Rätten till effektiva rättsmedel

Under många år har Europadomstolen haft svårigheter med att hant- era en ökande tillströmning av klagomål och en tung arbetsbelast- ning. Flera olika åtgärder har därför vidtagits för att komma till rätta med situationen och rätten till effektiva rättsmedel i Europakonven- tionen har i det sammanhanget en viktig roll (artikel 13).

Rätten för den vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts till ett effektivt rättsmedel inför en inhemsk myndighet inne- bär en rätt att få ett påstående om en konventionsöverträdelse prövad av en nationell domstol eller av en myndighet och få rättelse, avhjälp- ande eller gottgörelse vid en konstaterad överträdelse. Rätten till effektiva rättsmedel kompletterar de artiklar i konventionen och tilläggsprotokollen som reglerar de materiella fri- och rättigheterna, genom att också kräva att det finns effektiva nationella rättsmedel om fri- och rättigheterna kränks.

I Europakonventionen uppställs inga specifika krav på formerna för dessa rättsmedel och omfattningen av statens förpliktelser varie- rar beroende på karaktären av det klagomål som ska bedömas. Det är i första hand respektive konventionsstat som ska fastställa de närm- are villkoren, och staterna ges här en viss bedömningsmarginal.

Vissa grundläggande krav ställs dock upp. I fråga om pågående överträdelser är en utgångspunkt att ett effektivt rättsmedel ska syfta till att få överträdelsen att upphöra. När det gäller vissa allvarliga kon- ventionsöverträdelser (främst av artiklarna 2 och 3) kan situationen vara sådan att det av effektiva rättsmedel först och främst krävs att en utredning kommer till stånd och att ansvariga personer ställs till svars. Det står vidare klart att ett rättsmedel vid en överträdelse av konventionens rättigheter måste innebära att de nationella myndig- heterna åtminstone i sak erkänner överträdelsen samt att den enskilde ges tillräcklig och adekvat gottgörelse.

Sammanfattningsvis kan sägas följande om hur man ska bedöma vad som är ett effektivt rättsmedel.

1. Rättsmedlet ska vara tillgängligt och praktiskt möjligt för den enskilde att använda och erbjuda reella möjligheter till prövning av den aktuella frågan.

2. Rättsmedlet ska vara ägnat att leda till rättelse och ge rimliga utsikter till framgång. Ett rättsmedel måste alltså inte garantera framgång för att det ska betraktas som effektivt.

3. Det prövande organets befogenheter och de rättssäkerhetsgar- antier som gäller vid förfarandet inför det prövande organet ska vidare vara tillräckliga. Något krav på att prövningen måste ske av en domstol finns inte. Administrativa rättsmedel kan alltså vara tillräckliga för att uppfylla konventionens krav.

4. Prövningen ska leda till beslut i rimlig tid och beslutet ska fattas medan det fortfarande kan få en praktisk effekt.

5. Slutligen måste det beslut som prövningen utmynnar i vara verk- ställbart.

En enskild ska alltid ha tillgång till nationella rättsmedel som upp- fyller punkterna 1–5, om han eller hon på rimliga grunder kan göra gällande att en överträdelse av konventionens rättigheter har skett (prop. 2017/18:7 s. 17).

Omständigheterna kan vidare vara sådana att flera rättsmedel samm- antagna uppfyller kraven, trots att rättsmedlen var för sig inte gör det. I mål om långsam handläggning har det t.ex. lyfts fram att ett effektivt rättsmedel kan utgöras dels av rättsmedel avsedda att före- bygga en påstådd överträdelse av konventionens rättigheter eller att se till att en pågående överträdelse inte fortsätter, dels av rättsmedel som kan ge fullgod eller adekvat kompensation. Ett rättsmedel kan alltså aktualiseras innan en överträdelse har avslutats och vara pre- ventivt eller påskyndande. Andra rättsmedel kan vara uteslutande kompensatoriska (i fråga om kraven på nationella effektiva rätts- medel, se t.ex. Europadomstolens uttalanden i rättsfallen Kudla mot Polen [GC], no. 30210/96, den 26 oktober 2000, och Scordino mot Italien [No. 1] [GC], no. 36813/97, den 29 mars 2006).

Rätten till effektiva rättsmedel är ingen självständig rättighet utan måste läsas tillsammans med Europakonventionen i övrigt. Det inne-

bär att klagomål som inte rör de materiella rättigheterna, t.ex. om rätt till domstolsprövning, inte heller kan grunda en särskild rätt till effektiva rättsmedel. Samtidigt innebär kravet på tillgång till ett effekt- ivt rättsmedel att den som på rimliga grunder påstår sig ha blivit utsatt för konventionsöverträdelse (arguable claim) ska ha möjlighet att få sitt påstående prövat, även om det i slutänden visar sig att det inte har skett någon överträdelse.

Kravet på tillgång till ett effektivt rättsmedel har vidare ett nära samband med att ett mål får tas upp till prövning av Europadom- stolen först när alla nationella rättsmedel har uttömts i enlighet med den internationella rättens allmänt erkända regler (artikel 35.1 i Europa- konventionen). Utgångspunkten är alltså att det inte är möjligt att få ett klagomål prövat vid Europadomstolen utan att först ha försökt utnyttja de nationella effektiva rättsmedel som finns tillgängliga.

Rätten till effektiva rättsmedel och kravet på uttömmande av inhemska rättsmedel kan sägas ge uttryck för att det internationella övervakningssystemet är subsidiärt till de nationella rättssystemen. Av Europakonventionen följer att eventuella överträdelser av kon- ventionen i största möjliga utsträckning ska korrigeras på det nation- ella planet. Ansvaret för att rättigheterna i konventionen respekteras ligger primärt på de enskilda konventionsstaterna. Det är dessa som ska garantera att enskilda kommer i åtnjutande av de fri- och rättig- heter som omfattas av konventionen (artikel 1).

Konventionsstaterna har alltså en skyldighet att se till att enskilda har möjlighet att få en konventionsöverträdelse prövad nationellt. Först när dessa möjligheter har uttömts kan den enskilde vända sig till Europadomstolen. Det innebär dessutom att en konventionsstat ges en möjlighet att ta ställning till påståenden om överträdelser av de mänskliga rättigheterna och, där så behövs, åtgärda konstaterade överträdelser, innan staten ställs till svars inför en internationell dom- stol. Samtidigt ges enskilda en möjlighet att få konventionsöverträd- elser prövade och gottgjorda snabbare på nationell nivå. Därmed minskar behovet av att vända sig till Europadomstolen.

En given utgångspunkt är att det i Sverige ska finnas ett regelverk och en tillämpning av det som lever upp till kraven i Europakonven- tionen. Till exempel finns det i förvaltningslagen, förvaltningsprocess- lagen, rättegångsbalken och annan lagstiftning ett antal regler som är avsedda att tillförsäkra en effektiv och rättssäker handläggning av

Det händer dock ibland att det allmänna inte förmår att fullt ut leva upp till kraven i konventionen eller att det i ett enskilt fall finns en risk för att så inte kommer att ske. I Sverige finns för dessa fall ett fler- tal olika bestämmelser som kan ge en enskild tillgång till effektiva rätts- medel. Exempelvis kan en domstol enligt lagen (2009:1058) om för- tursförklaring i domstol förklara att ett mål eller ärende ska hand- läggas med förtur, om handläggningen har oskäligt fördröjts.

I förvaltningslagen finns dessutom ett särskilt rättsmedel som möj- liggör för en enskild part att begära att en myndighet ska avgöra ett ärende i första instans inom sex månader (se prop. 2016/17:180 s. 112 f.). Rättsmedel förekommer även i speciallagstiftningen. Exempelvis gäller ett allmänt diskrimineringsförbud inom hälso- och sjukvården och det finns regler om hur klagomål från patienter ska hanteras och utredas. Samma sak gäller inom skolområdet.

Som utgångspunkt bör tillgången till rättsmedel finnas i eller i anslutning till det förfarande där en överträdelse har inträffat. En enskild kan av olika anledningar vara missnöjd med en myndighets beslut eller en domstols dom. Han eller hon kan t.ex. anse att en för- valtningsmyndighet eller en domstol har fattat ett i sak felaktigt beslut utifrån konventionsaspekter eller att handläggningen har brustit på ett sätt som strider mot Europakonventionen. En enskild kan många gånger komma till rätta med sådana brister genom att överklaga och i högre instans föra fram de omständigheter som enligt den enskilde utgör en överträdelse av konventionen.

I viss utsträckning kan även en omprövning innebära ett effektivt rättsmedel. Om en överträdelse kan läkas i en högre instans eller genom att den myndighet som har fattat beslutet ändrar det (jämför 37– 39 §§ förvaltningslagen), bör ett sådant rättsmedel till och med vara det mest effektiva och det snabbaste sättet att komma till rätta med en konventionsöverträdelse. Exempelvis kan den som har gått miste om rätten till en muntlig förhandling i förvaltningsrätten efter ett över- klagande ges en sådan i kammarrätten. Den som utsatts för exprop- riationsåtgärder utan att ha fått fullgod kompensation kan i högre instans få full ersättning.

Beroende på omständigheterna kan situationen vara sådan att åtgärder som vidtas efter en omprövning eller efter ett överklagande medför att någon överträdelse inte ska anses ha ägt rum eller i vart fall att överträdelsen läks. En överträdelse av Europakonventionens rättigheter kan även gottgöras inom ramen för avgörandet av andra

frågor än konventionsöverträdelsen (se t.ex. rättsfallen NJA 2012 s. 211 I och NJA 2013 s. 842). Så sker ofta i fråga om överträdelser av rätten till domstolsprövning inom skälig tid. En sådan konventions- överträdelse i ett brottmål kan t.ex. ha betydelse vid val av påföljd eller vid straffmätning genom att den medför en lindrigare påföljd än vad som annars skulle ha dömts ut.

Vid beslut om sanktionsavgifter eller återbetalning av bidrag finns det också möjlighet att beakta och gottgöra överträdelser av kon- ventionens rättigheter (se t.ex. rättsfallet HFD 2014 ref. 12). Även i fråga om beslut som inte kan överklagas kan det finnas möjligheter till en prövning av konventionsaspekter. Exempelvis kan en enskild genom s.k. rättsprövning få till stånd en prövning av ett regerings- beslut, om saken har rört hans eller hennes civila rättigheter eller skyld- igheter enligt konventionen.

Skadestånd och annan ekonomisk ersättning som rättsmedel behandlas närmare i avsnitt 3.8.2.