Europakonventionens införlivande i svensk rätt

Sverige ratificerade Europakonventionen 1952. Det dröjde dock till 1966 innan Sverige förklarade att landet underkastade sig Europadom- stolens kompetens.

Vid tidpunkten för Sveriges anslutning antogs att gällande svensk rätt stod i överensstämmelse med konventionen. Sverige ansåg sig således redan uppfylla konventionens krav och någon ny lagstiftning infördes därför inte med anledning av tillträdet. Under åren ledde dock den praxis som utvecklades av Europadomstolen – som bl.a. inne- bar att Sverige vid flera tillfällen fälldes av domstolen för brott mot konventionen – i vissa fall till en anpassning av den svenska lagstift- ningen (t.ex. ändringar av de svenska häktningsreglerna och införan- det av den s.k. rättsprövningslagen). Det kan sägas att under den här perioden pågick ett slags fortgående transformation av konventionen till svensk rätt.

Ett antal svenska domstolsavgöranden bekräftade att Europakon- ventionen inte var direkt tillämplig i svensk rätt. I praktiken innebar detta att domstolarna formellt inte tillämpade Europakonventionen som svensk lag. En part i en rättegång kunde därför inte ha framgång med ett direkt åberopande av Europakonventionen utan måste hän-

föra sig till en svensk rättsregel. Konventionen kunde däremot vara av stor betydelse för frågan hur denna svenska rättsregel skulle tolkas. Frågan om Europakonventionens status i svensk rätt var aktuell när regeringsformens kapitel om fri- och rättigheter utformades i olika omgångar under 1970-talet. En bärande tanke var att kapitlet fullt ut skulle svara mot Sveriges åtaganden enligt konventionen.

I direktiven till 1973 års fri- och rättighetsutredning förordades således att de internationella fri- och rättighetskonventioner som Sverige hade anslutit sig till skulle slå igenom i svensk grundlag, antingen genom att det i grundlagen föreskrevs att konventionerna skulle tillämpas nationellt eller genom att delar av konventionerna arbetades in i grundlagen. Enligt utredningen var konventionstext- erna emellertid inte lämpade för direkt tillämpning av svenska dom- stolar och myndigheter.

Bland annat av nu angivna skäl valde 1973 års fri- och rättighets- utredning att utforma rättighetsregleringen i grundlag utan direkt anknytning till rättighetskonventionernas texter. Det innebar dock inte att konventionstexterna saknade betydelse för utredningens ställ- ningstaganden. De internationella konventionerna var grundläggande dokument på fri- och rättighetsområdet och utgjorde, enligt utred- ningen, en viktig inspirationskälla i arbetet. Utredningens strävan var att genom grundlagsregleringen ge rättigheterna ett skydd som inte låg under konventionernas nivå. Enligt utredningen var det skydd i regeringsformen som föreslogs beträffande opinionsfriheterna på flera punkter betydligt starkare än det som följde av rättighetskonven- tionerna och i övriga fall åtminstone likvärdigt med konventions- skyddet (SOU 1975:75 s. 98 f.). Utredningsförslaget ledde till lag- stiftning (prop. 1975/76:209).

Europakonventionens status i svensk rätt aktualiserades på nytt i början av 1990-talet sedan Sverige fällts vid flera tillfällen i Europa- domstolen. I direktiven till Fri- och rättighetskommittén ställdes frågan om det generellt sett var möjligt och lämpligt att införliva Europakonventionen med svensk rätt. Enligt Fri- och rättighetskom- mittén (SOU 1993:40) utgjorde en sådan åtgärd en markering av konventionens betydelse i vårt land och klargjorde dess status i den inhemska rätten. Därigenom skapades ett uttryckligt underlag för att direkt tillämpa konventionen.

En inkorporering medförde också att den enskilde medborgaren fick ett starkare skydd för de fri- och rättigheter som reglerades i

konventionen då denna blev direkt tillämplig vid svenska domstolar eller myndigheter. En inkorporering av Europakonventionen inne- bar, enligt kommittén, med största sannolikhet att fler mål rörande fri- och rättigheter i konventionen skulle komma att slutbehandlas i svenska domstolar och vid svenska myndigheter när dessa fick en möj- lighet att direkt tillämpa konventionens regler. För såväl de enskilda medborgarna som staten torde det vara en fördel att få frågor om de mänskliga fri- och rättigheterna lösta på ett nationellt plan, fram- för allt med tanke på att den långvariga behandlingen i konventions- organen kunde undvikas.

I frågan om valet av metod ansåg Fri- och rättighetskommittén att konventionens textmassa var så omfattande att det inte var lämpligt att omarbeta den till svensk lagtext. För rättstillämpningen var det också viktigt att denna grundade sig på samma text i de konventions- bundna staterna. Inkorporeringen av konventionen i dess helhet borde därför ske genom en särskild lag.

Kommittén övervägde vidare frågan om vilken status Europakon- ventionen skulle ha i svensk rätt vid en inkorporering. I det samman- hanget framhölls att regler om de mänskliga fri- och rättigheterna var av sådan vikt att de hade sin plats i en grundlag. I Sverige fanns dock redan en omfattande reglering av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen, där det också stadgades under vilka förutsättningar fri- och rättigheterna fick begränsas. Denna reglering var till stor del utformad med Europakonventionen som inspirationskälla. En inkorp- orering av konventionen med status av grundlag skulle leda till en dubbelreglering på grundlagsnivå av vissa rättigheter och hur dessa fick inskränkas. Vid en eventuell konflikt mellan konventionen och regeringsformen skulle konventionen dessutom som senare lag ges företräde. Detta föreföll inte lämpligt. Kommittén föreslog därför att Europakonventionen vid inkorporering skulle ges status av vanlig lag och inte grundlag.

Kommittén konstaterade att inkorporeringslagen lagtekniskt skulle medföra en dubbelreglering av vissa fri- och rättigheter. Många av Europakonventionens rättigheter återfanns i regeringsformen medan andra – t.ex. rätten till äktenskap – kom till uttryck i vanlig lagstift- ning. Det kunde invändas att det inte var lämpligt att nu i lag reglera principer med ett mindre precist innehåll än den svenska lagen. Detta var dock, framhöll utredningen, en oundviklig konsekvens av att

genom inkorporering. Kommittén menade att det inte förelåg några konflikter mellan konventionens fri- och rättigheter och regerings- formens regler. Vidare anförde kommittén att i den mån regerings- formen eller annan svensk lag gav den enskilde längre gående fri- och rättigheter än konventionen skulle ”dessa naturligtvis tillämpas även i fortsättningen”. I den mån konventionen gav den enskilde ett större skydd än den svenska lagstiftningen ”kan konventionen komma att tillämpas”.

Kommittén framhöll att konsekvensen av en inkorporering i van- lig lagform blev att en lag stiftad före inkorporeringslagen inte skulle tillämpas av domstolar och myndigheter enligt lex posteriorprincipen (dvs. att yngre lag går före äldre lag), om lagen befanns stå i strid med konventionen. För att garantera att Europakonventionen fick före- träde även i förhållande till senare stiftad lag borde det i grundlagen anges att lag eller annan föreskrift inte fick meddelas i strid med Europakonventionen.

En sådan bestämmelse skulle alltså ge ett skydd mot senare lag- stiftning i strid med Europakonventionen. Bestämmelsen riktade sig i första hand till lagstiftaren som hade det primära ansvaret för att den inhemska rätten stod i överensstämmelse med konventionen. Detta hindrade emellertid inte att domstolar och myndigheter med stöd av en sådan bestämmelse fick möjlighet att med tillämpning av reglerna om lagprövning underlåta att tillämpa en föreskrift på den grunden att den inte var förenlig med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen (se avsnitt 4.4).

I prop. 1993/94:117 föreslogs att Europakonventionen inkorpor- erades på det sätt Fri- och rättighetskommittén hade förordat. Regeringen instämde även i kommitténs förslag i fråga om att en lag inte får meddelas i strid med Europakonventionen.

Med anledning av vissa tveksamheter som hade uttryckts under remissförfarandet mot att införa en särskild grundlagsregel anförde regeringen att konventionens tillämpning i Sverige givetvis inte borde begränsas till enbart en lagprövningsfråga (a. prop. s. 36 f.). Inkorpor- eringen av konventionen skulle ske genom vanlig lag. Att lagstiftning inte får meddelas i strid med Europakonventionen ändrade inte på det förhållandet. Konventionen gavs således inte grundlagsstatus.

Avslutningsvis anförde regeringen att om en domstol eller en mynd- ighet vid sin rättstillämpning inte genom sina tidigare överväganden hade kommit fram till att konventionsbestämmelsen borde tillämpas,

med en tillämpning av lagprövningsregeln kunde pröva den svenska lagregeln mot grundlagsregeln om att en lag inte får meddelas i strid med Europakonventionen (2 kap. 19 § regeringsformen).

Riksdagen antog propositionen (bet.1993/94:KU24 och rskr. 1993/ 94:246). Konventionen utgör sedan den 1 januari 1995 svensk lag.