Krav på de fonder som ska upphandlas

108

Fondföretag, specialfond och värdepappersfond

Det bör i lag införas definitioner av vissa begrepp som är specifika för det finansmarknadsrättsliga området. Det gäller begreppen värdepappers-fond, specialfond och fondföretag. Begreppen bör definieras genom hän-visningar till motsvarande definitioner i lagen om värdepappersfonder och lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Definitionen av fondföretag bör vara densamma som i 1 kap. 1 § LVF. Vidare bör definit-ionen av specialfond vara densamma som i 1 kap. 11 § 23 LAIF och defi-nitionen av värdepappersfond densamma som i 1 kap. 1 § LVF.

Utredningen föreslår även att en definition av begreppet alternativ inve-steringsfond införs, regeringen gör dock bedömningen att en sådan defi-nition är obehövlig mot bakgrund av att begreppet inte används i den föreslagna lagstiftningen.

Upphandlingsdokument

Med upphandlingsdokument avses enligt 1 kap. 23 § LOU varje dokument som en upphandlande myndighet använder för att beskriva eller fastställa innehållet i upphandlingen. Regeringen anser att begreppet upphandlings-dokument bör ges samma innebörd i regelverket om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Regeringen föreslår därför att det i lagstiftningen om upphandling av fonder till premiepensionen fondtorg införs en definition av begreppet upphandlingsdokument som motsvarar den definition som gäller enligt LOU.

7.3.2 Krav på de fonder som ska upphandlas

Regeringens förslag: Det ska till fondtorget upphandlas sådana fonder som är lämpliga för premiepensionssystemet.

Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

Fonderna ska inte enligt sina fondbestämmelser kunna dela ut medel till andra än andelsägarna.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inga invänd-ningar mot förslaget. Pensionärernas riksförbund, Svenska Kommunal Pensionärernas Förbund och Riksförbundet Pensionärers Gemenskap till-styrker förslaget.

Sveriges Advokatsamfund invänder mot förslaget och ifrågasätter om det finns något annat mått för kvalitet än avkastning. Samfundet föreslår dock att det i lag ska regleras hur olika aspekter av kvaliteten ska vägas mot varandra.

Fondbolagens förening anser att det strider mot principerna för offentlig upphandling att basera upphandling av fonder på skönsmässiga bedöm-ningar.

Swedish House of Finance vid Handelshögskolan i Stockholm avstyrker kravet om hög kvalitet eftersom det riskerar att öppna upp för tolknings-svårigheter och godtycke.

109 Pensionsmyndigheten saknar närmare överväganden om varför

bestäm-melser motsvarande 13 kap. 1–3 §§ LOU om uteslutningsgrunder för leverantörer inte föreslås.

Skälen för regeringens förslag

Fonderna ska vara lämpliga för premiepensionssystemet

Regeringen föreslår i avsnitt 7.1.2 att de fonder som upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fondtorg ska vara värdepappersfonder, spe-cialfonder eller motsvarande utländska fonder. Förvaltare av sådana fonder står – precis som fonderna – under tillsyn. Fonderna omfattas av krav på riskspridning och det är reglerat i vilka tillgångar sådana fonder får placera fondmedel (se bland annat 5 kap. 1, 3 och 6 §§ lagen om värdepappersfonder). Detta utgör enligt regeringens uppfattning en bra ut-gångspunkt för vilka fonder som bör kunna erbjudas på fondtorget.

Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed en del av socialförsäkringen, för vilken det finns ett statligt ansvar. Det finns därför skäl att ställa särskilt höga krav på de fonder som deltar i premie-pensionssystemet. Detta bör få genomslag i det regelverk för upphandling som föreslås. Mot den bakgrunden föreslår regeringen att det i lag införs bestämmelser som anger att de fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget ska vara lämpliga för premiepensionssystemet.

För att säkerställa att fonderna uppfyller dessa krav bör myndigheten vid varje upphandling formulera obligatoriska krav som tar sikte på lämplig-het. Med obligatoriska krav avses sådana krav som måste vara uppfyllda för att ett anbud ska kunna kvalificeras för utvärdering. Om dessa krav inte uppfylls ska anbudet förkastas. Kraven bör formuleras med utgångspunkt i att premiepensionen är en socialförsäkring och att pensionsspararna ska kunna känna ett högt förtroende för premiepensionssystemet och de aktö-rer som verkar inom det.

En omständighet som kan få betydelse för om en fond är lämplig för premiepensionssystemet är fondens risknivå. Premiepensionssystemet syftar till att dra nytta av en förväntad avkastning från kapitalmarknaden och är därför förenat med viss risk. Regeringen anser att det på förhand inte bör finnas några begränsningar avseende fondernas risknivå och placeringsinriktning. Det överlämnas i stället till myndigheten att säker-ställa att de upphandlade fondernas risknivå och placeringsinriktning är lämpliga för pensionssparande. Myndigheten ska därvid beakta att pens-ionsspararna ska ha möjlighet att sätta samman en portfölj av flera fonder med för individen lämplig risknivå. Det finns mot den bakgrunden skäl för den myndigheten att i upphandlingarna ställa krav relaterade till fondernas risknivå.

De mest riskfyllda fonderna är troligtvis inte lämpliga för premiepensions-systemet. Fonder med hög risk är i regel aktiefonder som är inriktade på en viss bransch eller ett visst geografiskt område. Vilka branscher och geo-grafiska områden som kännetecknas av hög risk varierar med tiden, bland annat beroende på den politiska utvecklingen. Vilka fonder som är före-nade med så hög risk att de inte är lämpliga för premiepensionssystemet får bedömas av myndigheten inför varje upphandling. Risknivån måste dock, som framgår ovan, alltid sättas i relation till möjligheten att sätta samman en lämplig portfölj för premiepensionssparande.

110

Ytterligare en omständighet som bör beaktas vid bedömningen av om en fond är lämplig för premiepensionssystemet är fondens transparens. Fon-derna bör till exempel inte ha riskegenskaper eller avgiftsstrukturer som är otydliga eller svåra att förstå.

Hur en fondförvaltare agerar kan påverka förtroendet för premiepens-ionssystemet och kan därför också få betydelse för om en fond är lämplig.

En fond som förvaltas av en fondförvaltare och som bryter mot till ex-empel förbudet mot marknadsföring eller försäljning av tjänster och pro-dukter på premiepensionsområdet via telefon kan inte anses lämplig för premiepensionssystemet. Ett förbud mot sådan marknadsföring på premie-pensionsområdet finns redan i 64 kap. 46 § SFB.

Bristande vandel och anseende hos en fondförvaltare eller en närstående aktör är andra exempel på omständigheter som kan skada förtroendet för premiepensionssystemet och som därför bör beaktas vid bedömningen av om en fond är lämplig. Exempel på bristande vandel och anseende kan vara att fondförvaltaren, eller personer som är verksamma hos förvaltaren, har varit föremål för ingripande från myndighet eller har dömts för ekono-misk brottslighet, har varit föremål för rättslig process som rör skatt eller näringsverksamhet, har varit föremål för företagsrekonstruktion eller har försatts i konkurs.

Pensionsmyndigheten anför att ytterligare överväganden bör göras för att säkerställa att förslaget motverkar de risker för problem som finns i förhållande till fondförvaltare på fondtorget.

Regeringen föreslår inte någon motsvarighet till bestämmelserna i LOU om uteslutning av leverantörer (13 kap. 1–3 §§ samt 19 kap. 18 § LOU).

Regeringen konstaterar att en central uppgift för staten i det reformerade premiepensionssystemet är att minimera risken för att det förekommer oegentligheter och missbruk av spararnas medel. Ansvaret för detta kommer att ligga på den myndighet som ska ansvara för upphandlingen av fonder och som till skillnad från Pensionsmyndigheten kommer att kunna ha ett renodlat fokus på frågan. Som framgår ovan anser regeringen att fondförvaltares och närstående aktörers agerande, vandel och anseende är en viktig del i bedömningen av fondernas lämplighet. Att på förhand de-finiera alla aspekter som kan läggas på en fonds lämplighet låter sig inte göras. Det är inte minst det nuvarande premiepensionssystemet ett gott ex-empel på. Den reglering som på 1990-talet ansågs säkerställa ett gott skydd för spararna visade sig nämligen ha ett antal mycket allvarliga brister.

Regeringen anser därför att det måste överlåtas åt myndigheten att, utifrån upphandlingens art och omfattning, avgöra vilka krav på fondförvaltarens lämplighet som ska ställas. Myndigheten kan anförtros detta handlings-utrymme, och bör också ha det. På så vis säkerställs att staten som försäk-ringsgivare alltid kan följa finansmarknadens funktionssätt och i alla av-seenden agera som en aktör på densamma med spararnas intresse i fokus.

Det kan förutses att det många gånger kommer att bedömas som lämpligt att tillämpa krav motsvarande de obligatoriska och fakultativa uteslut-ningsgrunderna i 13 kap. LOU vid en upphandling av fonder. Det bör dock finnas ett utrymme att inte tillämpa några uteslutningsgrunder, eller att endast tillämpa någon eller några av uteslutningsgrunderna.

111 Kostnadseffektiva fonder

Kostnadseffektivitet speglar förhållandet mellan kostnad och nytta. En naturlig utgångspunkt för vad som är en kostnadseffektiv fond är en jäm-förelse mellan fondens förvaltningsavgift och dess avkastning. Nyttan med en fond kan emellertid inte bara mätas i avkastning. De fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg ska, förutom att de ska vara kostnadseffek-tiva, också vara hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensionssystemet. Nyttan med en viss fond måste således också bedömas utifrån i vilken grad fonden uppfyller dessa krav. Huruvida en fond är kostnadseffektiv kan med andra ord inte enbart bedömas utifrån storleken på förvaltningsavgiften, även om det sannolikt blir den enskilt tyngst vägande faktorn.

Indexfonder är ett typexempel på vad som brukar anses vara kostnads-effektiva fonder. I 5 kap. 7 § lagen om värdepappersfonder finns en sär-skild reglering av indexfonder, som gäller för såväl värdepappersfonder som specialfonder (12 kap. 13 § andra stycket lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder). En indexfond är enligt den regleringen en fond vars medel enligt fondbestämmelserna ska placeras i aktier eller skuldförbindelser i syfte att efterbilda sammansättningen av ett visst aktieindex eller index för skuldförbindelser. Endast en fond som uppfyller dessa rekvisit är att betrakta som en indexfond i lagens mening.

Vid indexförvaltning består det löpande förvaltningsarbetet i huvudsak av att innehaven i fonden kontinuerligt måste justeras för att överens-stämma med tillgångarna i det index som speglas, eftersom sammansätt-ningen i det senare förändras. Fondförvaltaren behöver således inte lägga ned resurser på att analysera bolagen, vilket innebär att indexfonder i ge-nomsnitt har en lägre förvaltningsavgift än aktivt förvaltade fonder.

Fonder som inte är indexfonder är däremot aktivt förvaltade fonder.

Aktivt förvaltade fonder kan antingen ha som målsättning att överträffa avkastningen hos ett jämförelseindex eller att generera avkastning i abso-luta tal. Vid aktiv förvaltning kan fondförvaltaren välja de investeringar som bäst förväntas bidra till portföljen från ett avkastningsperspektiv men även från andra perspektiv såsom hållbarhet. Med hjälp av aktiv analys och kontinuerliga beslut kan förvaltaren utnyttja potentiella konjunktur-fluktuationer som existerar på en specifik marknad eller i en specifik bransch. Detta gör i regel att förvaltningsavgiften i aktivt förvaltade fonder är högre. Aktiv förvaltning skapar ett ekonomiskt mervärde för investe-rarna om avkastningen i förhållande till ett relevant jämförelseindex moti-verar den högre kostnaden för aktiv förvaltning jämfört med förvaltning av indexfonder.

Att en indexfond i regel har en lägre förvaltningsavgift än en aktivt för-valtad fond innebär inte att det endast är indexfonder som ska upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fondtorg. Tvärtom ska det upphand-las fonder med olika risknivå och placeringsinriktning (se avsnitt 7.2.2).

Utgångspunkten bör därvid vara allmänt accepterade fondkategorier uti-från vid varje tidpunkt bästa branschstandarder. När det gäller att bedöma vilka fonder som är kostnadseffektiva går det således inte jämföra index-fonder med aktivt förvaltade index-fonder. Fonder med en viss placeringsin-riktning eller av en viss typ bör i stället jämföras med andra fonder med

112

samma placeringsinriktning och av samma typ. Upphandlingarna måste givetvis utformas så att detta blir fallet.

Mot bakgrund av det anförda föreslår regeringen att det i lag införs bestämmelser som föreskriver att de fonder som ska upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fondtorg ska vara kostnadseffektiva. Det ankommer på Fondtorgsnämnden att säkerställa att de fonder som handlas uppfyller detta krav. Myndigheten bör som ett led i detta vid upp-handlingarna formulera obligatoriska krav och tilldelningskriterier som tar sikte på kostnadseffektivitet.

Hållbara fonder

Redan i dag är hållbarhet en viktig del av fondavtalet som fondförvaltaren tecknar med Pensionsmyndigheten. Ett fondavtal ska enligt nu gällande regler bland annat innehålla villkor om hållbarhetsarbete vid fondförvalt-ning (64 kap. 17 a § andra stycket 8 SFB). Regeringen föreslår i avsnitt 7.2.3 att principen om hållbarhet ska komma till uttryck i regelver-ket genom att det i lag införs bestämmelser om att ett fondavtal ska inne-hålla villkor om att fondförvaltaren ska förvalta fondmedlen på ett före-dömligt sätt i fråga om hållbarhet genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Detta innebär att fondförvaltaren ska integrera faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning i förvaltningen.

Ett minimikrav bör enligt förslaget därvid vara att fondförvaltaren i för-valtningen ska iaktta vad som följer av sådana internationella överens-kommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet.

Nu nämnda förslag till bestämmelser ger uttryck för att de fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg ska vara hållbara och att det ankom-mer på Fondtorgsnämnden att säkerställa detta genom utformningen av villkoren i fondavtalen.

Fondtorget ska bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås bland annat genom att erbjuda fonder som är kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensions-systemet. Att de fonder som upphandlas för att erbjudas på premie-pensionens fondtorg uppfyller dessa krav är därför centralt. Det finns så-ledes skäl att i regelverket särskilt tydliggöra att de fonder som upphandlas ska uppfylla dessa krav.

Mot den bakgrunden bör det i lag införas en bestämmelse som före-skriver att de fonder som ska upphandlas för att erbjudas på premie-pensionens fondtorg ska vara hållbara. Genom att fondavtalet dessutom ska innehålla ovan nämnda villkor i fråga om hållbarhet uppnås detta krav.

Det ligger i sakens natur att Fondtorgsnämnden måste ställa upp obliga-toriska krav som motsvarar dessa avtalsvillkor i upphandlingen. Några sär-skilda bestämmelser om detta behövs därför inte.

Kontrollerbara fonder

En annan övergripande princip som upphandlingen av fonder till premie-pensionens fondtorg ska ske utifrån är principen om kontrollerbarhet. I av-snitt 7.2.4 och 7.2.5 behandlas regeringens förslag till reglering av nämnda princip.

I likhet med vad som anförs beträffande kravet på att de fonder som er-bjuds på fondtorget ska vara hållbara ger de förslag som lämnas för att

113 reglera principen om kontrollerbarhet uttryck för att de fonder som erbjuds

på fondtorget ska vara kontrollerbara. Förslaget innebär bland annat att Fondtorgsnämnden ska granska att fondförvaltarna och fonderna uppfyller villkoren i fondavtalet och att avtalet ska innehålla villkor om att fondför-valtarna ska delta i uppföljnings- och granskningsarbete.

Även om myndigheten har de verktyg som krävs för att kontrollera att fondförvaltare och fonder uppfyller avtalsvillkoren, påverkas myndig-hetens möjlighet till en effektiv granskning också av fondens komplexitet.

De fonder som regeringen föreslår ska kunna upphandlas till fondtorget – värdepappersfonder, specialfonder och utländska motsvarigheter till såd-ana fonder – anses vara konsumentprodukter. De kan trots detta ha hög grad av komplexitet. En specialfond kan till exempel vara komplex därför att den använder sig av belåning, vilket skapar en finansiell hävstång som kan vara svår att förutse konsekvenserna av. En fondandelsfond kan vara svår att förstå eftersom avgiftsstrukturen är mer komplex då ett extra lager av avgifter tillkommer. En fond kan vidare vara komplex för att den har en komplicerad portföljkonstruktion med transaktioner i flera led eller in-vesterar i svårvärderade produkter.

En fond som erbjuds på fondtorget bör inte ha en så hög grad av kom-plexitet att myndigheten saknar möjlighet att med rimliga insatser granska den på ett tillfredsställande sätt. Mot den bakgrunden bör det införas be-stämmelser i lag som anger att de fonder som upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fondtorg ska vara kontrollerbara.

Det ankommer på myndigheten att säkerställa att samtliga fonder upp-fyller detta krav. Myndigheten bör som ett led i detta vid upphandlingarna ställa obligatoriska krav som tar sikte på kontrollerbarhet.

Fonder av hög kvalitet

De fonder som kommer att erbjudas på premiepensionens fondtorg bör vara av hög kvalitet. Begreppet hög kvalitet rymmer en rad olika aspekter.

Det går därför inte att slå fast en definition av begreppet. För att kunna bedöma en fonds kvalitet krävs en omfattande analys av såväl fonden som fondförvaltaren. Sveriges advokatsamfund ifrågasätter om det finns något annat mått för kvalitetsbedömningen än avkastningen, eftersom fondför-valtningen endast ska ske i andelsägarnas intresse. Samfundet anser att lagstiftningen bör reglera hur olika aspekter av kvalitet ska vägas mot varandra. Regeringen konstaterar att det saknas stöd i forskningen för att historiskt god avkastning är en indikator på god framtida avkastning. En-ligt regeringen är därför historisk avkastning inte ett särskilt bra mått på en fond med hög kvalitet. För att göra ett urval av fonder med hög kvalitet till premiepensionens fondtorg behöver myndigheten ta hänsyn till flera parametrar vid upphandlingarna. Hur olika aspekter av kvalitet ska vägas mot varandra anser regeringen lämpligen bör avgöras vid den enskilda upphandlingen med beaktande av de förutsättningar som gäller vid den aktuella tidpunkten (se vidare avsnitt 7.3.13). Syftet med upphandlingen är, givet de krav som ställs på fonder i premiepensionssystemet vad gäller lämplighet, kontrollerbarhet och hållbarhet, dock att försöka välja ut de fonder som med störst sannolikhet kan leverera en god avkastning.

Beträffande bedömningen av en fond handlar det om att till exempel analysera fondens avkastning, risk, avkastning i förhållande till risk och

114

placeringsinriktning, avgifter och förvaltningsmodell. Även storleken på det förvaltade kapitalet kan ge en indikation på fondens kvalitet. En sådan analys är i stor utsträckning kvantitativ.

Vad därefter gäller analysen av fondförvaltaren är det mest grundläg-gande att fonden förvaltas av en seriös aktör. En sådan analys blir av naturliga skäl kvalitativ. En central del i analysen av fondförvaltaren är dennas förmåga att generera avkastning i framtiden. Det ligger i sakens natur att en fonds avkastning varierar, bland annat beroende på marknads-utvecklingen. Historisk avkastning fungerar därför mindre bra som mått på framtida förväntad avkastning. Mer väsentligt är i stället hur fondför-valtaren arbetar för att skapa avkastning.

En analys av fondförvaltarens ägare, ledning och organisation samt affärsmodeller och interna processer kan också bidra till bedömningen av fondens kvalitet. Ytterligare förhållanden att beakta kan vara antalet före-tagshändelser och eventuell personalomsättning hos fondförvaltaren samt incitamentsstrukturer.

Utredningen har gjort en kartläggning av hur försäkringsgivarna inom tjänstepension arbetar med urval av fonder till sina fondplattformar. Ut-redningen konstaterar bland annat att det finns arbetssätt i försäkrings-givarnas urval av fonder som är relevanta även för premiepensions-systemet. Det rör sig framför allt om den omständigheten att urval görs och metodiken för detta urval. När staten tar ett större ansvar för trygg-heten på fondtorget är det enligt regeringen naturligt att inspireras av och utgå från hur försäkringsgivarna inom tjänstepensionen gör fondurval.

Fondbolagens förening anser att det strider mot principerna för offentlig upphandling att basera upphandling av fonder på skönsmässiga bedöm-ningar. Även Swedish House of Finance vid Handelshögskolan i Stockholm avstyrker kravet om hög kvalitet eftersom det riskerar att öppna upp för tolkningssvårigheter och godtycke.

Regeringen konstaterar med anledning av dessa synpunkter att de grund-läggande EU-rättsliga principerna om icke-diskriminering, likabe-handling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande ska beak-tas i alla delar av en upphandling av fonder till fondtorget (se avsnitt 7.3.3).

Bestämmelserna om upphandling av fonder till fondtorget ska alltid tolkas mot bakgrund av dessa grundprinciper.

Fonder som upphandlas till fondtorget ska enligt regeringens förslag vara av hög kvalitet. Vad hög kvalitet innebär i den enskilda upphand-lingen får avgöras av myndigheten och kommer att säkerställas genom såväl obligatoriska krav som tilldelningskriterier i upphandlingen. De krav och kriterier som tar sikte på att fastställa att det är fonder av hög kvalitet som upphandlas måste vara såväl proportionerliga som likabehandlande och ha koppling till upphandlingsföremålet (i det aktuella fallet fonder).

Det kommer att framgå av upphandlingsdokumenten vilka krav som ställs på fonderna och hur utvärderingen av kraven kommer att göras.

När utvärderingen av inkomna anbud är genomförd och fondavtal

När utvärderingen av inkomna anbud är genomförd och fondavtal