Egendomsskydd

I regeringsformen är egendomsskyddet, dvs. skyddet för äganderätten, formulerat på följande sätt (2 kap. 15 §):

Vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlust- en. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågå- ende markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.

Alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan.

Frågan om utformningen av egendomsskyddet har varit föremål för överväganden vid flera tillfällen. I Grundlagsutredningens betänkande finns en utförlig redogörelse för bl.a. tidigare utredningar avseende

egendomsskyddet och den rättsvetenskapliga debatt som skyddet har föranlett (SOU 2008:125 s. 432 f.).

Regeringsformen ger skydd mot två huvudtyper av ingrepp i äganderätten.

Den första typen omfattar fall där någon tvingas avstå egendom genom ”expropriation eller annat sådant förfogande”. Med uttrycket avses att en förmögenhetsrätt – dvs. äganderätt eller annan rätt med ett ekonomiskt värde, t.ex. nyttjanderätt, servitut eller vägrätt – tvångsvis överförs eller tas i anspråk. Lagstiftning som möjliggör sådana ingrepp finns i expropriationslagen (1972:719) men även i annan lagstiftning som exempelvis plan- och bygglagen (1987:10). Utanför tillämpningsområdet faller ingrepp som innebär att egen- dom förstörs t.ex. på grund av risk för smitta. Inte heller skatt, böter, viten och exekutiva åtgärder omfattas. Som exempel på förfoganden som är likställda med expropriation har nämnts nationalisering och socialisering av egendom (prop. 2009/10:80 s. 163 f.).

Den andra huvudtypen av ingrepp är sådana som innebär att det allmänna inskränker användningen av mark och byggnader (rådighets- inskränkningar). Inskränkningar i rätten att använda lös egendom faller däremot utanför tillämpningsområdet. Med rådighetsinskränk- ningar avses exempelvis byggnadsförbud, användningsförbud och beslut om naturreservat. Även den som innehar nyttjanderätt till mark eller byggnad omfattas av skyddet (a. prop. s. 164).

Egendomsskyddet innebär inte att den enskildes egendom är ovill- korligt tryggad. Ingrepp av de slag som omfattas av skyddet får ske men endast om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intress- en. Vad som avses med angelägna allmänna intressen får avgöras i enlighet med vad som kan anses acceptabelt från rättssäkerhetssyn- punkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det kan vara fråga om samhällets behov av mark för bl.a. naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål, bostadsbyggande, trafikleder och rekreation (prop. 1993/94:117 s. 48).

Den som blir föremål för expropriation eller annat sådant förfog- ande är tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Det innebär inte att de närmare grunderna för hur ersättningen ska bestämmas läggs fast i regeringsformen. Regler om hur ersättningen ska bestämmas ges i vanlig lag. Expropriativa ingrepp kan bli aktuella i vitt skilda sam- manhang och ersättningsreglerna måste därför kunna anpassas till

huvudprincipen om full ersättning finns det utrymme att i vanlig lag utforma exempelvis värderingsregler och regler om vilka typer av för- luster som ska vara ersättningsgilla på olika sätt. Regeln att ersätt- ningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag ger utrymme för sådana närmare slags principer för ersättningens bestämmande som exempelvis finns i expropriationslagen (prop. 2009/10:80 s. 167 f.).

När det gäller rådighetsinskränkningar är ersättningsrätten be- gränsad till fall där pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten.

Även när det gäller inskränkningar i användningen av mark eller byggnad bestäms ersättningen enligt grunder som anges i lag.

Genom 2010 års ändringar i regeringsformen infördes ett tillägg som innebär att vad som följer av lag gäller i fråga om rätt till ersätt- ning vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljö- skydds- eller säkerhetsskäl. Tanken med tillägget är att ge utryck för den sedan tidigare gällande principen att ingripanden från det all- männa som har sin grund i hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhets- skäl inte medför rätt till ersättning. Denna princip ligger bl.a. till grund för rätten till ersättning för rådighetsinskränkningar i miljö- balken (a. prop. s. 168 f.).

I förarbetena framhålls att det finns situationer där det inte fram- står som rimligt att den enskilde ensam får bära hela den ekonomiska bördan vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljö- skydds- eller säkerhetsskäl. Frågan aktualiseras vid ingripanden som beror på omständigheter helt utanför den enskildes kontroll och som drabbar den enskilde mycket hårt. I sådana situationer skulle en avväg- ning mellan de allmänna och de enskilda intressena kunna leda till bedömningen att den enskilde bör få ersättning. Eftersom en avgräns- ning direkt i regeringsformen av det område där rätt till ersättning framstår som motiverad riskerar att leda till en detaljreglering som inte lämpar sig för grundlag bör avgränsningen ske i vanlig lag (a. prop. s. 169).

Tillägget i regeringsformen om rådighetsinskränkningar innebär att den detaljerade avgränsningen av det område där ersättning bör lämnas får göras i vanlig lag. Vid stiftande av lag som medför rätt för det allmänna att inskränka användningen av mark eller byggnad av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl får det därför över- vägas om en rätt till ersättning ska införas.

Huvudregeln att det finns en rätt till ersättning när det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad påverkas inte. En rätt till ersättning finns som har nämnts således exempelvis vid inskränk- ningar till följd av beslut enligt miljöbalken om nationalparker, natur- reservat, kulturreservat och biotopskyddsområden. Genom tillägget klargörs det dock att när det gäller rätten till ersättning vid ingrip- anden som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av vanlig lag. Denna undantagsregel omfattar t.ex. de bestämmelser i miljöbalken som tidigare fanns i hälsoskydds- lagen och miljöskyddslagen (jämför a. prop. s. 169 f.).

Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar har haft i uppdrag att analysera den lagstiftning som möjliggör inskränkningar i användningen av mark och byggnader av hälsoskydds-, miljö- skydds- och säkerhetsskäl i syfte att identifiera de fall där ersättning bör ges trots att ingripandet har skett av dessa skäl. Utredningens slutsats är att ersättningsreglerna, med ett undantag, är kongruenta och att det inte bör införas någon generellt utformad ersättnings- bestämmelse. Frågan om det är rimligt att en åtgärd vidtas utan att ersättning lämnas slutligt måste avgöras genom en intresseavvägning i det enskilda fallet. Utredningen lämnar inga författningsförslag. (Se vidare SOU 2013:59.)

I rättsfallet NJA 2014 s. 332 om en förordning som begränsade fisket i Torne älv fann Högsta domstolen att regeringsformens be- stämmelser om egendomsskydd ger uttryck för en allmän rättsgrund- sats om rätt till ersättning för rådighetsinskränkningar i vissa fall. Staten har med stöd av denna rättsgrundsats ansetts ersättnings- skyldig gentemot ett antal fiskare för den ekonomiska förlust som kan ha uppkommit för dem till följd av restriktionerna i fisket. Rätts- fallet behandlas mer utförligt i avsnitt 3.9.5.

De särskilda krav som ställs upp för inskränkningar av vissa fri- och rättigheter är inte tillämpliga (jämför 2 kap. 20–22 §§). Inskränk- ningar kan dock inte göras annat än i enlighet med vad som före- skrivs i bestämmelsen om egendomsskyddet.

Enligt Europakonventionen ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Detta inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten

stämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betal- ning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten (artikel 1 i det första tilläggsprotokollet).

Begreppet egendom i Europakonventionen har en autonom och vidsträckt innebörd. Med egendom avses således inte bara fast och lös egendom utan också begränsade sakrätter samt fordringar och immateriella rättigheter. Även ekonomiska intressen och förvänt- ningar avseende utövande av näringsverksamhet omfattas av skyddet. Vid samtliga slag av äganderättsintrång gäller en proportionalitets- princip som innebär att nödvändigheten av ett intrång i det allmännas intresse måste balanseras mot det men den enskilde lider av intrånget. Staten ges vid tillämpningen av denna princip en förhållandevis vid egen bedömningsmarginal (prop. 2009/10:80 s. 164 f.).

Enligt EU:s rättighetsstadga har var och en rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testa- mentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhälls- nyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som före- skrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen. Immateriell egendom ska vara skyddad (artikel 17).

I regeringsformen görs även ett förbehåll för allemansrätten. För en markägare kan allemansrätten medföra en inskränkning i ägande- rätten eftersom markägaren utan rätt till ersättning måste tolerera att andra uppehåller sig på och i viss utsträckning nyttjar marken. Allemansrätten kan alltså sägas innebära en inskränkning i det skydd som i övrigt följer av egendomsskyddet.