Del I – En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna
4.8 Asyl- och migrationsfrågor
4.8.1 Inledning och generella frågor Inledning
Sveriges flyktingpolitik har vid flera tillfällen under senare år varit föremål för kritiska yttranden från internationella organ och har även diskuterats livligt på det nationella planet. Synpunkter har också framförts i utvärderingen av den första handlingsplanen samt av referensgrupperna. Synpunkterna har avsett flera frågor, bland annat att flyktingpolitiken anses alltför restriktiv, frågor om kränkningar av förbudet mot återsändande i vissa fall (principen om non-refoulement) samt asylsökande och gömda barns situation. Dessa yttranden och synpunkter beskrivs närmare i del II, avsnitt 3.8. Där beskrivs också den nya utlänningslagstiftning som träder i kraft den 31 mars 2006.
Migrationsverkets kompetens i frågor om mänskliga rättigheter
Åtgärd 98: Migrationsverket skall se till att verkets personal har god kompetens i frågor som rör mänskliga rättigheter och asylrätt.
Regeringen följer Migrationsverkets fortlöpande arbete med att bibehålla och vidareutveckla personalens sakkunskap i frågor som rör mänskliga rättigheter och ger vid behov verket särskilda uppdrag att säkra kompetensen.
Den förestående omfattande lagstiftningsreformen med en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden kommer
Skr. 2005/06:95
99 att i en nära framtid kräva utbildning av Migrationsverkets personal (se
del II, avsnitt 3.8.7 om den nya utlänningslagstiftningen). Den lagändring som innebär att förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning skall kunna utgöra grund för flyktingskap ställer också krav på utbildning, vilket tidigare har framhållits av Migrationsverket och ett flertal remissinstanser. Regeringen delar bedömningen att det finns ett utbildningsbehov i samband med lagändringen. Detta konstateras även i propositionen (prop. 2004/05:170). I Socialförsäkringsutskottets betänkande 2005/06SfU4 betonas också vikten av utbildningsinsatser.
Utbildningsinsatserna i samband med lagreformerna under 2006 kommer att kräva mycket tid och resurser av det som står till förfogande för sådana ändamål.
Migrationsverket har tidigare fått uppdrag av regeringen att skapa och tillämpa riktlinjer vid bedömningen av kvinnors asylskäl. Regeringen följer också noga vilka utbildningar om mänskliga rättigheter som Migrationsverket genomför. I regleringsbrevet för 2006 har regeringen uppdragit åt verket att säkerställa att personalen utvecklar och vidmakthåller goda kunskaper bland annat i frågor som rör mänskliga rättigheter. Frågor som rör kvinnor och homo- och bisexuella samt transpersoner skall särskilt uppmärksammas i utbildningshänseende.
Vidare har regeringen i regleringsbrevet för 2006 gett verket i uppdrag att aktivt arbeta med kvalitetssäkring av beslutsmotiveringar i ärenden där risk för tortyr, dödsstraff, kroppsstraff, annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning har åberopats av den sökande.
Verket skall i detta arbete bland annat uppmärksamma avgöranden från Europadomstolen och FN:s kommitté mot tortyr. Behovet av utbildning för Migrationsverkets personal i frågor som rör asylsökande som utsatts för tortyr eller våldtäkt har särskilt påpekats av referensgrupperna.
Regeringen anser att dessa frågor, liksom tidigare, bör prioriteras i kompetenshänseende. Regeringen avser att följa Migrationsverkets utbildningsinsatser när det gäller mänskliga rättigheter under handlingsplanens giltighetstid och vid behov uppdra åt verket att genomföra relevanta utbildningar för personalen.
Migrationsverkets arbete med etikfrågor
Åtgärd 99: Regeringen har givit Migrationsverket i uppdrag att redovisa resultatet av myndighetens åtgärdsprogram för etikfrågor. Uppdraget skall redovisas senast den 1 juli 2006.
Ett antal enskilda händelser vid Migrationsverket fick stor uppmärksamhet i massmedia i december 2005. Personalens agerande och bemötande gentemot asylsökande ifrågasattes. Flera företrädare för referensgrupperna har under arbetet med handlingsplanen fört fram att åtgärder behöver vidtas för att motverka denna typ av händelser.
Med anledning av händelserna har Migrationsverket utarbetat ett åtgärdsprogram för att stärka arbetet med etik och bemötande.
Programmet omfattar utformning av instruktioner för den nyinrättade sökandeombudsmannens verksamhet, arbete med etikkoder och förhållningssätt vid förvarsenheterna, översyn av myndighetsutövningen
Skr. 2005/06:95
100 vid verkets mottagningsenheter och en intern utredning som skall lämna
förslag till ytterligare åtgärder för att stärka etikarbetet.
Regeringen finner det angeläget att effekterna av Migrationsverkets åtgärder följs upp och gav i januari 2006 myndigheten i uppdrag att redovisa bland annat resultatet av programmet. Uppdraget avser tiden från den 1 januari 2006 och skall redovisas senast den 1 juli 2006.
Genom regeringens beslut om ändring i Migrationsverkets instruktion inrättades 2005 ett nytt etiskt råd hos verket. Regeringen utsåg i december 2005 rådets ledamöter.
4.8.2 Asylsökande och gömda barn Barnets rätt inom asyl- och migrationspolitiken
Åtgärd 100: Barnets rätt förblir ett högprioriterat område inom asyl- och migrationspolitiken.
Barnets rätt skall vara ett högprioriterat område för regeringen inom asyl- och migrationspolitiken.
Migrationsverket har tidigare genom regleringsbrev fått i uppdrag av regeringen att säkerställa att barn kommer till tals och att barns utsagor och situation alltid redovisas i asylärenden. Detta gäller såväl ensamkommande barn som barn i familj. Sedan den 1 juli 2005 skall det finnas handläggare med särskild kompetens att utreda barn på samtliga enheter på Migrationsverket. Denna reform föregicks av en omfattande utbildning angående barnfrågor för handläggare och beslutsfattare inom verket.
Migrationsverket har i regleringsbrevet för 2006 också fått i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att höja kompetensen i utredningar rörande barn samt hur utbildningen i att samtala med barn har genomförts. Migrationsverket har även fått i uppdrag att redovisa vilka andra åtgärder som vidtagits för att för att säkerställa att barn kommer till tals och att barnets utsaga och situation redovisas i ärendet.
Vidare har regeringen instruerat Migrationsverket att i asylärenden beakta barnspecifika former av förföljelse. Migrationsverket skall använda sig av barnkonsekvensanalyser. Under 2007 skall verket redovisa hur arbetet med att använda sådana analyser fortskrider, i vilken omfattning och inom vilka verksamheter dessa används samt möjliga utvecklingsområden.
Regeringen inrättade under 2004 ett barnråd. Rådet utgör ett forum där frågor som rör barn i asyl- och migrationsärenden kan diskuteras utifrån infallsvinklar från flera aktörer i samhällslivet, t.ex. läkare, psykologer och jurister.
Regeringen fattade den 7 juli 2005 ett vägledande beslut i ett enskilt ärende rörande en asylsökande familj med ett barn med uppgivenhets-symptom. Regeringen fastslog i beslutet tydligare riktlinjer för bedömningen av humanitära skäl för barn. I beslutet framhåller regeringen också vikten av att barnets egna asylskäl tas upp och prövas.
Samma dag beslutade regeringen att ge Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram rekommendationer för att förebygga att barn utvecklar
Skr. 2005/06:95
101 uppgivenhetssymptom och utveckla tidiga stödinsatser. I uppdraget
ingick vidare att ta fram rekommendationer för hur barnen skall vårdas och behandlas. Uppdraget har redovisats under hösten 2005.
Skydd för ensamkommande barn
Åtgärd 101: Regeringen genomför flera lagändringar i syfte att ge ensamkommande barn ett förbättrat skydd och stöd.
Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 2005 stärktes skyddet för ensamkommande barn. Enligt den nya lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn, jämte ändringar i föräldrabalken, skall ett ensamkommande barn skyndsamt kunna förses med en god man som träder i både barnets förmyndares och vårdnadshavares ställe.
Lagändringarna syftade till att stärka skyddet för barn som av flyktingskäl eller andra skäl kommer ensamma till Sverige och söker uppehållstillstånd här, men omfattar även barn som av motsvarande skäl kommit till Sverige men inte varit ensamma då utan blivit det först senare under sin vistelse. Ett annat syfte var att motverka att barn avviker från sitt boende.
Regeringen överlämnade den 27 oktober 2005 en proposition om mottagande av ensamkommande barn (prop. 2005/06:46). I propositionen föreslås att ensamkommande barn som antingen söker asyl eller som har beviljats uppehållstillstånd i huvudsak skall tas emot av kommuner som träffat överenskommelse om detta med Migrationsverket. Grunden för förslaget är att asylsökande barn skall behandlas på samma sätt som barn bosatta i Sverige. Ett kommunalt mottagande av asylsökande barn innebär att alla barn som vistas i Sverige omfattas av samma sociala omvårdnadssystem, så långt detta är möjligt. För att undvika de gränsdragningsproblem som finns i dag beträffande vilken kommun som är att anse som vistelsekommun skall Migrationsverket behålla det övergripande ansvaret för mottagandet och anvisa den kommun som får ansvar för mottagandet. De ensamkommande barn som i framtiden tas emot av kommunerna tillförsäkras enligt förslaget samma standard av vård och omsorg som övriga barn i Sverige. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2006.
Personaltätheten har ökat och barngrupperna har blivit mindre på Migrationsverkets barn- och ungdomsenheter. Staten ersätter kommunerna för socialtjänstens utredningar om de ensamkommande barnens behov av insatser och beslut om boende. Barnhandläggare med särskild kompetens för att utreda asylsökande ensamkommande barn rekryteras och utbildas. För att förkorta ensamkommande asylsökande barns väntan och ovissa tillvaro är regeringens målsättning att myndigheterna skall fatta beslut om uppehållstillstånd eller avvisning inom tre månader för ensamkommande asylsökande barn.
Ett ensamkommande barn som skall avvisas ledsagas alltid av en person som ser till att barnet tas emot av en anhörig eller annan som ansvarar för barnets omvårdnad. En noggrann utredning görs alltid om vem som skall ta hand om barnet och ta emot vid ankomsten.
Skr. 2005/06:95
102 Rätt till utbildning för gömda barn
Såsom närmare beskrivs i avsnitt 4.4.5 om rätten till utbildning avser regeringen att tillsätta en utredning med uppdraget att granska förutsättningarna för att reglera rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för gömda barn och ungdomar.
4.8.3 Förbud mot återsändande i vissa fall
Åtgärd 102: Det folkrättsliga förbudet mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning är absolut.
I den nya instans- och processordningen i utlänningsärenden införs en ny ordning för säkerhetsärenden i asylprocessen, det vill säga ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar t.ex. att en utlänning avvisas eller utvisas. Den nya ordningen innebär att Migrationsverket fattar beslut som första instans, ett beslut som kan överklagas till regeringen.
Regeringen fattar beslut efter det att Migrationsöverdomstolen yttrat sig.
Regeringen är bunden att följa Migrationsöverdomstolens yttrande i fråga om verkställighetshinder (se även avsnitt 4.6.4, åtgärd 90).
Regeringen har vid ett tillfälle i ett säkerhetsärende använt s.k.
diplomatiska garantier för att undanröja risk för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling. I den mån diplomatiska garantier överhuvudtaget kan bli aktuella i säkerhets-ärenden i framtiden är det Migrationsöverdomstolen som gör den rättsliga bedömningen. Diplomatiska garantier kan aldrig komma i fråga i asylärenden där det inte finns skäl för avvisning eller utvisning som är av betydelse för rikets säkerhet eller för allmän säkerhet.
5 Organisation och samordning av arbetet med att främja de mänskliga rättigheterna
5.1 Inledning
Det är regeringen som gentemot det övriga världssamfundet har ansvaret för att Sverige följer sina internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Folkrättsligt sett utgör staternas interna organisations- och samordningsproblem inte en godtagbar förklaring till att internationella åtaganden inte efterlevs. Då en mängd företrädare för den offentliga sektorn på olika nivåer i samhället är involverade i arbetet med att skydda och främja de mänskliga rättigheterna finns det behov av överblick och samordning.
Genom den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna som presenterades 2002 lade regeringen grunden för ett mer samlat synsätt på frågor om mänskliga rättigheter i Sverige. I handlingsplanen slogs fast att regeringen skall verka för bättre samordning av arbetet för de mänskliga rättigheterna.
Skr. 2005/06:95
103 Med denna andra handlingsplan avser regeringen att ytterligare stärka
organisationen och samordningen av arbetet för att uppnå full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige.