171 ses Pensionsmyndighetens köp och försäljning av andelar i de fonder där
premiepensionsmedel placeras.
Utredningen föreslog att den nya myndigheten, utöver att upphandla och förvalta fondtorget, skulle ha som uppgift att ansvara för valarkitekturen (som beskrivs närmare i avsnitt 5) samt att sköta den traditionella försäk-ringens kapitalförvaltning. Utredningens förslag utgick dock från förslaget om att Sjunde AP-fonden skulle få i uppgift att ansvara för det nya fond-torget. Med det alternativet hade ansvaret för alla fonder inom premiepens-ionssystemet, dvs. även förvalet, legat hos Sjunde AP-fonden, vilket hade kunnat motivera att även ansvaret för valarkitekturen legat där. Med alter-nativet nämndmyndighet är dock förutsättningarna annorlunda. Rege-ringen anser att uppgiften att ansvara för valarkitekturen och uppgiften att förvalta kapitalet i den traditionella försäkringen fortsatt bör ligga på Pens-ionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten ansvarar redan i dag för val-miljön gentemot spararna och den traditionella försäkringen och rege-ringens bedömning är att myndigheten bör fortsätta att göra så även efter reformeringen av premiepensionssystemet. Pensionsmyndigheten och Kammarkollegiet delar den uppfattningen.
Att Pensionsmyndigheten bör ansvara för att förvalta och utveckla val-arkitekturen innebär att Pensionsmyndigheten bör meddela föreskrifter om valarkitekturen och tillhandahålla den gentemot spararna i sitt webbgräns-snitt. Pensionsmyndigheten ska fortsätta att informera om hela den all-männa pensionen och sköta all kontakt med pensionärer och pensions-sparare via sina etablerade kanaler. Det innebär att tillhandahållandet av fondinformation till pensionssparare och pensionärer även fortsättningsvis bör vara en uppgift för Pensionsmyndigheten.
Pensionsöverenskommelsen anger att den nya huvudmannen ska sköta sitt uppdrag utifrån principer som fastställs i lag. Upphandlingen av fonder ska göras i enlighet med den föreslagna lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg och regeringen bedömer därigenom att Fondtorgsnämndens verksamhet i allt väsentligt är reglerad i lag. För att ytterligare stärka myndighetens oberoende i fråga om vilka fonder som ska upphandlas till fondtorget föreslår regeringen, som framgår ovan, att det bör anges i en särskild lag vilka uppgifter den nya myndigheten har.
9.2 Myndighetens finansiering
Regeringens förslag: Uppgiften att förvalta premiepensionens fond-torg, inklusive upphandling av fonder, ska finansieras genom avgifter från fondförvaltarna.
Fondtorgsnämnden ska ta ut en avgift från fondförvaltare för att täcka kostnaderna för att granska och pröva anbudsansökningarna respektive anbuden.
Fondtorgsnämnden ska även ta ut årliga avgifter från de fondförval-tare som har ingått fondavtal. Dessa avgifter ska täcka myndighetens kostnader för verksamheten avseende premiepensionens fondtorg och upphandlingen av fonder, till den del dessa kostnader inte täcks av av-gifter enligt ovan.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag.
172
Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig. Fondbo-lagens förening avstyrker förslagen i och med att de även avstyrker försla-gen om ett upphandlat fondtorg. Föreninförsla-gen anser att den föreslagna finan-sieringen leder till omfattande kostnader för fondförvaltarna vilket kan leda till att färre fondförvaltare deltar i upphandlingar och att konkurrensen därmed begränsas. Föreningen anser vidare att det inte behövs lagstöd för att betala tillbaka en felaktigt inbetald avgift, utan det är en skyldighet att göra detta. Föreningen anser även att det är tveksamt om myndigheten har rätt att fastställa avgifter utan att förhålla sig till kraven i avgiftsför-ordningen avseende särskilt bemyndigande från regeringen.
Upphandlingsmyndigheten avstyrker förslagen och anser att en avgift begränsar rätten att delta i en upphandling, vilket sannolikt medför mins-kad konkurrens på området.
Sveriges advokatsamfund lyfter en farhåga för politisk manipulering där politikerna genom att strypa budgeten för förvaltningen av fondtorget skulle kunna begränsa urvalet av fonder och därmed minska valfriheten.
Advokatsamfundet anser att detta skulle menligt påverka myndighetens oberoende.
Pensionsmyndigheten anger att det kan uppstå intressekonflikter vid för-delning av kostnader mellan olika verksamheter och konstaterar att kost-nader som ska finansieras med avgifter från fondförvaltare inte får över-vältras på pensionssparare i förvalet eller pensionssparare som försäk-ringskollektiv.
Skälen för regeringens förslag
Finansieringen av premiepensionens administration
En grundläggande princip för såväl premie- som inkomstpensionssystemet är att de ska vara finansiellt skilda från statens budget och därmed bära sina egna inkomster och utgifter. Det innebär att även administrations-kostnaderna hos berörda myndigheter finansieras inom respektive system.
Kostnaderna för statens skötsel av premiepensionssystemet finansieras till största del av avgifter från pensionsspararnas premiepensionskonton. I förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten anges att Pensionsmyndigheten senast den 15 maj varje år ska lämna en samlad redogörelse och framställan om bemyndigande att ta ut avgifter ur premiepensionssystemet för att täcka kostnader för samtliga myndigheters administration av premiepensionen Dessa myndigheter är, förutom Pens-ionsmyndigheten, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten och Statens ser-vicecenter.
Utöver avgifter från premiepensionssystemet finansieras Pensionsmyn-dighetens administration i den del som rör handläggning av ansökan från fondförvaltare, granskning av fondförvaltare och fonder samt information om fonder av avgifter från fondförvaltare.
Förvaltningen av fondtorget ska finansieras via avgiftsuttag från fondförvaltarna
Förvaltningen av premiepensionens fondtorg bör fortsatt finansieras via avgiftsuttag från fondförvaltarna. Granskningen av upphandlingsunderlag och av att fondförvaltarna och fonderna uppfyller villkoren i fondavtalen
173 är en grundläggande förutsättning för ett upphandlat fondtorg. Att sådan
granskning görs är också en av de viktigaste åtgärderna för att säkerställa att de fonder som erbjuds på fondtorget uppfyller kraven på lämplighet, kontrollerbarhet, kostnadseffektivitet, hållbarhet och hög kvalitet.
Regeringen instämmer inte i Sveriges advokatsamfunds farhåga om att resursbegränsningar på myndigheten skulle kunna leda till politisk mani-pulering av fondutbudet. Enligt regeringens förslag är det för det första Fondtorgsnämnden, och inte regeringen, som beslutar om avgifterna. För det andra finansieras förvaltningen av fondtorget i sin helhet av avgifter från fondförvaltarna. Det finns därmed ingen fastställd budget för vad verksamheten får kosta. Omfattningen av förvaltningen av fondtorget kommer i stället att avgöras av pensionsspararnas efterfrågan på fonder, fondförvaltarnas intresse av att deras fonder tillhandahålls på fondtorget och myndighetens möjlighet att uppfylla principen om kontrollerbarhet.
Medelstilldelning kommer således inte vara en omständighet som avgör omfattningen av förvaltningen av fondtorget.
Den nuvarande förvaltningen av fondtorget utförs av Pensionsmyn-dighetens fondtorgsavdelning. Den verksamheten finansieras genom av-gifter från fondförvaltarna. Det är därför enligt regeringens uppfattning naturligt att utgå från den avgiftsmodell som Pensionsmyndigheten använ-der i dag.
Avgift vid upphandling motsvarar avgift vid ansökan
Pensionsmyndighetens avgiftsmodell bygger på att anslutningen av fonder till premiepensionens fondtorg görs efter ett ansökningsförfarande.
Modellen omfattar dels avgifter för granskning av ansökan, dels årliga av-gifter för löpande granskning av de fondförvaltare och fonder som finns på fondtorget.
Regeringen föreslår motsvarande modell för finansiering av den för-valtning av fondtorget som kommer att utföras av Fondtorgsnämnden. Av-giften för att delta i en upphandling kommer att fylla motsvarande funktion som avgiften vid ansökan och ska finansiera myndighetens upphandlings-verksamhet. Den årliga avgiften bör i huvudsak finansiera den löpande granskningen av fonder och fondförvaltare, men även andra kostnader för förvaltningen av fondtorget. Avgifterna bör beräknas enligt principen om full kostnadstäckning. Det innebär att de ska täcka såväl direkta som indi-rekta kostnader. Bland de indiindi-rekta kostnaderna finns kostnader för myn-dighetens administration och övriga gemensamma kostnader.
Till skillnad från Fondbolagens förening anser regeringen att Fondtorgs-nämnden kan besluta om avgifter utan särskilt bemyndigande från rege-ringen eftersom ett sådant bemyndigande föreslås införas i lagen om Fond-torgsnämnden.
Det är ovanligt, om ens förekommande, att ta ut en avgift för att få delta i en upphandling. Regeringen anser dock, till skillnad från Fondbolagens förening och Upphandlingsmyndigheten, att det är rimligt att så sker i det reformerade premiepensionssystemet. Det mest omfattande gransknings-arbete som myndigheten kommer att utföra görs i samband med granskning och prövning av anbudsansökningar och anbud. Det finns därför ett in-tresse från myndigheten, men också från fondförvaltarna, att de underlag som lämnas in är väl genomarbetade. En avgift uppmuntrar att så blir
174
fallet. Om en avgift inte tas ut vid upphandlingen utan enbart vid den löpande granskningen, kan det leda till en situation där de fondförvaltare vars fonder slutligen upphandlas till fondtorget även får bekosta gransk-ningen av de fonder som inte väljs ut i upphandlingen. Det framstår som oskäligt, och det blir också svårt att initialt åstadkomma full kostnadstäck-ning om den sammanlagda kostnaden för granskkostnadstäck-ning och prövkostnadstäck-ning av upp-handlingsunderlag för alla granskade fonder ska betalas av de fondförval-tare som myndigheten ingår fondavtal med.
Regeringen instämmer inte heller i farhågan att en avgift skulle leda till försämrad konkurrens. Avgifter förekommer redan i dag för ansökan om anslutning till fondtorget och regeringens bedömning är att det är ett stort intresse från fondförvaltarna att vara med på fondtorget samt att avgiften inte verkar avskräckande. Avgiften ska täcka myndighetens kostnader och över tid inte generera någon vinst. Det finns därför inte anledning att tro att avgiftens storlek kommer att sättas orimligt högt och därigenom stänga ute fondförvaltare av den anledningen. Ett mer rimligt antagande är där-emot att en avgift motverkar att premiepensionsspararna som försäk-ringskollektiv eller att fondförvaltare vars fonder slutligen upphandlas till fondtorget ytterst får stå för kostnader som kan kopplas till granskning av mindre seriösa eller mindre genomarbetade anbudsansökningar eller an-bud.
Regeringen föreslår att Fondtorgsnämnden helt ska finansieras genom avgifter och att myndigheten inte heller ska kunna styras av regeringen genom anslag eller genom att regeringen bestämmer avgiftsnivåerna. Av den anledningen är det viktigt att avgiftsnivåerna beräknas och beslutas av Fondtorgsnämnden. Avgifterna bör fastställas utifrån principen om full kost-nadstäckning.
Liksom vad som gäller för ansökningsavgifter enligt 11 § avgiftsför-ordningen (1992:191) bör avgiften för prövning och granskning i upp-handlingar av fonder till fondtorget betalas när anbudsansökan eller anbu-det ges in. Om inte anbu-detta sker, bör fondförvaltaren föreläggas att betala avgiften inom en viss tid. Följs inte föreläggandet bör myndigheten få av-visa anbudsansökan eller anbudet. Fondförvaltaren bör upplysas om detta i föreläggandet.
Det bör även finnas en möjlighet att i undantagsfall betala tillbaka eller sätta ned avgiften. Detta bör endast komma i fråga om det finns särskilda skäl som talar emot att ta ut full avgift. Återbetalningen eller nedsättningen får inte äventyra myndighetens finansiering. En bestämmelse som ger möj-lighet till nedsättning eller återbetalning om det finns särskilda skäl bör därför införas för de situationer där det finns särskilda skäl att sätta ned eller återbetala en avgift (jämför 13 § avgiftsförordningen). Exempel på en sådan situation är om en ansökan dras tillbaka innan myndigheten påbörjat sitt granskningsarbete eller om fondförvaltaren av misstag betalat in en för hög avgift. I andra fall, om särskilda skäl saknas, ska återbetalning eller nedsättning inte göras.
Till skillnad från Fondbolagens förening anser regeringen att rätten att betala tillbaka hel eller del av inbetald avgift bör regleras i lag och lämnar därför förslag till en bestämmelse om det.
175 Övrig verksamhet bör finansieras inom premiepensionssystemet
Fondtorgsnämndens eventuella kostnader för verksamhet utöver vad som anges ovan torde anses utgöra skötsel av premiepensionssystemet och så-ledes finansieras genom avgifter som dras av från tillgodohavandena på pensionsspararnas premiepensionskonton. Det kan till exempel röra sig om eventuella rättegångskostnader eller skadeståndsskyldighet. Som framgår ovan åligger det redan i dag Pensionsmyndigheten att inkludera en redogörelse för sådana kostnader för samtliga berörda myndigheter i sin årliga samlade framställan om bemyndigande att ta ut avgifter ur premie-pensionssystemet. Regeringen bedömer att Fondtorgsnämnden framöver bör inkluderas i Pensionsmyndighetens årliga redogörelse.
Regeringen instämmer med Pensionsmyndigheten att det är viktigt att kostnader för Fondtorgsnämndens verksamhet bekostas via rätt finansie-ringskälla, d.v.s. antingen genom avgifter från fondförvaltare eller avgifter från premiepensionssystemet. Regeringen håller dock inte med Pensions-myndigheten i farhågan att det riskerar att uppstå intressekonflikter i Fond-torgsnämndens kommande tillämpning av avgiftsbestämmelserna då det enligt regeringens mening är tydligt angivet i förslagen till dessa bestäm-melser vilken verksamhet som ska bekostas genom avgifter från fondför-valtarna.