179 för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna ut uppgifter till
andra myndigheter. Regeringen avser att återkomma angående behovet av att inkludera även Fondtorgsnämnden i ovan nämna förordningar.
10 Sekretess
10.1 Grundlags- och sekretessregleringen 10.1.1 Offentlighetsprincipen
Offentlighetsprincipen syftar till att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och medde-larfrihet för tjänstemän och genom domstolsoffentlighet. När det mer all-mänt talas om offentlighetsprincipen avses dock i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlighet. Denna princip regleras i tryckfrihets-förordningen.
Vad som avses med allmänna handlingar framgår av 2 kap. tryckfrihets-förordningen. Med handling avses enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförord-ningen en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. En handling är enligt 2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet.
Enligt 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det krävs med hänsyn till vissa angivna intressen, till exempel myndigheters verksamhet för inspekt-ion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse eller skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.
En sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall är lämpligare, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får rege-ringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet (2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Den sär-skilda lagen är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, och regeringen har meddelat närmare föreskrifter i offentlighets- och sekre-tessförordningen (2009:641), förkortad OSF.
10.1.2 Sekretessens innebörd
och sekretessbrytande bestämmelser
Offentlighets- och sekretesslagen innehåller inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar. Sekretess innebär också ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnande av en handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretessen innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessen innebär tystnadsplikt innebär
180
den en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter och inom en myndighet, om det där finns olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). Sekretess gäller också mot utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer (8 kap. 3 § OSL).
I vissa fall måste dock myndigheter kunna utbyta uppgifter för att kunna utföra sina uppgifter. Vidare kan enskilda i vissa fall ha ett berättigat behov av att få ta del av uppgifter som annars omfattas av sekretess. Sekretess-regleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser.
Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas eller enskildas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den ak-tuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. Definitionen av en sekre-tessbrytande bestämmelse är att det är en bestämmelse som innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa förutsättningar (3 kap. 1 § OSL).
Sekretessbrytande bestämmelser som gäller i förhållande till svenska myndigheter ska införas i offentlighets- och sekretesslagen eller i lag eller förordning som den lagen hänvisar till (8 kap. 1 § OSL). Någon hänvisning till den lag eller förordning som innehåller en sekretessbrytande bestäm-melse behöver dock inte tas in i offentlighets- och sekretesslagen, om be-stämmelsen i fråga utformas som en uppgiftsskyldighet (se 10 kap. 28 § första stycket OSL). Av 10 kap. 28 § OSL följer att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Det är inte nödvändigt att bestämmelsen om upp-giftsskyldighet har utformats med utgångspunkt från att uppgifterna kan vara hemliga. Däremot krävs för att bestämmelsen ska beaktas att den upp-fyller vissa krav på konkretion. Den kan ta sikte på utlämnande av uppgif-ter av ett speciellt slag, gälla en viss myndighets rätt att få del av uppgifuppgif-ter i allmänhet eller avse en skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information (prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.
m, Del A s. 322).
10.1.3 Sekretessbestämmelsernas uppbyggnad
En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit, det vill säga förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Dessa tre rekvi-sit anger sekretessens föremål, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka.
Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet ”uppgift” tillsammans med en mer eller mindre detaljerad beskrivning av uppgiftens art, till exempel uppgift om enskilds personliga förhållanden, uppgift om enskildas ekonomiska förhållanden eller uppgift om enskildas affärs- och driftsförhållanden.
En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i be-stämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss
181 myndighet. En kombination av dessa rekvisit kan också förekomma. Några
få sekretessbestämmelser gäller utan att räckvidden är begränsad.
Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av så kallade skaderek-visit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekskaderek-visit. Vid raka skade-rekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga medan det vid det omvända skaderekvisitet gäller den omvända utgångspunkten, det vill säga att uppgifterna omfattas av sekretess som huvudregel. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut. I ett sådant fall ska de uppgifter som omfattas av bestämmelsen hemlighållas utan någon skadeprövning om upp-gifterna begärs utlämnade.
Den skada som anges i ett skaderekvisit kan vara av olika slag. När det gäller sekretess till skydd för uppgifter om enskilda används i regel be-greppen skada eller men. När det är fråga om sekretess till skydd för en-skilda avses med begreppet skada enbart ekonomisk skada som vållas av röjandet av uppgift om ekonomiskt förhållande. Begreppet men har en mycket vidare innebörd. I första hand åsyftas att någon blir utsatt för and-ras missaktning om hans personliga förhållanden blir kända.
Utöver rekvisiten som anger sekretessens föremål, sekretessens räck-vidd och sekretessens styrka innehåller många sekretessbestämmelser be-gränsningar av den tid som sekretessen för uppgifter i allmänna handlingar högst kan gälla. I ett fåtal sekretessbestämmelser saknas tidsgränser.
10.1.4 Överföring av sekretess
En grundläggande princip i offentlighets- och sekretesslagen är att sekre-tess som huvudregel inte följer med en uppgift när den lämnas till en annan myndighet. Det beror bland annat på att behovet av sekretess och styrkan i sekretessen inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset, utan måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndighet-ernas verksamhet. Offentlighetsintresset kan således kräva att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndighet är offentliga hos en annan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). Vissa bestämmelser om överföring av sekretess med be-gränsade och överblickbara tillämpningsområden har dock införts.
10.1.5 Konsekvenser av att en uppgift lämnas över till en annan myndighet
Om en sekretessreglerad uppgift lämnas från en myndighet till en annan gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndigheten antingen om sekretess följer av en primär sekretessbestämmelse, som är tillämplig hos den mottagande myndigheten, eller om sekretess följer av en bestäm-melse om överföring av sekretess, en så kallad sekundär sekretessbestäm-melse. Om ingen av dessa förutsättningar är uppfyllda, blir uppgiften offent-lig hos den mottagande myndigheten.
182
10.1.6 Konkurrens mellan sekretessbestämmelser
Vid konkurrens mellan flera tillämpliga sekretessbestämmelser i ett enskilt fall är huvudregeln att den eller de bestämmelser enligt vilka uppgiften är sekretessbelagd har företräde framför bestämmelser enligt vilka uppgiften inte är sekretessbelagd (7 kap. 3 § OSL). Det har i det avseendet ingen be-tydelse om konkurrensen gäller mellan primära sekretessbestämmelser, mellan sekundära sekretessbestämmelser eller mellan primära och sekun-dära bestämmelser. Från denna huvudregel har några undantag gjorts (11 kap. 8 § samt 43 kap. 2 § andra stycket och 9 § OSL).