Fri och rättighetsskyddet i Sverige

4.2.1 Inledning

Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter har med åren kommit att bli komplext. Det finns i vart fall tre viktiga beståndsdelar: 2 kap. regeringsformen som ger ett antal fri- och rättigheter grundlags- skydd, Europakonventionen som även den har förankring i regerings- formen, samt EU:s rättighetsstadga med samma rättsliga ställning som EU-fördragen.

Även om dessa regelverk i fråga om många fri- och rättigheter har ett likartat innehåll och därmed i stora delar överlappar varandra, finns det också betydelsefulla skillnader. Det är fråga om ett samspel (jämför artikel 53 i Europakonventionen, som anger att ingenting i konventionen får tolkas som en begränsning eller en avvikelse från rättigheter som kan vara skyddade annars, nationellt eller internation- ellt).

Förutom de nämnda regelverken finns flera för Sverige bindande FN-konventioner om olika slags rättigheter. Sedan den 1 januari 2020

har FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) ställ- ning som svensk lag (prop. 2017/18:186).

För en diskussion om förhållandet mellan svensk rätt, Europa- konventionen och andra internationella konventioner samt rättighets- stadgan, se Axberger, Rättigheter, Svensk Juristtidning 2018 s. 759 och 849; Åhman, Grundläggande rättigheter och juridisk metod, RF 2 kap., Europakonventionen och EU:s stadga och deras tillämp- ning, 2 uppl., 2019 samt Bernitz, Rättighetsskyddets genomslag i svensk rätt – konventionsrättsligt och unionsrättsligt, Juridisk Tid- skrift 2010–11 s. 821.

Genom Lagrådets granskning av lagförslag samt domstolars och andra offentliga organs normprövning utövas en extern kontroll av om lagstiftningen i övrigt är förenlig med de grundläggande fri- och rättigheterna.

4.2.2 Internationella utvecklingslinjer

Tanken att den enskilde har vissa grundläggande fri- och rättigheter som behöver skyddas mot statsmakten är inte ny. För den moderna utvecklingen på området torde de rättighetsurkunder som antogs av det engelska parlamentet under slutet av 1600-talet ha haft betydelse, dvs. Habeas Corpus Act från 1679 och Declaration of Rights från 1689. Under den franska revolutionen 1789 antogs en klassisk deklar- ation om de mänskliga och medborgerliga rättigheterna. Ett annat centralt dokument på området är 1791 års tillägg till Förenta staternas författning rörande fri- och rättigheter. Genom tillägget skyddas bl.a. religionsfriheten, yttrandefriheten och mötesfriheten. Dessa doku- ment kom att få stort inflytande på utvecklingen i många andra länder. Under 1800-talet och 1900-talets början införde flera stater grund- lagsbestämmelser om fri- och rättigheter.

Utvecklingen präglades i hög grad av då rådande naturrättsliga tankegångar. Individen hade enligt det synsättet vissa fri- och rättig- heter som existerade oberoende av innehållet i lagstiftningen och som lagarna inte fick inskränka. En viktig tanke med rättighets- skyddet var att värna den fria åsiktsbildningen genom att garantera främst åsiktsfrihet, yttrandefrihet, tryckfrihet, religionsfrihet, mötes- frihet och föreningsfrihet samt den enskildes personliga säkerhet. Även egendomsskyddet och näringsfriheten ansågs vara av central

betydelse. Under 1800-talet påbörjades vidare i många länder en utveckling mot införandet av allmän och lika rösträtt.

De tidiga rättighetskatalogerna innehöll alltså i första hand s.k. politiska och civila rättigheter. Under 1900-talet, främst efter andra världskriget, blev det vanligare att även mer socialt inriktade rättig- heter (t.ex. rätt till arbete eller bostad) togs in i grundlagar. I allmän- het blev dock de sociala rättigheterna inte rättsligt bindande utan ansågs mer som målsättningar för samhällsutvecklingen (jämför 1 kap. 2 § regeringsformen).

Den moderna utvecklingen på fri- och rättighetsområdet har annars i hög grad präglats av internationellt samarbete. Genom olika folkrätts- ligt bindande konventioner skyddas numera grundläggande mänsk- liga rättigheter på ett internationellt plan. Här kan särskilt framhållas FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna från 1948 samt FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter från 1966. För länderna i Europa har 1950 års europeiska konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna (Europakonventionen) haft stor betydelse.

Utvecklingen inom EU innebär vidare en betoning av skyddet för grundläggande fri- och rättigheter, framför allt genom tillkomsten av en rättsligt bindande stadga om grundläggande rättigheter (se artikel 6 i EU-fördraget).

4.2.3 Bakgrunden till 2 kap. regeringsformen

Det utredningsarbete rörande regeringsformen som inleddes i mitten av 1950-talet omfattade även fri- och rättighetsfrågorna. Författnings- utredningen föreslog att ett särskilt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter skulle införas i regeringsformen (SOU 1963:16 och 17). I en inledande paragraf upptogs åsiktsfrihet, yttrandefrihet, religions- frihet, församlingsfrihet och föreningsfrihet. I andra bestämmelser behandlades bl.a. olika aspekter av den personliga friheten, egendoms- skyddet, vissa rättssäkerhetsfrågor och olika sociala rättigheter. För- slaget innebar att skyddets styrka varierade. Det utsattes för omfatt- ande kritik av remissinstanserna och genomfördes inte. Kritiken gick främst ut på att grundlagsskyddet blev för svagt och oprecist.

I förslaget från Grundlagberedningen (SOU 1972:15) hade om- fattningen av fri- och rättighetsskyddet vidgats ytterligare i jämför-

else med förslaget från Författningsutredningen. Regleringen sam- lades inte i ett särskilt kapitel om fri- och rättigheter. En del av bestämmelserna togs i stället upp i det kapitel som reglerade norm- givningsmakten. Andra bestämmelser placerades i kapitlet om rätt- skipning och förvaltning. Förslaget innehöll inte några bestämmelser om sociala rättigheter. Vissa fri- och rättigheter fick enligt förslaget inte begränsas (förbuden mot tillfälliga domstolar, retroaktiv straff- lagstiftning, landsförvisning och berövande av svenskt medborgar- skap samt rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden m.m.). Skyddet var i övrigt utformat så att inskränkningar fick ske i lag beslutad i vanlig ordning.

Grundlagberedningens förslag kom att utgöra grunden för fri- och rättighetsregleringen i regeringsformen. Här samlades dock vissa bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter i ett särskilt kapitel (2 kap.). Kapitlet inleddes med en bestämmelse om yttrande- och tryckfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet, religionsfrihet och rörelsefrihet (1 §). Därefter följde bestämmelser om negativ för- eningsfrihet, religionsfrihet och yttrandefrihet samt om skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp, husrannsakan, intrång i brev-, post- och teleförbindelser och mot hemlig avlyssning (2 och 3 §§). Kapit- let innehöll även en bestämmelse om rätten att vidta fackliga strids- åtgärder. Vissa andra fri- och rättighetsbestämmelser placerades i kapitlet om normgivningsmakten (förbud mot dödsstraff, landsför- visning m.m., retroaktiv strafflagstiftning, berövande av svenskt med- borgarskap, och expropriation utan ersättning). Vidare föreskrevs i kapitlet om rättskipning och förvaltning ett förbud mot tillfälliga domstolar samt en rätt till domstolsprövning av frihetsberövanden. Regleringen av grundläggande fri- och rättigheter i regerings- formen ansågs redan från början vara en tillfällig lösning. Riksdagen hade uttalat att en särskild utredning borde tillsättas med uppgift att på nytt överväga frågan om skyddet för enskildas fri- och rättigheter i grundlag. Mot denna bakgrund tillsattes 1973 års fri- och rättighets- utredning. Utredningens förslag Medborgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75) ledde till 1976 års reform av fri- och rättighetsskyddet. Reformen innebar bl.a. att skyddet utvidgades och förstärktes samt att fri- och rättighetsfrågorna samlades i 2 kap. regeringsformen. Ett antal nya fri- och rättigheter infördes. Här kan bl.a. nämnas en viss utvidgning av de s.k. negativa opinionsfriheterna samt införandet av

ett skydd mot tortyr och kroppsstraff. Vissa sociala rättigheter infördes vidare i det nya målsättningsstadgandet (1 kap. 2 §).

I och med 1976 års reform blev ytterligare ett antal fri- och rättig- heter absoluta. Övriga fri- och rättigheter – bl.a. yttrandefriheten, informationsfriheten och mötesfriheten – kunde begränsas genom lag. Viktiga materiella inskränkningar infördes dock i möjligheterna till rättighetsbegränsande lagstiftning.

Det bedömdes även denna gång att utredningsarbetet på området behövde fortsätta. Rättighetsskyddsutredningen gavs i uppdrag att se över förfarandet i riksdagen vid rättighetsbegränsande lagstiftning. I uppdraget ingick vidare att överväga frågor om lagprövningsrätten och Lagrådets granskning. Utredningen föreslog i betänkandet För- stärkt skydd för fri- och rättigheter (SOU 1978:34) att ett särskilt för- farande skulle införas vid begränsningar av vissa fri- och rättigheter. Förslaget kom att genomföras 1980 (se numera 2 kap. 22 § regerings- formen). Rättighetsskyddsutredningen föreslog vidare att domstolars och andra offentliga organs lagprövningsrätt skulle komma till uttryck i regeringsformen. Även denna del av förslaget genomfördes (se avsnitt 4.5).

I syfte att utreda bl.a. grundlagsskyddet för äganderätten samt vissa andra fri- och rättighetsfrågor tillsattes 1991 Fri- och rättighetskom- mittén. Förslagen i betänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) ledde till en utvidgning av regleringen av egendomsskyddet (numera 2 kap. 15 § regeringsformen) samt till att nya bestämmelser infördes om närings- och yrkesfrihet (numera 2 kap. 17 § regeringsformen) respektive rätt till utbildning (numera 2 kap. 18 § regeringsformen). Vidare ledde förslaget till införandet av ett förbud mot normgivning som strider mot Europakonventionen (numera 2 kap. 19 § regerings- formen) samt till att konventionen inkorporerades som svensk lag.

Skyddet för vissa fri- och rättigheter togs upp av Grundlagsutred- ningen, som tillsattes 2004. Samma år tillsattes Integritetsskyddskom- mittén, i vars uppdrag det ingick att överväga och föreslå eventuella ändringar i regeringsformens skydd för den personliga integriteten. Kommittéernas förslag i betänkandena En reformerad grundlag (SOU 2008:125) respektive Skyddet för den personliga integriteten, Bedömningar och förslag (SOU 2008:3) mynnade ut i flera ändringar och tillägg som syftade till att stärka och tydliggöra enskildas skydd mot intrång i fri- och rättigheter från det allmännas sida. Det skedde bl.a. genom nya bestämmelser om skydd för enskilda mot betydande

integritetsintrång som innebär övervakning eller kartläggning (2 kap. 6 § regeringsformen) och om att en rättegång ska vara rättvis och genomföras inom skälig tid (2 kap. 11 § regeringsformen). Vidare tyd- liggjordes huvudprincipen om full ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande (2 kap. 15 § regeringsformen), och diskrim- ineringsskyddet utvidgades till att omfatta missgynnande med hänsyn till sexuell läggning (2 kap. 12 § regeringsformen).

4.2.4 Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga

Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga utgör viktiga och integrerade delar av rättighetsskyddet i Sverige. Europakonventionen gäller sedan 1995 som lag. I 2 kap. 19 § regeringsformen anges att ingen lag eller annan föreskrift får meddelas i strid med konventionen. Rättighetsstadgan är bindande genom det s.k. Lissabonfördraget och har inom sitt tillämpningsområde företräde framför svensk rätt.

Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga behandlas när- mare i avsnitt 4.7. I genomgången av regeringsformens fri- och rättig- heter har det vidare tagits in summariska uppgifter om hur motsvarande fri- och rättigheter är utformade i konventionen och rättighetsstad- gan (avsnitt 4.6).