30
inte systemets ursprungliga syften, som partierna bakom pensionssystemet är eniga om fortsatt ska gälla.
4.2 Premiepensionssystemets första 25 år
Premiepensionssystemet ingår som en komponent i pensionsöverens-kommelsen från 1994. Med pensionsöverenspensionsöverens-kommelsen avses dels det regelsystem som gäller för den inkomstgrundade ålderspensionen och garantipensionen, dels de bakomliggande resonemang om principer som kommer till uttryck i betänkanden och propositioner. En närmare be-skrivning av överenskommelsen finns i promemorian Detta är pensions-överenskommelsen (Ds 2009:53).
Skapandet av premiepensionssystemet präglades av en tidsanda med stark tilltro till kapitalmarknaden och uppfattningen att valfrihet vid kapi-talplaceringar skulle intressera och gynna breda befolkningsgrupper.
Under de senaste 25 åren har erfarenhet och forskning lett till en delvis förändrad syn på pensionsspararnas kunskaper, intresse och beteenden i fråga om fondval, vilket bidragit till slutsatser om successiva justeringar av premiepensionssystemet.
4.2.1 Beslut och införande
Redan i den första principskissen för ett reformerat ålderspensionssystem angavs att det nya systemet skulle innehålla en fonderad del i form av ett premiereservsystem (Ds 1992:89 Ett reformerat pensionssystem – Bakgrund, principer och skiss). Närmare principer redovisades därefter i Pensionsarbetsgruppens betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20). De övergripande principerna för premiepensionssystemet beslutades av riksdagen 1994 genom antagandet av propositionen Refor-mering av det allmänna pensionssystemet (prop. 1993/94:250). Den princippro-positionen innehöll dock inga lagförslag. Ett förslag till reglering av premie-pensionen togs fram i betänkandet Allmänt pensionssparande (SOU 1996:83). Förslaget byggde på ett sparande som först vid pensions-uttaget skulle tecknas som en försäkring. Partierna bakom pensionsöverens-kommelsen ansåg dock att systemet skulle vara uppbyggt enligt försäk-ringsmässiga principer även under sparandetiden och att ett nytt förslag där-för skulle tas fram. Det nya där-förslaget presenterades i betänkandet Lag om pre-miepension (SOU 1997:131). Utformning och lagreglering av premiepens-ionssystemet beslutades sedan av riksdagen 1998 (prop. 1997/98:151 Inkomstgrundad ålderspension, m.m.).
De faktiska avsättningarna till premiepensionen påbörjades redan 1995, men samlades i depå i väntan på att ett fondtorg för premiepensionen skulle konstrueras och öppnas.
Under 1990-talet skedde stora förändringar på fond- och försäkrings-marknaden i Sverige. Fondförsäkring infördes 1990 och året efter skedde en anpassning av de svenska reglerna på finansmarknadsområdet till det så kallade UCITS-direktivet (Undertaking for Collective Investments in Transferable Securities).
31 Därefter har förändringar i ansvariga myndigheters synsätt och
hante-ring av premiepensionen skett men i allt väsentligt inom ramen för samma systemkonstruktion.
4.2.2 Fondvalet lyfts fram
och Premiepensionsmyndigheten bildas
År 2000 fick spararna för första gången placera sina premiepensionsmedel på fondtorget. Fondtorget bestod initialt av 450 fonder och var öppet för alla fonder som uppfyllde UCITS-direktivets krav.
För dem som inte valde fond fanns ett statligt ickevalsalternativ, Premi-esparfonden, som förvaltades av Sjunde AP-fonden. Fonden var inte val-bar i den meningen att man kunde välja Premiesparfonden vid ett senare tillfälle när man en gång hade valt fonder på fondtorget. Det fanns dock en särskild statlig fond som kunde väljas – Premievalsfonden.
Inför detta första fondval var marknadsföringen mycket omfattande såväl från den då ansvariga myndigheten Premiepensionsmyndigheten (PPM) som från olika privata aktörer som ville att just deras fonder skulle väljas.
Det fanns därtill ett politiskt intresse av engagerade sparare, och PPM skulle enligt sitt regleringsbrev återrapportera hur många som gjorde ett aktivt val. Den allmänna bilden blev därför att det var centralt att göra ett aktivt val för att få en bra pension. Uppfattningen som etablerades var att ett icke-val kunde förväntas leda till en lägre pension än ett aktivt val.
Resultatet blev att 67 procent av pensionsspararna valde fonder på fond-torget i det första valet. Därefter har pensionsspararna valt fonder i betyd-ligt mindre omfattning.
Administrativt valde regering och riksdag att separera förvaltningen av premiepensionssystemet från den övriga förvaltningen av den allmänna pensionen. PPM, som bildades 1998 som ansvarig förvaltningsmyndighet för premiepensionen, hade detta uppdrag från den 1 juli 1998 till den 31 december 2009.
4.2.3 Utveckling av förval och beslutsstöd, Pensionsmyndigheten bildas
Några år in på 2000-talet började en delvis ny syn på premiepensions-systemet att växa fram, där risken för dåliga utfall för enskilda sparare och därmed stora skillnader i slutlig pension uppmärksammades. Irrationella fondval och att pensionssparare inte bytte fonder i någon högre utsträck-ning ansågs inte bero på att spararna inte ville välja utan på att de på grund av bristande stöd eller kunskap inte kunde välja. Den allmänna uppfatt-ningen var att pensionsspararna behövde vägledas, informeras och utbildas till bättre fondval och frekventare fondbyten.
Pensionsgruppen beslutade därför om en utredning för att utvärdera pre-miepensionssystemet och föreslå förbättringar inom befintligt system med fokus på att minska riskerna för systematiskt dåliga utfall samt underlätta valsituationen för enskilda sparare. Denna utredning lämnade 2005 betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87).
32
Utredningen utgick i sina resonemang från att ett aktivt byte av fonder leder till god premiepension. Utredningen föreslog inte några omfattande förändringar av premiepensionssystemet, utan systemet skulle fortsätta att vara ett fondförsäkringssystem med kapitalförvaltning i fonder som admi-nistreras av fristående fondförvaltare. Vidare föreslog utredningen att de fondförvaltare som uppfyllde kraven även i fortsättningen i princip fritt skulle kunna anmäla sina fonder till systemet och att PPM därmed inte skulle göra någon bedömning av huruvida fonden var lämplig att ingå i systemet eller inte.
Utredningen menade dock att systemet inte tagit tillräcklig hänsyn till in-divider som ansåg sig ha ett engagemang för att välja men som saknade tillräckliga kunskaper. Utredningen ansåg att det borde utvecklas ett be-slutsstöd för dessa individer. Därigenom ansåg utredningen att risken för systematiskt dåliga utfall skulle minska. Resonemanget löd att om fler spa-rare var engagerade skulle konkurrensen bland fonderna leda till själv-sanering av utbudet och till att skillnaden i slutlig pension därmed skulle minska.
Utredningen ansåg vidare att förvalsalternativet borde få en generations-fondprofil där risknivån trappades ned i takt med pensionsspararens ålder.
Som en följd av utredningens förslag tog PPM fram det it-baserade be-slutsstödet PPM-Lotsen, vars syfte var att hjälpa pensionsspararna att göra medvetna och genomtänkta val. Beslutstödet kom dock inte att användas i någon större omfattning av spararna. Myndigheten arbetade även med riktade utskick till de sparare som valt fonder vid sitt inträde i systemet men sedan inte ändrat sitt val, liksom till dem som inte hade gjort något aktivt fondval alls. Effektmätningar av dessa kampanjer visade på ett lågt intresse för frågan och aktivitetsgraden förblev fortsatt låg bland pensions-spararna.
År 2009 beslutade riksdagen om ändringar av ickevalsalternativets ut-formning (prop. 2009/10:44). Det infördes ett nytt så kallat förvalsalter-nativ, AP7 Såfa, som fick en generationsfondsprofil. Förvalet gjordes val-bart på fondtorget och det blev möjligt att välja risknivå inom ramen för förvalet.
Den 31 december 2009 avvecklades PPM och ansvaret för premiepens-ionssystemet överfördes den 1 januari 2010 till den nybildade Pensions-myndigheten.
En viktig orsak till att samla hanteringen av den allmänna pensionen hos en aktör var att skapa förutsättningar för en förbättrad och mer samman-hållen pensionsinformation. Pensionsmyndigheten fick därför i uppgift att ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen, infor-mera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek och hur stor pens-ionen kan antas bli samt tydliggöra vilka konsekvenser olika val får för pensionen.
4.2.4 Massfondbyten och rådgivningstjänster ökar i omfattning och leder till en ny syn på premie-pensionssystemet
Pensionsmyndighetens uppgift att informera allmänheten om pensioner kompletterades sedermera med ett konsumentstärkande uppdrag.
33 skapet inriktades allt mer på att ge en helhetsbild till pensionärer och
pensionssparare, det vill säga att informera om hela pensionen och inte separat om premiepensionen. Målet var att minska oron och osäkerheten kring den framtida pensionens storlek, och budskapet var att det inte är nödvändigt för en pensionssparare att känna till alla detaljer i pensions-systemet. Fondvalets betydelse för den slutliga pensionen tonades ner.
I stället framhölls att premiepensionen är en mindre del av hela pensionen.
I pensionsdebatten fanns dock en kvardröjande uppfattning att fondvalet hade stor betydelse för den framtida pensionen. Många pensionssparare varken kunde eller ville välja bland de då drygt 800 fonderna, samtidigt som kännedomen om förvalet vid den tiden var relativt låg. I detta vakuum uppstod en omfattande marknad för rådgivning och olika förvaltnings-tjänster. Tjänsterna marknadsfördes med innebörden att om spararna köpte tjänsterna behövde de inte välja fonder själva eller oroa sig för sin framtida pension. Olika typer av rådgivningsföretag hade funnits tidigare men marknaden växte kraftigt från 2010 och framåt.
En särskild företeelse var omfattande maskinella fondbyten, så kallade massfondbyten, som företag utförde efter att ha fått tillgång till spararnas inloggningsuppgifter för fondbyten. Massfondbyten skapade såväl tek-niska problem som likviditetsproblem för Pensionsmyndigheten. Eftersom det därutöver medförde förtroendeproblem för hela premiepensionssy-stemet ansåg Pensionsgruppen att dessa massfondbyten borde stoppas.
År 2011 införde Pensionsmyndigheten, på regeringens uppdrag, stopp för massfondbytena, vilket dock fick följden att många förvaltningsföretag i stället förde över sparares medel till egna fonder som var speciellt skap-ade för premiepensionssystemet. Dessa fonder marknadsfördes via tele-fon, ofta aggressivt och med vilseledande argument samt i vissa fall även med olagliga metoder. Den ursprungliga tanken att premiepensionens torg skulle spegla marknadens utbud av investeringsinriktningar och fond-förvaltare blev allt mindre tydlig. Trots stoppet för massfondbyten skat-tade Pensionsmyndigheten att det ännu 2016 var cirka 440 000 pensions-sparare, drygt var sjätte pensionssparare med egen portfölj, som betalade för att rådgivare eller förvaltare hjälpte dem med förvaltning av sina pre-miepensionsmedel.
Till följd av de problem som identifierats tog Pensionsgruppen initiativ till en ny utvärdering av premiepensionssystemet. I maj 2013 presenterades promemorian Vägval för premiepensionen (Ds 2013:35). Syftet med ut-värderingen var i första hand att belysa och analysera systemets funktion men även att peka ut möjliga sätt att hantera de problem som identifi-erats. Tre problem lyftes särskilt fram i promemorian:
• Det fanns en förhållandevis stor förväntad spridning i utfall.
• Det stora fondutbudet var svårt att hantera för de flesta sparare.
• Kostnaderna var högre än nödvändigt.
Orsaken till dessa problem var enligt promemorian att spararna hade sämre finansiella kunskaper än vad som förutsattes när premiepensions-systemet skapades, och att utbudet av fonder blivit mycket stort. Utred-ningen ansåg därför att problemen skulle hanteras genom att på olika sätt minska valfriheten. Enligt utredningen kunde detta ske antingen med ett oförändrat fondtorg men med återkommande bekräftelseval av gjorda fond-val och att förfond-valet skulle lyftas fram som ett bra alternativ, eller genom att
34
reducera fondtorget till ett fåtal fonder med olika risk- och investerings-inriktning.
I syfte att gå vidare med några av promemorians slutsatser tillsatte rege-ringen en ny premiepensionsutredning som lämnade betänkandet Fokus premiepension (SOU 2016:61). Utgångspunkten för denna utredning var att göra förbättringar inom ramen för det befintliga systemet och fortsatt värna valfriheten samt säkerställa att eventuella förändringar av premie-pensionssystemet bidrog till att fler sparare fick en långsiktigt bra avkast-ning på sitt premiepensionskapital. Utredavkast-ningens bedömavkast-ning var att detta skulle kunna åstadkommas utan att minska möjligheterna att välja bland en mångfald av kapitalförvaltare och fonder med olika inriktning.
Utredningen konstaterade vidare att inriktningen i fråga om valet av fon-der successivt hade ändrats från att spararen bör välja fonfon-der och att det är viktigt att vara aktiv, till att förvalet är ett bra alternativ för de flesta. För-bättringsåtgärder som lyftes var ändrade valrutiner inklusive införande av bekräftelseval och tydligare myndighetsinformation med fokus på det grundläggande valet av förvaltningsmodell. Utredningens förslag grun-dade sig på bedömningen att lågt engagemang och låg kunskap minskade sannolikheten för ett bra premiepensionsutfall. Utredningen ansåg att lös-ningen på detta grundläggande problem inte var att försöka höja enga-gemanget och kunskapen utan att i första hand anpassa systemet efter pens-ionsspararnas engagemang och kunskap.
År 2015 ändrade Pensionsmyndigheten officiellt sin kommunikation till att framhålla förvalet.
4.2.5 Misstänkta bedrägerier och ny överenskommelse i Pensionsgruppen
Vintern 2016 uppmärksammade Pensionsmyndigheten flera missförhål-landen på premiepensionens fondtorg där ett antal fondförvaltare hade agerat felaktigt och i vissa fall även brottsligt. Fondförvaltarnas agerande riskerade att leda till mycket allvarliga konsekvenser för såväl berörda pensionssparare som Pensionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten iden-tifierade även direkta missförhållanden hos vissa fondförvaltare som ledde till avregistreringar från det i övrigt öppna fondtorget.
Efter uppdagandet av att oegentligheter skett på fondtorget har en fortsatt granskning lett till att fonder köpstoppats och senare avregistrerats när misstankar om regelöverträdelser eller brott uppdagats. Flera aktörer har även polisanmälts. Totalt har Pensionsmyndigheten, som följd av brott mot samarbetsavtalet, avregistrerat ett tjugotal fonder till ett sammanlagt värde av cirka 40 miljarder och med över 200 000 drabbade sparare.
Med anledning av de misstänkt kriminella aktörerna på premiepens-ionens fondtorg började Pensionsmyndigheten sommaren 2016 att ta fram förslag så att liknande händelser inte inträffar igen. I december 2016 upp-drog regeringen till Pensionsmyndigheten att inom ramen för nuvarande system analysera och föreslå åtgärder som skulle stärka konsumentskyddet och minska risken för att fondförvaltare missbrukar systemet. En rapport med förslag på åtgärder lämnades av Pensionsmyndigheten i juni 2017 (Stärkt konsumentskydd inom premiepensionen, 2017) och låg sedan till grund för Finansdepartementets promemoria Ett tryggt och mer hållbart
35 premiepensionssystem (Fi2016/04460). Ett centralt förslag i promemorian
var att, i syfte att filtrera bort oseriösa aktörer, införa ett antal krav som fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget måste uppfylla. Efter överenskommelse i Pensionsgruppen beslutade regeringen och riksdagen i princip enligt Pensionsmyndighetens förslag (prop. 2017/18:247).
Genom att införa sådana krav på fonder och fondförvaltare för att få delta på fondtorget minskade risken för att oseriösa fonder skulle kunna finnas på fondtorget. Kriterierna innebar dock inga egentliga kvalitets-krav. Pensionsgruppen ansåg därför inte att åtgärderna var tillräckliga för att säkerställa att premiepensionssystemet är tryggt och hållbart.
Åtgärderna ansågs inte heller vara tillräckliga för att skapa nödvändig tillit till systemet. Pensionsgruppen enades därför om att analysera möjlig-heterna till ytterligare åtgärder för att uppnå ett säkert och kontrollerbart fondtorg. I ett första steg gjordes en förstudie som presenterades i augusti 2017 (Förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryg-gare och mer effektivt premiepensionssystem, S2017/03516). Med bland annat förstudien som utgångspunkt enades Pensionsgruppen om att för-ändra det öppna fondtorget till ett upphandlat fondtorg där staten tar ett tyd-ligare huvudmannaskap. Detta blev sedermera en av komponenterna i Pensionsgruppens pensionsöverenskommelse från den 14 december 2017 (S2017/07369).