Grunddragen i 2 kap regeringsformen

4.3.1 Skyddets omfattning

Regleringen i 2 kap. regeringsformen kan sägas omfatta fyra grupper av fri- och rättigheter. Styrkan i rättighetsskyddet är varierande.

Den första gruppen avser de politiska friheterna. I denna grupp ingår till att börja med de s.k. positiva opinionsfriheterna (1 §). Dessa är yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrat- ionsfriheten, föreningsfriheten och religionsfriheten. Regleringen innebär att vissa aspekter av yttrandefriheten och informationsfriheten undantas från regeringsformens tillämpningsområde för att i stället regleras i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Därutöver behandlas de s.k. negativa opinionsfriheterna (2 och 3 §§). Myndigheterna får inte tvinga enskilda att ge sin uppfattning

ing eller ett trossamfund. Skyddet har inriktats på frågor som rör den enskildes åskådning i politiska, religiösa, kulturella eller andra sådana hänseenden. Det ställs också upp ett skydd mot att det i allmänna register görs anteckningar om medborgare som enbart grundas på hans eller hennes politiska åskådning.

I en andra grupp finns bestämmelser som skyddar den enskildes personliga frihet och säkerhet. Dessa s.k. kroppsliga fri- och rättig- heter innebär förbud mot dödsstraff (4 §), kroppsstraff, tortyr och medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden (5 §). Vidare uppställs ett skydd mot kroppsvisitation och andra påtvingade kroppsliga ingrepp, husrannsakan, undersökning av brev och mot andra intrång i förtroliga post- eller teleförbindelser mot hemlig avlyssning i olika avseenden samt mot betydande integritetsintrång som inne- bär övervakning eller kartläggning (6 §).

Till den här gruppen hör dessutom ett förbud mot att medborg- are landsförvisas, hindras att resa in i riket och berövas sitt medborg- arskap annat än i vissa fall som är angivna i regeringsformen (7 §). Varje medborgare är skyddad mot frihetsberövanden samt har frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta (8 §).

I den tredje gruppen av fri- och rättigheter uppställs vissa grund- läggande rättssäkerhetsgarantier. Det gäller rätten till prövning av domstol eller domstolsliknande nämnd vid frihetsberövanden (9 §). Vidare finns ett förbud mot retroaktiv strafflag och retroaktiv lag om skatt eller statlig avgift (10 §). Tillfälliga domstolar är förbjudna. En rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid, och en för- handling vid domstol ska vara offentlig (11 §).

Den fjärde gruppen innehåller bestämmelser av skilda slag. Det ställs upp ett förbud mot diskriminerande normgivning med hänsyn till bl.a. etniskt ursprung och kön (12 och 13 §§). Rätten till strids- åtgärder på arbetsmarknaden behandlas (14 §). Frågor som rör egen- domsskyddet och allemansrätten regleras (15 §). Att upphovsrätten ska vara skyddad anges (16 §). Näringsfrihet, yrkesfrihet och samers rätt till renskötsel behandlas (17 §). Rätten till kostnadsfri utbildning m.m. ges grundlagsstöd, och forskningens frihet ska vara skyddad enligt bestämmelser som meddelas i lag (18 §).

Det skydd som regeringsformen ger för grundläggande fri- och rättigheter gäller i huvudsak endast mot det allmänna, dvs. inte för- hållandet enskilda emellan. Skyddet för stridsåtgärder på arbetsmark- naden är ett undantag. I förarbetena anges sammanfattningsvis att det

uppenbarligen inte är praktiskt möjligt att i grundlag ge rättigheterna ett omfattande skydd gentemot angrepp från enskilda, och det före- ligger i de allra flesta fall inte heller något behov av sådant skydd. De möjligheter som erbjuds genom den vanliga lagstiftningen får enligt förarbetena anses vara helt tillräckliga (prop. 1975/76:209 s. 86).

Med uttrycket det allmänna avses riksdag, regering, myndigheter, domstolar och ibland också privaträttsliga organ eller företag som anförtrotts myndighetsutövning. Även kommunerna omfattas.

Fri- och rättigheterna avser i första hand fysiska personer. De gäller emellertid också för juridiska personer i de fall när detta framstår som naturligt, t.ex. i fråga om kravet på ersättning vid expropriation (a. prop. s. 141).

Det uppställs ett förbud mot normgivning i strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen (2 kap. 19 § regeringsformen), se vidare avsnitt 4.7.3.

4.3.2 Skyddets styrka

När det gäller styrkan hos skyddet skiljer regeringsformen mellan två slag av grundläggande fri- och rättigheter. Vissa av de fri- och rättigheter som behandlas i 2 kap. regeringsformen är absoluta i den meningen att de inte kan begränsas på annat sätt än genom att reger- ingsformen ändras. Vilka dessa är framgår indirekt genom en upp- räkning av vilka fri- och rättigheter som får begränsas genom lag (2 kap. 20 §). De fri- och rättigheter som inte är med i uppräkningen kan alltså inte begränsas genom vanlig lag.

Det finns några undantag från huvudregeln om att rättighets- begränsningar måste ske genom lag. Bland annat föreskrifter om tyst- nadsplikt för offentliga funktionärer och föreskrifter som inskränker mötesfriheten och demonstrationsfriheten av hänsyn till rikets säker- het får ske genom förordning eller myndighetsföreskrifter (2 kap. 20 § andra stycket).

Kravet på lagform innebär att det endast är riksdagen som kan besluta om inskränkningar i rättigheterna. Riksdagen måste tydligt redovisa de avvägningar som görs.

Till de absoluta fri- och rättigheterna hör religionsfriheten och de negativa opinionsfriheterna. Dit räknas även förbuden mot döds- straff, kroppsstraff, tortyr, medicinsk påverkan i syfte att framtvinga

eller hindra yttranden samt förbuden mot att medborgare landsför- visas, hindras att resa in i riket eller berövas sitt medborgarskap (annat än i de fall som anges i regeringsformen). Detsamma gäller förbuden mot retroaktiv strafflag, retroaktiva skatter och statliga avgifter samt mot tillfälliga domstolar. Vidare är rätten till en domstolsprövning (eller prövning i en domstolsliknande nämnd) vid frihetsberövande, liksom till en rättvis rättegång inom skälig tid, absolut.

De fri- och rättigheter som kan begränsas brukar delas in i två nivåer. Den första nivån avser fri- och rättigheter som kan begränsas genom lag och då genom ett särskilt kvalificerat förfarande (22 §). Hit hör yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten, rörelsefriheten, skyddet mot frihetsberöv- anden, skyddet för den kroppsliga och personliga integriteten samt kravet på offentlighet vid domstolsförhandling.

I materiellt hänseende uppställs vissa krav som måste uppfyllas för att en begränsning av en fri- och rättighet ska kunna godtas, bl.a. när det gäller proportionalitet (21 §). Enligt förarbetena syftar kraven till att lagstiftaren, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, noga redovisar sina syften (prop. 1975/76:209 s. 153). Detta kan för- väntas förbättra förutsättningarna för att avvägningarna blir mer ingå- ende belysta och att de presenteras på ett sådant sätt att kvaliteten i lagstiftningen höjs ytterligare (jämför prop. 2009/10:80 s. 177).

Ändamålet med begränsningen ska således vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle och begränsningen får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Begränsningen får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Kraven ger uttryck för en allmän proportionalitetsprincip och har aktualiserats i flera lagstiftningsärenden. Ett exempel är lagringen av s.k. trafikdata (se prop. 2010/11:46 och bet. 2010/11:JuU14). Pro- portionalitetskravet har även haft betydelse i rättstillämpningen, se rättsfall angivna i Eka m.fl. s. 183.

Vidare får rättighetsbegränsningen inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Med åskåd- ning avses ett någotsånär sammanhängande komplex av åsikter inom ett visst område (SOU 1975:75 s. 114). Enligt förarbetena är inne- börden dels att lagstiftaren inte kan besluta om föreskrifter som möj- liggör ingrepp i fri- och rättigheterna enbart på grund av någons verk- liga eller förmodade åskådning i politiska, religiösa eller andra – t.ex.

konstnärliga eller vetenskapliga – frågor, dels att det inte heller blir möjligt för en tillämpande myndighet att göra ingrepp i någons fri- eller rättigheter enbart på grund av dennes åskådning (prop. 1975/76:209 s. 99).

Beträffande begränsningar av de positiva opinionsfriheterna ställs vissa ytterligare krav vid rättighetsbegränsningar upp (23 och 24 §§). Det kvalificerade förfarandet innebär att ett lagförslag om rättig- hetsbegränsningar ska vila i tolv månader, om lägst tio riksdagsleda- möter yrkar det. Det kan dock antas omedelbart om fem sjättedelar av de röstande riksdagsledamöterna är för det. Vissa undantag från det kvalificerade förfarandet finns. Det är konstitutionsutskottet som prövar om förfarandet är tillämpligt på ett visst lagförslag (22 §).

Idén bakom det kvalificerade förfarandet är att i kontroversiella frågor ge tid till eftertanke och fördjupad debatt. Förfarandet är också utformat så att det stimulerar de politiska partierna till att söka lösningar som vinner bred anslutning.

Den andra nivån av fri- och rättigheter avser sådana som kan begränsas genom lag utan tillämpning av de nämnda kraven. Bestämm- elserna om dessa fri- och rättigheter saknar ofta beskrivningar av det närmare innehållet i de aktuella rättigheterna. Innebörden bestäms i stället i stor utsträckning på lagnivå. En viktig funktion hos grund- lagsbestämmelserna är här att reglera normgivningskompetensen. Effekten blir att regler som medför inskränkningar eller som fast- ställer det närmare innehållet i en rättighet måste beslutas genom lag.

Som exempel i denna grupp kan nämnas rätten till stridsåtgärder på arbetsmarknaden (14 §), upphovsrätten (16 §) och skyddet av forsk- ningens frihet (18 § andra stycket). En liknande, om än inte lika långt- gående, metod har använts för att reglera närings- och yrkesfriheten (17 § första stycket) samt rätten till utbildning (18 § första stycket). När det gäller egendomsskyddet har detta en relativt detaljerad regler- ing på grundlagsnivå (15 §). De närmare grunderna för hur bl.a. expropriationsersättning ska beräknas beslutas dock i lag.

Vad är då en rättighetsbegränsning? Till att börja med kan det anmärkas att den omständigheten att rättighetsskyddet bara gäller gentemot det allmänna får till följd att t.ex. förmögenhetsrättsliga regler som i praktiken kan försvåra en persons möjligheter att utöva en fri- och rättighet inte kan anses utgöra en rättighetsbegränsning. Ett exempel som nämns i förarbetena är regler som gör det möjligt

sammankomster av det slag som avses i grundlagsbestämmelsen om mötesfrihet.

Enligt förarbetena kan det vidare allmänt sägas att en föreskrift ska anses innebära en rättighetsbegränsning endast om det av före- skriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighets- begränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen. Här nämns som ett exempel på vad som inte är en rättighetsbegräns- ning utsökningslagens regler om utmätning av lös egendom som inte uttryckligen begränsar någon rättighet, men det är uppenbart att i dessa regler måste tolkas in en begränsning bl.a. av skyddet mot in- trång i bostad (prop. 1975/76:209 s. 154).

Den snäva syn på rättighetsbegränsningar som förarbetena ger ut- tryck för har i senare lagstiftningsärenden om begränsningar av vissa rättigheter vidgats något (se prop. 2013/14:70 s. 91 f. om ökad insyn i partiers och valkandidaters finansiering). Se även prop. 2015/16:78 s. 53 f. om straff för finansiering av terroristorganisationer.

Bestämmelserna om fri- och rättigheter gäller till stor del även för andra än svenska medborgare som vistas i Sverige (2 kap. 25 § reger- ingsformen).