riksdags- eller regeringsbeslut skulle underkännas av Europa- domstolen eller EU-domstolen. Det är tänkbart att man också i sådana fall får anse att beslutet har upphävts eller ändrats på sätt som avses i taleförbudet, vilket skulle möjliggöra en skadeståndstalan.

I vart fall är det viktigt att ha i åtanke att taleförbudet enligt sin ordalydelse endast är tillämpligt på en talan på grund av fel eller för- summelse vid myndighetsutövning (3 kap. 2 § skadeståndslagen). Konventionsskadestånd (3 kap. 4 § skadeståndslagen) omfattas alltså inte av taleförbudet.

Detsamma gäller en skadeståndstalan grundad direkt på med- lemsstaternas skadeståndsansvar enligt EU-fördraget, såsom det har uttolkats i EU-domstolens praxis (jämför avsnitt 4.7.5). Det skulle inte heller vara förenligt med unionsrätten att tillämpa taleförbudet i fråga om medlemsstaternas unionsrättsliga skadeståndsansvar. Unionsrättsligt kan medlemsstaternas skadeståndsansvar för över- trädelser som sker genom att nationella författningsbestämmelser står i strid med unionsrätten inte begränsas nationellt.

3.6.2 Forumregler

En skadeståndstalan mot staten väcks som huvudregel vid tingsrätt (1 kap. 1 § rättegångsbalken). Vidare gäller de allmänna forumreg- lerna i 10 kap. rättegångsbalken. Normalt väcks därmed talan mot staten där den myndighet som har att bevaka talan i målet har sitt säte (10 kap. 2 § rättegångsbalken).

Vem som har till uppgift att bevaka statens rätt i skadeståndsmål framgår främst av förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. I fall där Justitiekanslern företräder staten väcks talan som utgångspunkt i Stockholms tingsrätt, efter- som Justitiekanslern har sitt säte i Stockholm. Vid påstådda fel av en kommun väcks talan vid den tingsrätt som kommunen lyder under (10 kap. 1 § tredje stycket rättegångsbalken). I skadeståndsmål kan talan alternativt väckas vid tingsrätten i den ort där den skadevållande handlingen företogs eller där skadan uppkom (10 kap. 8 § rättegångs- balken).

Före 2018 års lagändringar fanns det en särskild forumregel för en skadeståndstalan grundad på fel eller försummelse vid myndig- hetsutövning (3 kap. 10 § skadeståndslagen, upphävd sedan den 1 april 2018; se vidare prop. 2017/18:7 s. 45 f.). Något förenklat innebar bestämmelsen att den skadelidande i allmänhet skulle föra talan i närmast högre instans eller, när det gäller Högsta domstolens eller Högsta förvaltningsdomstolens domar eller beslut, i Högsta dom- stolen.

En skadeståndstalan mot staten kan alltså handläggas i en och samma rättegång, även om kravet grundas både på det allmännas ansvar vid överträdelser av Europakonventionen och på det allmän- nas ansvar för skador som har vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning.