Medborgarskapet I (NJA 2014 s 323)

Det har inte utvecklats någon rättspraxis som ger en generell rätt till ersättning vid överträdelser av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen. Högsta domstolen ansåg dock i rättsfallet Medborgarskapet I att staten var ersättningsskyldig, trots avsaknaden av uttryckligt lagstöd, för ideell skada på grund av avregistrering av svenskt medborgarskap i strid med regeringsformen (2 kap. 7 § andra stycket, se avsnitt 4.6.14).

Målet rörde en person (BP) som 1984 föddes i USA inom äkten- skapet mellan den svenske medborgaren RP och den brittiska medborg- aren MR. I enlighet med då gällande medborgarskapslag förvärvade BP svenskt medborgarskap vid födseln på grund av RP:s medborgar- skap. År 1992 bosatte sig BP och hans mor i Sverige. I samband här- med folkbokfördes BP med uppgift om att han hade svenskt med- borgarskap.

År 2000 förklarade Solna tingsrätt att RP inte var far till BP. Skatte- myndigheten beslutade 2002 att ändra den i folkbokföringsdatabasen registrerade uppgiften om BP:s svenska medborgarskap och registre- rade honom i stället som medborgare i Storbritannien. BP överklagade beslutet. Länsrätten och senare kammarrätten avslog överklagandet. I en dom 2006 upphävde Regeringsrätten (numera Högsta förvalt- ningsdomstolen) kammarrättens och länsrättens domar samt skatte- myndighetens beslut att ändra uppgiften om BP:s medborgarskap (RÅ 2006 ref. 73).

Regeringsrätten konstaterar i sin dom att BP hade fötts inom äktenskap där mannen var svensk medborgare. Enligt Regeringsrätten får frågan om konsekvenserna i medborgarskapshänseende av att mannen sedermera förklarades inte vara far till barnet avgöras mot bak- grund av allmänna rättsprinciper och särskilt med beaktande av reger-

ingsformen. Eftersom regeringsformen i princip utesluter att någon mot sin vilja fråntas sitt svenska medborgarskap, finns det enligt Regeringsrätten exempelvis inte någon möjlighet att återkalla ett beslut om medborgarskap som har meddelats på grundval av fel- aktiga uppgifter eller annars på felaktigt sätt. Enligt Regeringsrätten innebär därför den dom varigenom RP förklarades inte vara far till BP inte att BP förlorade sitt svenska medborgarskap, varför åtgärden att ändra uppgiften om medborgarskap i registret var felaktig.

BP stämde sedermera staten och yrkade att staten skulle förpliktas att till honom betala 150 000 kr jämte ränta i skadestånd. Som grund åberopade han att han har utsatts för en rättighetskränkning genom att han under fyra och ett halvt år varit berövad sitt svenska med- borgarskap och att han genom kränkningen har lidit ideell skada för vilken han är berättigad till skadestånd av staten. BP framhöll att han under den aktuella tidsperioden betogs möjligheten att utöva sin röst- rätt i ett riksdagsval och i en folkomröstning, att göra militärtjänst och att välja polis som yrke.

Tingsrätten ogillade BP:s talan. I skälen anför domstolen följande.

Regeringsformen upptar inte någon bestämmelse som ger den enskilde rätt till kränkningsersättning för överträdelse av dennes grundläggande fri- och rättigheter som de anges i 2 kap. 7 § RF. Utformningen av reger- ingsformen präglas av synsättet att den främst ger spelregler för riksdagen och regeringen. Förarbetena tar sikte på att fri- och rättighetsreglerna är riktade till de normgivande organen, varvid man noga övervägt hur skyddet för fri- och rättighetskatalogens efterlevnad ska skyddas (prop. 1973:90 s. 196 ff., prop. 1975/76:209 s. 83 ff.).

Traditionellt har svensk rätt intagit en restriktiv attityd till möjlig- heten att utdöma ett ideellt skadestånd på grund av handlingar som inne- fattar en kränkning av någon annans rättigheter eller intressen. Men i rätts- fallet NJA 2005 s. 462 har övervägande skäl ansetts tala för att ideellt skadestånd ska kunna dömas ut av svensk domstol för en kränkning av artikel 6:1 i Europakonventionen. Olika åsikter har framförts om möjlig- heten att 2 kap. RF på ett motsvarande sätt skulle kunna tillämpas direkt av domstolarna (se Bertil Bengtsson i SvJT 7/2011 s. 605 not 5 och även Johan Hirschfeldts och Iain Camerons inlägg vid Grundlagsutredningens konferens med forskare inom statsvetenskap och juridik den 21–22 mars och den 18 april 2005 ”Behöver demokratin nya spelregler?”, s. 126 i doku- mentationen). En sådan utvidgning av rätten till skadestånd vid överträd- else av fri- och rättigheterna i regeringsformen skulle få långtgående konsekvenser och kräva omfattande och noggranna överväganden. En särskild svårighet skulle vara hur en eventuell ersättning ska beräknas. Utvidgningen måste enligt tingsrättens mening vara en fråga för lagstift-

till skadestånd på bestämmelsen i 2 kap. 7 § RF vare sig den tillämpas direkt eller analogt.

Hovrätten fastställde tingsrättens dom. Hovrätten anför att svensk rätt traditionellt har intagit en restriktiv attityd till möjligheten att utdöma ett rent ideellt skadestånd på grund av gärningar som inne- fattar en kränkning av någon annans rättigheter eller intressen. Enligt hovrätten kan det inte komma i fråga att utan stöd i lag utvidga rätten till ideellt skadestånd till att omfatta överträdelser av rätten till med- borgarskap enligt regeringsformen.

Högsta domstolen ändrade hovrättens dom och förpliktade staten att till BP betala 100 000 kr jämte ränta.

I domen beskriver Högsta domstolen medborgarskapets stora betydelse för den enskilde. Medborgarskapet utgör enligt domstolen bl.a. själva grunden för folkstyrelsen.

Högsta domstolen anför därefter följande.

8. En överträdelse i ett enskilt fall av förbudet i 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen betar den drabbade de rättigheter som följer av medborgarskapet. Den innebär att staten bryter mot den grundläggande skyldigheten i det rättsliga förhållande som medborgarskapet utgör. En sådan överträdelse har skadeverkningar som inte låter sig värderas efter en allmän måttstock. Även om bestämmelsen i första hand riktar sig till lagstiftaren och myndigheter, utgör en överträdelse av den ett sådant avsteg från statsskickets grunder att överträdelsen även bör kunna åbe- ropas av den enskilde som grund för skadeståndsskyldighet för staten. 9. Utgångspunkten i svensk rätt anses vara att det krävs särskilt lag- stöd för att en rätt till ersättning för ideell skada ska anses föreligga. Det saknas bestämmelser som ger den enskilde rätt till sådan ersättning vid överträdelse av 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. En överträd- else av den bestämmelsen är emellertid av sådant slag att övervägande skäl talar för att ideellt skadestånd ska kunna dömas ut av domstol. 10. De normer för ersättningsbestämning som gäller enligt annan reglering, exempelvis för kränkningsersättning enligt 2 kap. 3 § skade- ståndslagen eller diskrimineringsersättning enligt diskrimineringslagen (2008:567), kan inte direkt överföras till ett fall som det aktuella. Inte heller de normer som har utvecklats för bestämning av den ersättning som ska utgå för ideell skada vid brott mot Europakonventionen till- handahåller direkt vägledning för hur skadeverkningarna ska kunna upp- skattas i ett penningbelopp.

11. En utgångspunkt för bestämningen av skadan vid överträdelse av 2 kap. 7 § regeringsformen bör, liksom vid ersättning för annan ideell skada, vara en på etiska och sociala värderingar baserad skönsmässig bedömning av den skada som typiskt sett kan anses ha uppkommit. Vid den bedömningen bör beaktas de syften som motiverar att ersättning ska utgå samt överträdelsens varaktighet.

Högsta domstolen konstaterar när det gäller BP att han under de fyra och ett halvt år som han var avregistrerad som svensk medborgare i realiteten var fråntagen sitt svenska medborgarskap. BP är enligt dom- stolen berättigad till ersättning för den ideella skada som överträdelsen har inneburit.

En ledamot var skiljaktig och anför att det finns synnerligen goda skäl för att tillerkänna en enskild ersättning för ideell skada vid statens överträdelse av förbudet mot att frånta någon hans eller hennes med- borgarskap. Enligt ledamoten reser det också principiella betänklig- heter om staten inte blir ersättningsskyldig vid en klar överträdelse av en i regeringsformen skyddad rättighet som har ansetts så betydelse- full att den inte får inskränkas genom lag, men ersättning däremot kan utgå vid en överträdelse av en rättighet som kan vara av lägre dignitet, men som skyddas av Europakonventionen.

I skiljaktigheten konstateras att det emellertid saknas lagstöd för att nu tillerkänna BP ersättning för överträdelsen. Det finns inte heller i svensk rätt någon allmän skadeståndsrättslig princip eller någon folk- rättslig förpliktelse som utgör stöd för ett utvidgat rättighetsansvar. Det bör enligt den skiljaktiga ledamoten ankomma på lagstiftaren att vidta erforderliga åtgärder för att överbrygga den svårförklarliga dis- krepans som nu föreligger, och i det sammanhanget ta ställning till de frågor av principiell natur som uppkommer. Ledamotens slutsats är att talan därför nu ska ogillas.

Rättsfallet kommenteras av Bengtsson, Högsta domstolen fort- sätter omvandlingen av skadeståndsrätten, Svensk Juristtidning 2014 s. 431; Andersson, Ersättningsproblem i skadeståndsrätten, Skade- ståndsrättsliga utvecklingslinjer, Bok III, 2017, s. 828 f.; Mörk och Hermansson, En enhetlig skadeståndsordning vid överträdelser av grundläggande rättigheter?, Svensk Juristtidning 2014 s. 507; Kleineman, Konstitutionell skadeståndsrätt – Framtidsvision eller demokratisk återvändsgränd?, Juridisk Tidskrift 2018–19 s. 23 samt Schultz, Skadeståndsrättens framtid, i Svensk Juristtidning 100 år, 2016.