Tilldelning av fondavtal

126

även för upphandlingar av fonder till fondtorget. Det bör i lag därför infö-ras bestämmelser som innebär att myndigheten ska dokumentera genom-förandet av en upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. I bestämmelserna bör det även föreskrivas att dokumentationen ska vara till-räcklig för att Fondtorgsnämnden ska kunna motivera sina beslut under upphandlingens samtliga skeden.

7.3.13 Tilldelning av fondavtal

Regeringens förslag: Fondtorgsnämnden ska tilldela fondavtal med användning av tilldelningskriterier.

Tilldelningskriterierna ska ha anknytning till de fonder som ska an-skaffas och ska formuleras utifrån kraven på att fonderna ska vara kost-nadseffektiva och av hög kvalitet.

Tilldelningskriterierna ska viktas inbördes.

Fondtorgsnämnden ska i något av upphandlingsdokumenten ange vilka tilldelningskriterier som ska användas och hur de ska viktas in-bördes.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Sveriges Konsumenter saknar vägledning om att pris och hållbarhet måste balanseras, det vill säga bedömas som lika viktiga vid bedömningen av fonder.

Didner & Gerge Fonder AB m.fl. anser att det inte är möjligt att genom utvärdering säkerställa förvaltarens förmåga att generera framtida avkast-ning.

AMF Fonder AB anser att det är en brist i förslaget att tilldelningskri-terierna endast regleras på en övergripande nivå och att det lämnas till myndigheten att besluta om den exakta utformningen.

London School of Economics och Massachusetts Institute of Technology tillstyrker förslaget och anför att forskningen visar att urval ger förutsätt-ningar att sortera ut de fonder som har sämre förutsättförutsätt-ningar att generera god avkastning än andra.

Skälen för regeringens förslag

Tilldelning av kontrakt i andra upphandlingslagar

För att kunna välja leverantör i en upphandling måste en upphandlande myndighet utvärdera inkomna anbud och jämföra dem med varandra. Hur detta ska gå till är i olika utsträckning reglerat i de olika upphandlings-lagarna.

Enligt 16 kap. 1 § och 19 kap. 24 § LOU ska en upphandlande myndig-het tilldela den leverantör ett kontrakt vars anbud är det ekonomiskt mest fördelaktiga för myndigheten. Detta ska utvärderas på någon av grunderna bästa förhållandet mellan pris och kvalitet, kostnad eller pris. När grunden för utvärdering är bästa förhållandet mellan pris och kvalitet ska tilldel-ningskriterier användas (16 kap. 2 § och 19 kap. 25 § LOU). Tilldelnings-kriterierna ska viktas inbördes eller, om det inte kan ske, anges i prioritets-ordning (6 kap. 6 § och 19 kap. 26 § LOU. Denna prioritets-ordning gäller i dag både på det direktivstyrda och det icke direktivstyrda området.

127 I lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner ser

bestämmel-serna om tilldelning av kontrakt annorlunda ut. Enligt 13 kap. 1 § nämnda lag ska nämligen en upphandlande myndighet eller enhet tilldela en kon-cession med användning av tilldelningskriterier som 1) är förenliga med de grundläggande principerna för upphandling, 2) har anknytning till det som anskaffas, 3) säkerställer att anbuden bedöms i konkurrens med varandra i syfte att fastställa allmänna ekonomiska fördelar för myndig-heten eller enmyndig-heten, och 4) inte ger myndigmyndig-heten eller enmyndig-heten obegränsad valfrihet. På det icke direktivstyrda området saknas däremot bestämmelser om tilldelning av kontrakt av koncessioner.

Tilldelningen av fondavtal bör ske med användning av tilldelningskriterier

De fondavtal som kommer att tilldelas vid upphandling av fonder till pre-miepensionens fondtorg kommer att kunna röra mycket stora värden.

Under sådana omständigheter ställs särskilt höga krav på rättssäkerhet och förutsebarhet. Av det skälet bör tilldelningen av fondavtal regleras i lag.

Regleringen bör utformas med utgångspunkt i fondtorgets roll för att målet med premiepensionssystemet ska uppnås. Ett sätt att genom regle-ringen skapa förutsättningar för fondtorget att bidra till att målet uppnås är att låta tilldelningen av fondavtal ske med användning av särskilda tilldel-ningskriterier formulerade utifrån de krav som de fonder som erbjuds på fondtorget ska uppfylla. En sådan ordning torde i praktiken leda till att de fonder som upphandlas i hög grad uppfyller nämnda krav.

De fonder som kommer att upphandlas till fondtorget ska, som tidigare konstaterats, vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensionssystemet. Kraven på kostnads-effektivitet och hög kvalitet är de krav som lämpar sig bäst att utforma tilldelningskriterier utifrån. Med sådana tilldelningskriterier skapas goda förutsättningar för myndigheten att upphandla fonder av hög kvalitet till ett så lågt pris som möjligt.

Samtliga fonder som erbjuds på fondtorget bör uppfylla högt ställda krav på kontrollerbarhet och lämplighet för premiepensionssystemet. Detta åstadkoms bäst genom att myndigheten vid upphandlingarna formulerar obligatoriska krav som måste vara uppfyllda för att ett anbud ska kunna kvalificeras för utvärdering. Tilldelningskriterierna bör därför inte utfor-mas utifrån kraven på kontrollerbarhet och lämplighet. De kraven bör i stället få genomslag vid upphandlingarna i form av obligatoriska krav.

Obligatoriska krav är sådana krav på fonden som måste uppfyllas medan tilldelningskriterier är kriterier som kan uppfyllas i olika grad.

Sveriges Konsumenter anser att pris och hållbarhet ska bedömas som lika viktigt vid utvärdering av fonder. Vad gäller hållbarhet anser rege-ringen att kravet på att de fonder som upphandlas till fondtorget ska vara hållbara uppnås genom förslaget om att fondförvaltarna ska förvalta fond-medlen på ett föredömligt sätt i fråga om hållbarhet genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande (se avsnitt 7.2.3). Det ligger i sakens natur att myndigheten måste ställa upp motsvarande obligatoriska krav i upphandlingarna. Det finns därför inte behov av tilldelningskriterier som är utformade utifrån kravet på hållbarhet.

128

Eftersom förutsättningarna för fondförvaltarna att bedriva hållbarhets-arbete i hög grad skiljer sig åt skulle det dessutom vara förenat med svå-righeter att utforma sådana tilldelningskriterier utan att samtidigt miss-gynna vissa, framför allt mindre, fondförvaltare.

Om myndigheten upphandlar fonder i en kategori som är särskilt inrik-tad på hållbara investeringar, måste givetvis fondförvaltarens hållbarhets-arbete i fondförvaltningen kunna bli föremål för utvärdering i upphand-lingarna. Det handlar då om krav på särskilda egenskaper hos fonderna som är relaterade till den kategori som fonderna ingår i. För fonder i en kategori som är särskilt inriktad på hållbara investeringar kan det till ex-empel handla om att fonderna bör investera i företag som bedriver ett långtgående hållbarhetsarbete eller som är verksamma inom ett visst om-råde, till exempel förnybar energi. I likhet med fonder i andra kategorier kommer kraven i fråga om fondernas egenskaper i detta fall att utvärderas genom tilldelningskriterierna kvalitet och kostnadseffektivitet.

Mot denna bakgrund bör det i lag införas bestämmelser som anger att myn-digheten ska tilldela fondavtal med användning av tilldelningskriterier som ska formuleras utifrån kraven på att fonderna ska vara kostnadseffek-tiva och av hög kvalitet. Av bestämmelserna bör det även framgå att till-delningskriterierna ska ha anknytning till de fonder som upphandlas. Det bör ankomma på myndigheten att vid varje upphandling utforma tilldel-ningskriterier som uppfyller dessa krav.

AMF Fonder AB anser att det är en brist i förslaget att tilldelningskri-terierna endast regleras på en övergripande nivå och att det lämnas till myndigheten att besluta om den exakta utformningen. Regeringen anser, till skillnad från AMF Fonder AB, att det är mest ändamålsenligt att det är Fondtorgsnämnden som utformar tilldelningskriterierna. Eftersom inne-håll och viktning kan behöva anpassas efter varje specifik upphandling samt över tid anser regeringen att det är mest lämpligt att endast reglera tilldelningskriterier på en övergripande nivå i lag.

Tilldelningskriterierna ska stå i överensstämmelse med de grund-läggande principerna för upphandling av fonder. Detta innebär till exem-pel att kriterier inte får väljas eller tillämpas på ett sätt som direkt eller indirekt diskriminerar fondförvaltare som är etablerade i andra EES-länder. Kriteriernas utformning ska tvärtom garantera en effektiv och rätt-vis konkurrens.

Genom att införa bestämmelser om att tilldelning av fondavtal ska ske med användning av tilldelningskriterier som är utformade utifrån kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva och av hög kvalitet kommer det i praktiken att ske en utvärdering som liknar den som i LOU benämns

”bästa förhållandet mellan pris och kvalitet”. Med sådana bestämmelser klargörs att den fondförvaltare vars anbud är det mest fördelaktiga ska till-delas fondavtal. Som Didner & Gerge Fonder AB m.fl. konstaterar är det inte möjligt att säkerställa förvaltarens förmåga att generera framtida av-kastning genom utvärdering. Regeringen konstaterar att det ligger i sakens natur att det inte är möjligt att i förväg garantera en fonds framtida avkast-ning. Detta är emellertid inte heller syftet med ett urvalsförfarande. Ur-valsförfarandet syftar till, som framgår av avsnitt 5.1, att öka sannolik-heten för att det är de fonder som har bäst förutsättningar att i framtiden generera god avkastning som tillhandahålls på fondtorget. Som London School of Economics och Massachusetts Institute of Technology anför

129 visar forskningen att ett urval ger förutsättningar för att sortera ut de fonder

som har sämre förutsättningar att generera god avkastning än andra. Rege-ringen anser att det är rimligt att staten i ett obligatoriskt socialförsäkrings-system tar ansvaret för att göra denna första sortering och inte övervältrar det ansvaret på enskilda sparare och konstaterar att förslaget ger goda för-utsättningar för att så blir fallet.

De föreslagna bestämmelserna skapar en rimlig balans mellan intressena av flexibilitet för myndigheten och förutsebarhet för fondförvaltarna.

Viktning

Det bör i lag föreskrivas att tilldelningskriterierna ska viktas inbördes.

Vissa kriterier kan på så sätt ges större vikt än andra. Vilken viktning som används bör avgöras utifrån omständigheterna vid den enskilda upphand-lingen. Det centrala är att den viktning används som myndigheten bedömer leder till att de mest fördelaktiga anbuden identifieras.

Tilldelningskriterierna ska framgå av upphandlingsdokumenten

För att uppfylla de grundläggande EU-rättsliga principerna är det centralt att tilldelningskriterierna och deras inbördes viktning framgår av upphand-lingsdokumenten. Det bör därför i lag införas bestämmelser som anger detta.

Det är viktigt att myndigheten utformar både krav och tilldelningskri-terier på ett tydligt sätt så att det framgår vilka delar av beskrivningen i