Fel eller försummelse

Liksom enligt skadeståndslagen i övrigt är det allmännas ansvar vid myndighetsutövning grundat på vållande, dvs. fel eller försummelse. Bestämmelserna ändrades 1989, då den s.k. standardregeln togs bort. Standardregeln innebar att det förutom styrkt vållande även krävdes att myndighetens verksamhet inte hållit en skälig standard.

Eftersom myndighetsutövning är ett uttryck för det allmännas maktbefogenhet och den enskildes beroendeställning, kan det vara nödvändigt att ställa särskilda krav på aktsamhet och omdöme från myndigheternas sida. Men det är också svårt att kräva en helt felfri myndighetsutövning. Tjänstemän måste ofta fatta beslut i komplicer- ade ärenden under tidspress och noga följa detaljerade föreskrifter för verksamheten. Samtidigt kan det finnas ett betydande utrymme för skönsmässiga bedömningar. Den speciella situationen vid myndig- hetsutövning medför därför att det kan finnas skäl för både en mild- are och en strängare vållandebedömning i det enskilda fallet.

rättsfallet NJA 2017 s. 824 om ett felaktigt besked om förekomsten av strandskydd). Avgörande är det felaktiga resultatet av tjänstemann- ens handlande, inte orsakerna till detta. Om felet har berott på orikt- iga rättsliga kunskaper eller bristande erfarenhet hos en enskild tjänste- man, bristfälliga instruktioner eller dålig organisation i övrigt spelar i princip ingen roll.

Den fråga som bör ställas är vad den enskilde rimligen har kunnat begära av myndigheten i den aktuella situationen med hänsyn till arten av och ändamålet med dess verksamhet (prop. 1989/90:42 s. 15 f.). Det karakteristiska resonemanget enligt den nyss nämnda standard- regeln – som i korthet alltså innebar att ersättningsskyldighet bara kunde föreligga om de krav som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kunde ställas på dess utövning blivit åsidosatta – kan därför fortfarande vara av viss betydelse vid bedömningen (se Bengtsson och Strömbäck s. 113).

En annan likhet i förhållande till arbetsgivaransvaret är att stat och kommun ansvarar när flera befattningshavare begått mindre för- biseenden som tillsammans medför att försumlighet föreligger (kumul- erade fel), liksom när det inte är möjligt att peka ut vem som varit oaktsam inom en och samma myndighet eller ens inom olika myndig- heter sinsemellan (anonyma fel). Det är inte sällan fallet vid oaccept- abla dröjsmål vid behandlingen av ett ärende.

Precis som enligt huvudregeln i skadeståndslagen är det den skade- lidande som ska bevisa att ett vållande föreligger. I princip lär det räcka med att den enskilde påvisar att ett fel förekommit som är så allvarligt att det får antas bero på oaktsamhet på myndigheternas sida. Han eller hon behöver således inte visa exakt vad oaktsamheten har bestått i (förbiseende av en lagregel, ett misstag angående faktiska förhållanden etc.). Om det allmänna vill åberopa att felet med hän- syn till särskilda omständigheter är ursäktligt, är det en sak för det allmänna att utreda detta. Annars bör man kunna utgå från att oakt- samhet föreligger.

Allmänt sett blir bedömningen vid person- och sakskada i stort sett densamma som i andra sammanhang. Frågan om tjänstemannen har haft som uppgift att skydda ett visst intresse eller en person kan emellertid spela viss roll. Vid ren förmögenhetsskada är det svårare att dra paralleller med annan vållandebedömning. Skälet är att det är av stor betydelse vilka anspråk som rimligen kunnat ställas på mynd- igheten med hänsyn till arten av och ändamålet med dess verksam-

het. Man kan exempelvis förvänta sig större juridisk skicklighet av en domstol än en miljö- och hälsoskyddsnämnd. Av stor betydelse är även vilken typ av fel som har begåtts från myndighetens sida.

Vållandebedömningen i olika situationer

När en person- eller sakskada har orsakats genom fel vid offentlig kontrollverksamhet, t.ex. när ett farligt läkemedel registreras av miss- tag eller ett bristfälligt hus godkänns är det inte säkert att varje för- biseende leder till ansvar för det allmänna. I sådana fall måste huvud- ansvaret för att skador förebyggs åvila det företag som kontrolleras, medan det inte kan ställas krav på samma ingående kontroll från myndighetens sida.

När det gäller felaktiga upplysningar och råd i samband med mynd- ighetsutövning har det understrukits att skadeståndsansvaret är lindrat i viss utsträckning på grund av allmänna rättsgrundsatser, t.ex. i fall där en upplysning har använts för ett annat ändamål än den varit av- sedd för (jämför prop. 1972:5 s. 522 och prop. 1989/90:42 s. 15 f.). Särskilt får beaktas om uttalandet skett skriftligen eller annars på ett auktoritativt sätt. Vållande ansågs således föreligga i det tidigare nämnda rättsfallet NJA 1990 s. 705, som handlade om en skriftlig rekommendation från en hälsovårdsinspektör. Utgången blev den- samma i NJA 1985 s. 696 I, som rörde ett klart telefonbesked från tjänsteman på Försäkringskassan i fråga om föräldrapenning.

I ett fall där en osignerad tavla som försetts med en metallplatta med en viss konstnärs namn sålts på exekutiv auktion och det där- efter visat sig att tavlan inte var målad av denne, har staten inte ansetts skadeståndsskyldig (NJA 1995 s. 112). Som skäl angavs att tavlan var försedd med ett äkthetsintyg utfärdat av en sakkunnig person och att Kronofogdemyndigheten hade låtit värdera tavlan hos en konst- handlare inför auktionen. Det kan tilläggas att Justitiekanslern har funnit att det ibland kan vara motiverat med en lindring av beviskravet i ärenden som gäller påstådd skada på grund av felaktig information som lämnats muntligen (beslut den 16 juni 2009, dnr 3160-08-40).

I vissa speciella situationer kan antas att ansvaret skärps och att det allmänna blir ansvarigt om det inte visas att skadan uppkommit utan myndighetens vållande, dvs. ett slags presumtionsansvar. Det rör framför allt situationer med kontraktsrättsliga inslag, såsom när egen-

dom som tvångsomhändertagits av det allmänna kommer till skada eller försvinner (jämför prop. 1972:5 s. 357 f. och prop. 1989/90:42 s. 16).

Felaktig rättstillämpning

Om ett felaktigt myndighetsbeslut beror på en mer skönsmässig pröv- ning, t.ex. vid tjänstetillsättning, har det i vart fall tidigare krävts att bedömningen utgör ett markant avsteg från allmänt vedertagna prin- ciper eller att den har grundats på ovidkommande omständigheter (prop. 1972:5 s. 518 samt rättsfallen NJA 1985 s. 360 och NJA 2008 s. 990).

Om ett felaktigt myndighetsbeslut däremot har berott på att en lagregel förbisetts, lär det allmänna ofta ansvara även om felet undan- tagsvis kan vara försvarligt (prop. 1972:5 s. 517). Detsamma gäller förmodligen om en juridisk instans förbiser ett klart och obestritt pre- judikat som från allmänhetens synpunkt måste anta anses ge uttryck för rättsläget.

Som exempel på fall där staten inte blev skadeståndsskyldig kan nämnas NJA 1994 s. 194, där hovrätten med en ingående motivering hade frångått ett kritiserat prejudikat. Även om ett prejudikat var av stor betydelse vid bedömningen av om en domstol i sin rättstillämp- ning gjort sig skyldig till fel eller försummelse, fann Högsta domstolen att ett utrymme samtidigt måste lämnas för domstolarnas rättsskap- ande verksamhet. En domstol ansågs ha vissa möjligheter att avvika från tidigare rättspraxis utan att det föranleder skadeståndsskyldighet för staten, om den anför rimliga skäl för att tillämpa lagen på ett annat sätt än vad som följer av prejudikatet.

Vid mer tveksamma fall av felaktig rättstillämpning eller bevis- värdering i övrigt bör enligt förarbetena inte alltför stränga krav ställas på en myndighet och endast uppenbart felaktiga bedömningar utgöra skadeståndsgrundande fel eller försummelse (prop. 1972:5 s. 518). Exempel från praxis visar att förarbetenas uttalanden tidigare har fått stort genomslag i rättstillämpningen. Talan om skadestånd av staten har således ogillats i flera fall där frågan varit uppe.

I NJA 2013 s. 842, där en småföretagare av miljödomstolen fel- aktigt ålagts att betala en miljösanktionsavgift, gör Högsta domstolen emellertid en gentemot den skadelidande mer generös bedömning.

Referenten i målet anför, med instämmande av övriga ledamöter, i ett särskilt yttrande att culpanivån vid det allmännas ansvar vid mynd- ighetsutövning i princip inte avviker från vad som i allmänhet gäller för ansvar enligt skadeståndslagen. När det gäller domstol är frågan om den har resonerat på ett rimligt försvarbart sätt, varvid också ut- rymmet för olika bedömningar ska beaktas. Domen tyder på att man ska ställa skilda krav på olika myndigheter (jämför Bengtsson och Strömbäck s. 118).

Särskilt om dröjsmål

När det gäller myndigheters dröjsmål vid behandlingen av ett ärende, angavs i förarbetena att allmänheten måste räkna med vissa dröjsmål i handläggningen av ärenden och att det som huvudregel krävs en betydande försening för att ett dröjsmål överhuvudtaget ska anses föreligga (se prop. 1972:5 s. 326 och prop. 1989/90:42 s. 16). Om förseningen berodde på en oförsvarligt långsam arbetstakt, en påtag- ligt bristfällig organisation eller en klar felbedömning av frågan vilka ärenden som bör ha förtur, ansågs att det allmänna borde svara för uppkommen skada.

Mot bakgrund av den rättsutveckling som skett sedan förarbet- ena skrevs, framför allt efter att Europakonventionen införlivades i svensk rätt, kan ifrågasättas vilken tyngd de nämnda uttalandena har i dagsläget. Som exempel på mål där staten blivit ersättningsskyldig vid långsam handläggning kan nämnas NJA 2005 s. 462. Målet rörde en person som hade friats från brottsmisstankar i en tingsrättsdom som vann laga kraft cirka sju år efter det att han tagit emot en kallelse till polisförhör. Dröjsmålet ansågs framför allt bero på interna för- hållanden inom Åklagarmyndigheten. I NJA 2005 s. 726 blev utgången den motsatta. Den omständigheten att handläggningen av ett brott- mål dröjt nästan 16 månader i hovrätten ansågs således inte grunda någon ersättningsskyldighet för staten.

Ett flertal skadeståndsärenden rörande oacceptabla dröjsmål vid myndigheters handläggning av olika slag har avgjorts av Justitiekans- lern och ersättning har betalats i åtskilliga fall.

3.5.4 Övriga frågor