166
9 En myndighet för premiepensionens fondtorg
9.1 En nämndmyndighet med uppgift att förvalta premiepensionens fondtorg inrättas
Regeringens förslag: En nämndmyndighet, som ska heta Fondtorgs-nämnden, ska inrättas. Denna myndighet ska verka för att målet för pre-miepensionssystemet uppnås genom att förvalta fondtorget för premie-pensionen.
Fondtorgsnämnden ska upphandla fonder till fondtorget enligt lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg och ska ingå fondavtal i samband med denna upphandling.
Regeringens bedömning: Det bör beslutas en instruktion för Fond-torgsnämnden.
Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag.
Utredningen lämnar tre alternativa förslag till ledningsform för en ny myndighet, varav ett förslag är att organisera denna som en nämndmyn-dighet. Utredningens huvudförslag är dock att myndigheten bildas genom att Sjunde AP-fonden får ett nytt namn och utökade uppgifter.
Enligt utredningens förslag ska myndigheten, utöver att förvalta fond-torget, ha i uppgift att förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet och att förvalta kapitalet i den traditionella försäkringen.
Därutöver är utredningens förslag att myndighetens verksamhet uteslu-tande ska regleras i lag, dvs. att någon förordning med instruktion inte ska gälla för myndigheten, att de generella förordningar som gäller för myn-digheterna under regeringen inte ska tillämpas på myndigheten och att det heller inte ska lämnas regleringsbrev för myndigheten.
Remissinstanserna: Remissinstansernas synpunkter på utredningens förslag om att bilda myndigheten genom att utöka Sjunde AP-fondens upp-gifter varierar. Flera remissinstanser, bland andra Arbetsgivarverket, Ekobrottsmyndigheten, Finansinspektionen, Pensionsmyndigheten, Sjunde AP-fonden samt pensionärsorganisationerna Pensionärernas Riks-organisation (PRO), Riksförbundet PensionärsGemenskap (RPG) och Svenska Kommunal Pensionärernas (SKPF) tillstyrker i huvudsak försla-get. Flera andra remissinstanser avstyrker förslaförsla-get. Till dessa hör bland annat Fondbolagens förening, Forena, Företagarna, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet, SPF Seniorerna, Svenskt näringsliv, Sveriges advokatsamfund och Swedish house of finance. Grunden för dessa remiss-instansers avstyrkande är främst att de anser att det uppstår en svårhan-terlig mål- och intressekonflikt om den myndighet som förvaltar premie-pensionens förval också ges i uppgift att förvalta fondtorget.
Sveriges advokatsamfund föreslår att uppgiften att förvalta premiepens-ionens fondtorg hanteras genom att en nämndmyndighet inrättas med
167 Pensionsmyndigheten som värdmyndighet. Sjunde AP-fonden anser
däre-mot att det finns starka skäl som talar edäre-mot att inrätta en nämndmyndighet.
Övriga remissinstanser har inte yttrat sig specifikt om förslaget om att in-rätta en nämndmyndighet.
Kammarkollegiet är i stort positivt till utredningens förslag men invän-der mot förslaget om att ge myndigheten i uppgift att ansvara för kapital-förvaltningen i den traditionella försäkringen. Kammarkollegiet anser att nuvarande ordning är rationell och att det inte finns några effektivitets-vinster med att förändra ansvarsfördelningen.
Pensionsmyndigheten tillstyrker till övervägande del utredningens orga-nisationsförslag men anser att ansvaret för att förvalta valarkitekturen ska ligga kvar på Pensionsmyndigheten inom ramen för myndighetens uppgift att informera allmänheten om pensioner. Pensionsmyndigheten anser vidare, liksom Kammarkollegiet, att nuvarande hantering av kapitalför-valtningen inom den traditionella försäkringen inte bör ändras.
Skälen för regeringens förslag
En nämndmyndighet bör ha ansvar för premiepensionens fondtorg Regeringen föreslår i denna lagrådsremiss att ett nytt regelverk för upp-handling av fonder till premiepensionssystemets fondtorg ska införas (se avsnitt 7). Fondtorget ska erbjuda ett urval av lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning för att ge pensionsspararna en reell val-frihet i fråga om hur deras fonderade medel placeras.
Av pensionsöverenskommelsen från 2017 (S2017/07369) framgår att en särskild huvudman (myndighet) ska inrättas och ansvara för att det nya fondtorget är tryggt, hållbart och har god kvalitet. Premiepensions-utred-ningen hade i uppdrag att utreda förutsättningarna för att organisera den nya huvudmannen dels som en egen myndighet, dels som en nämndmyn-dighet som samlokaliseras med Pensionsmynnämndmyn-digheten (dir. 2018:57). Ut-redningen var därutöver fri att belysa och lämna förslag i andra delar om så bedömdes vara lämpligt.
I enlighet med direktiven lämnade utredningen förslag om att organisera den nya huvudmannen som en myndighet ledd av en styrelse respektive som en myndighet ledd av en nämnd. Därtill lämnade utredningen ett tredje förslag om att bilda myndigheten genom att byta namn på och ge Sjunde AP-fonden fler uppgifter. Regeringen remitterade utredningens be-tänkande i dess helhet, vilket innebär att samtliga tre förslag till organise-ring av den nya huvudmannen har remitterats.
Utredningen förordade det tredje alternativet, dvs. att bilda en ny huvud-man genom att vidga Sjunde fondens uppgift. Utöver Sjunde AP-fondens nuvarande uppgift att förvalta premiepensionssystemets förval föreslog utredningen att myndigheten skulle ges uppgiften att förvalta det upphandlade fondtorget och att ansvara för valarkitekturen. Utredningen ansåg vidare att ansvaret för alla uppgifter av kapitalförvaltande karaktär inom premiepensionssystemet av effektivitets- och kvalitetsskäl borde samlas hos en och samma myndighet. Mot den bakgrunden föreslog utred-ningen att myndigheten även skulle förvalta kapitalet i den traditionella försäkringen inom premiepensionen, vilket i dag är Pensionsmyndighetens uppgift.
168
Regeringen delar principiellt utredningens bedömning att det finns rationella skäl för att hålla samman all förvaltning av fondtorget och all kapitalförvaltning som rör premiepensionen hos en myndighet. Det skulle ge en tydlig struktur och innebära att premiepensionssystemet även fort-sättningsvis skulle administreras av endast en myndighet utöver Pensions-myndigheten.
Ett flertal remissinstanser, däribland både intresseorganisationer och myndigheter, var kritiska till utredningens förslag eller framförde farhågor kring att utöka Sjunde AP-fonden uppgifter. Den huvudsakliga kritiken handlade om att det riskerar att uppstå en svårhanterlig intressekonflikt om Sjunde AP-fonden ges uppgiften att upphandla fonder till fondtorget sam-tidigt som myndigheten ansvarar för att förvalta förvalet.
Regeringen delar inte helt remissinstansernas kritik om att en sådan intressekonflikt inom Sjunde AP-fonden i praktiken skulle vara så försvå-rande att den inte hade gått att hantera. Den nya huvudmannens oberoende i fråga om upphandlingen av fonder är dock av så stor betydelse att även risken för att det skulle kunna uppkomma misstankar om intressekonflikt bör beaktas i sammanhanget. Även om regeringen inte anser att det finns någon egentlig grund för en sådan misstanke är huvudmannens oberoende i upphandlingen av så väsentlig betydelse att redan en risk för misstanke om intressekonflikt bör undvikas. Regeringen anser därför att utred-ningens förslag att göra Sjunde AP-fonden till huvudman för det upphand-lade fondtorget inte bör genomföras.
Regeringen bedömer att de andra alternativen för att organisera huvud-mannen, dvs. som en styrelse- respektive nämndmyndighet, i stort sett är likvärdiga när det gäller möjligheten att ansvara för uppgiften att upp-handla och förvalta premiepensionens fondtorg.
Utredningen konstaterade att den nya myndigheten, om den organiseras som en styrelsemyndighet, skulle vara en relativt liten myndighet.
Eftersom det behövs vissa grundläggande funktioner för att driva en myn-dighet utgör overheadkostnaden en förhållandevis stor andel av den totala kostnaden för en liten myndighets verksamhet. En nämndmyndighet har den fördelen att den kan ha en värdmyndighet som upplåter lokaler och sköta administrativa eller handläggande uppgifter åt nämndmyndigheten.
Om en nämndmyndighet har en värdmyndighet framgår det av 18 § myn-dighetsförordningen (2007:515) att värdmyndigheten ansvarar inför rege-ringen för de uppgifter som den ska sköta samt att de båda myndigheterna närmare ska reglera upplåtelsen av lokaler och fördelningen av uppgifter i en överenskommelse. Nämndmyndigheten ansvarar i sin tur inför rege-ringen för sin verksamhet.
Regeringen ser inte att alternativet nämndmyndighet har några avgö-rande nackdelar jämfört med alternativet styrelsemyndighet och föreslår därför att den nya myndigheten inrättas som en nämndmyndighet. Den nya myndigheten föreslås heta Fondtorgsnämnden.
Pensionsmyndigheten kommer fortsatt att ha ansvar för väsentliga delar av premiepensionssystemet och har kompetens som är värdefull för Fond-torgsnämnden. Det är därför ändamålsenligt att Fondtorgsnämnden har Pensionsmyndigheten som värdmyndighet. Det innebär att den nya myn-digheten kommer att kunna ta del av Pensionsmynmyn-dighetens administ-rativa resurser och kompetens, samtidigt som den är självständig i
169 fattandet. Kostnaden för att etablera Fondtorgsnämndens verksamhet kan
därmed begränsas.
Regleringen av den nya myndigheten
Pensionsöverenskommelsen anger att den nya huvudman som får ansvaret för att förvalta premiepensionens fondtorg ska styras utifrån övergripande principer i lag. Vidare anger överenskommelsen att huvudmannen ska vara frikopplad från politisk styrning på motsvarande sätt som AP-fonderna, och att regeringen därmed inte ska ha möjlighet att påverka vilka enskilda fonder som finns på fondtorget. Enligt 12 kap. 2 § regeringsformen (RF) får regeringen inte bestämma hur en myndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller som rör til-lämpningen av lag. Hur upphandlingen av fonder till fondtorget ska gå till kommer att regleras i den förslagna lagen om upphandling av fonder till fondtorget (se avsnitt 7). Avsikten är att det är de föreslagna lagbestäm-melserna, och det utrymme de ger för myndighetens bedömningar, som ska reglera vad som gäller i fråga om upphandling av fonder till fondtorget.
Denna upphandling utgör i likhet med offentlig upphandling enligt LOU visserligen inte myndighetsutövning, men innebär tillämpning av lag i ett ärende där regeringen enligt RF inte kan styra myndighetens handläggning och beslut. Regeringen kan således inte styra myndigheten i frågor som rör vilka enskilda fonder som ska upphandlas. Det kan också nämnas att den formella lagkraftens princip, som kommer till uttryck i 8 kap. 18 § RF, innebär att en lag inte får ändras på annat sätt än genom lag. Detta innebär bland annat att regeringen inte kan meddela föreskrifter som skulle medföra att en lag ändras eftersom det endast är riksdagen som får besluta om ändring i lag. En konsekvens av denna princip är att om en förordning skulle ha ett innehåll som strider mot en lag får förordningen inte tilläm-pas. Vidare kan det noteras att finansieringen av Fondtorgsnämndens verk-samhet föreslås utgöras uteslutande av avgifter (se avsnitt 9.2). Myndig-heten är således inte beroende av medelstilldelning från regeringen vilket ytterligare bidrar till myndighetens fristående ställning.
Mot denna bakgrund anser regeringen att Fondtorgsnämnden i de frågor som avser vilka enskilda fonder som ska upphandlas till fondtorget kommer att vara oberoende i förhållande till regeringen, vilket är en av de utgångspunkter som har fastställts i pensionsöverenskommelsen.
Utredningens förslag är att myndighetens verksamhet uteslutande ska regleras i lag. Det förslaget innebär att det inte ska finnas någon förordning med instruktion för myndigheten och att den inte heller ska omfattas av vissa generella förordningar som i regel gäller för myndigheterna under regeringen, till exempel myndighetsförordningen (2007:515) och förord-ningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Enligt utred-ningen ska det inte heller beslutas regleringsbrev för myndigheten. Den av utredningen föreslagna regleringen för myndigheten avviker från hur myn-digheter under regeringen normalt styrs. Mynmyn-digheter under riksdagen styrs via lag men myndigheter under regeringen styrs via förordning med instruktion (undantaget AP-fonderna).
Statsförvaltningens organisering ska vara sådan att det klart och tydligt framgår vem som är ansvarig för vad. Regeringen har ett grundlagsstadgat ansvar för alla myndigheter som inte riksdagen själv ansvarar för. Det
170
nebär att regeringen ansvarar för att säkerställa att dess myndigheter är välskötta och lever upp till kraven om bland annat effektivitet och rätts-säkerhet. De generella förordningar som gäller för statliga myndigheter i allmänhet, i kombination med myndigheternas instruktioner och regle-ringsbrev, är viktiga verktyg för att regeringen ska kunna ta det ansvaret och säkerställa att det är ordning och reda i förvaltningen. Regeringen bedömer att den av utredningen föreslagna regleringen gör det svårare för regeringen att ta ansvar för att den nya myndigheten fungerar på ett till-fredställande sätt. Regeringen delar därför inte utredningens bedömning att myndighetens verksamhet och organisation uteslutande bör regleras i lag, utan anser i stället att myndigheten, liksom övriga förvaltnings-myndigheter som lyder under regeringen, även bör regleras genom förord-ningar.
För att betona myndighetens oberoende i fråga om dess uppgift att upp-handla fonder till och i övrigt förvalta premiepensionens fondtorg anser regeringen emellertid att det i lag bör regleras vilka uppgifter som ska åligga myndigheten och vilken inriktning dessa ska ha. Regeringen före-slår därför att det införs en lag som reglerar vilka uppgifter Fondtorgs-nämnden ska ha samt att myndigheten ska verka för att uppnå målet för premiepensionssystemet. Detta innebär att regeringen inte kan ändra Fondtorgsnämndens uppgifter utan riksdagens godkännande, vilket be-döms vara av vikt för att upprätthålla förtroendet för myndigheten i fråga om dess oberoende i upphandlingen av fonder.
Regeringen bedömer att frågor utöver Fondtorgsnämndens uppgifter bör regleras på sedvanligt sätt, dvs. genom en förordning med instruktion för myndigheten och de generella förordningar som gäller för statliga myn-digheter. En sådan reglering är i linje med den svenska förvaltnings-modellen inom staten och borgar för tydlighet, ordning och reda när det gäller ansvar, uppföljning och revision. Regleringen blir därutöver ända-målsenlig och förenlig med det konstitutionella ansvar inför riksdagen som åligger regeringen när det exempelvis gäller att myndigheten ska vara effektiv och välskött, utan att inskränka det eftersträvade syftet att upp-handling och förvaltning av fondtorget ska vara oberoende och fria från misstankar om regeringens påverkan.
Myndighetens uppgifter
Fondtorgsnämnden föreslås ha i uppgift att förvalta premiepensionens fondtorg. I uppgiften ingår att upphandla fonder på de finansiella mark-naderna och att tillhandahålla dem på premiepensionens fondtorg. Genom denna uppgift kommer myndigheten att ha en avgörande roll för att det föreslagna målet för premiepensionen ska kunna uppnås.
Fondtorgsnämnden ska upphandla fonder enligt det föreslagna rege-lverket (se vidare avsnitt 7) och ingå avtal med de fondförvaltare vars fonder ska erbjudas på fondtorget. Myndigheten ska löpande följa upp och säkerställa att fonderna bibehåller den kvalitet som förväntades när avtalen tecknades. Utöver att granska att fondförvaltarna uppfyller avtalsvillkoren ska det i myndighetens uppgift att förvalta fondtorget ingå en löpande kva-litativ utvärdering av fondförvaltarnas förvaltning av dessa fonder. Fond-torgsnämnden ska däremot inte sköta fondhandel eller fondbyten, dessa uppgifter ska fortsatt skötas av Pensionsmyndigheten. Med fondhandel
171 ses Pensionsmyndighetens köp och försäljning av andelar i de fonder där
premiepensionsmedel placeras.
Utredningen föreslog att den nya myndigheten, utöver att upphandla och förvalta fondtorget, skulle ha som uppgift att ansvara för valarkitekturen (som beskrivs närmare i avsnitt 5) samt att sköta den traditionella försäk-ringens kapitalförvaltning. Utredningens förslag utgick dock från förslaget om att Sjunde AP-fonden skulle få i uppgift att ansvara för det nya fond-torget. Med det alternativet hade ansvaret för alla fonder inom premiepens-ionssystemet, dvs. även förvalet, legat hos Sjunde AP-fonden, vilket hade kunnat motivera att även ansvaret för valarkitekturen legat där. Med alter-nativet nämndmyndighet är dock förutsättningarna annorlunda. Rege-ringen anser att uppgiften att ansvara för valarkitekturen och uppgiften att förvalta kapitalet i den traditionella försäkringen fortsatt bör ligga på Pens-ionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten ansvarar redan i dag för val-miljön gentemot spararna och den traditionella försäkringen och rege-ringens bedömning är att myndigheten bör fortsätta att göra så även efter reformeringen av premiepensionssystemet. Pensionsmyndigheten och Kammarkollegiet delar den uppfattningen.
Att Pensionsmyndigheten bör ansvara för att förvalta och utveckla val-arkitekturen innebär att Pensionsmyndigheten bör meddela föreskrifter om valarkitekturen och tillhandahålla den gentemot spararna i sitt webbgräns-snitt. Pensionsmyndigheten ska fortsätta att informera om hela den all-männa pensionen och sköta all kontakt med pensionärer och pensions-sparare via sina etablerade kanaler. Det innebär att tillhandahållandet av fondinformation till pensionssparare och pensionärer även fortsättningsvis bör vara en uppgift för Pensionsmyndigheten.
Pensionsöverenskommelsen anger att den nya huvudmannen ska sköta sitt uppdrag utifrån principer som fastställs i lag. Upphandlingen av fonder ska göras i enlighet med den föreslagna lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg och regeringen bedömer därigenom att Fondtorgsnämndens verksamhet i allt väsentligt är reglerad i lag. För att ytterligare stärka myndighetens oberoende i fråga om vilka fonder som ska upphandlas till fondtorget föreslår regeringen, som framgår ovan, att det bör anges i en särskild lag vilka uppgifter den nya myndigheten har.