Fondavtalets löptid

138

7.3.18 Antal fondavtal en fondförvaltare får ingå

Regeringens förslag: Fondtorgsnämnden ska få bestämma ett högsta antal fondavtal en fondförvaltare får ingå.

Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag.

Utredningen föreslår att det högsta antal fondavtal som en fondförvaltare får ingå inte längre ska kunna begränsas.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna yttrar sig inte över för-slaget. Pensionsmyndigheten noterar att ett upphävande av 64 kap 22 § SFB innebär att det inte längre finns någon begränsning av risken för allt-för dominerande fondallt-förvaltare, något de bedömer vara en risk.

Skälen för regeringens förslag: I nuvarande regelverk finns en rätt för Pensionsmyndigheten att begränsa antalet fonder en fondförvaltare får erbjuda på fondtorget (64 kap. 22 § SFB). Utredningen har föreslagit att bestämmelsen ska upphävas som en följd av att det fortsättningsvis ska vara en ny myndighet som ska ingå fondavtal med fondförvaltarna.

Pensionsmyndigheten noterar att upphävandet av paragrafen innebär att det inte längre finns någon begränsning av risken för alltför dominerande fondförvaltare. Om en sådan dominerande fondförvaltare inte tilldelas fondavtal i en senare upphandling eller det skulle framkomma allvarliga problem så att dennes fonder i flera kategorier behöver avvecklas, kan det enligt myndigheten få betydande konsekvenser för pensionsspararna, premiepensionssystemet och marknaden.

Regeringen anser, i likhet med Pensionsmyndigheten, att behovet att kunna begränsa det antal fondavtal en och samma fondförvaltare får teckna kvarstår även på det upphandlade fondtorget. Begränsningen, som kan variera över tiden, bör vara generell för fondförvaltarna. Begränsningen bör heller inte få innebära en snedvridning av konkurrensen (jämför prop.

2017/18:247 s. 67 och prop. 1998/99:98 s. 25 och 39). Regeringen anser därför att en sådan möjlighet ska finnas även fortsättningsvis. Det bör dock som en följd av den förändring av huvudmannaskapet för förvaltningen av fondtorget som regeringen föreslår längre fram (avsnitt 9) vara Fondtorgs-nämnden som ska få bestämma det högsta antal fondavtal som en och samma förvaltare får ingå. För fondförvaltare som lämnar anbud i en upp-handling, och som redan har ingått maximalt antal fondavtal, kommer en sådan begräsning att innebära att anbudet avvisas.

7.3.19 Fondavtalets löptid

Regeringens förslag: Löptiden för ett fondavtal ska inte få överstiga tolv år.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Fondbolagens förening anser å ena sidan att långa avtalstider innebär en stark konkurrensbe-gränsning, å andra sidan att korta avtalstider innebär stora kostnader, fre-kventa tvångsflyttningar av spararnas medel och korta affärsrelationer med fondförvaltarna med mera.

Konkurrensverket anser att tidsbegränsade avtalsperioder för fondspa-rande kan vara problematiska med tanke på att syftet med

139 systemet är att spara långsiktigt, kanske upp till 20–30 år. Myndigheten

anser att det vore olyckligt om det långsiktiga pensionssparandet i premie-pensionssystemet upphandlas genom tidsbegränsade fondavtal.

Förvaltningsrätten i Linköping konstaterar att de närmare skälen till den aktuella begränsningen inte framgår av utredningen. För att medge en ökad flexibilitet kan det enligt förvaltningsrätten övervägas att införa motsva-rande reglering som i övriga upphandlingslagar, som förvisso rör ramavtal, dvs. att utrymme ges för en längre kontraktstid än den normala om det finns särskilda skäl.

Upphandlingsmyndigheten finner det lämpligt med en ordning som in-nebär att ett fondavtal ska ha en bestämd löptid som ska vara proportion-erlig i förhållande till den kategori av fonder som upphandlas.

Finansinspektionen anser att det med långa löptider på fondavtalen finns en risk för att den kvalitetsbedömning som görs vid upphandlingen inte är giltig efter ett antal år. Myndigheten anser att löptiden bör kunna variera mellan olika fondkategorier och vid behov bör fondavtal löpa på kortare tid än tolv år, exempelvis 8–10 år.

Skälen för regeringens förslag: Det kan som jämförelse nämnas att det i 7 kap. 2 § LOU finns bestämmelser om längsta tillåtna avtalstid för ram-avtal. Ett sådant avtal får endast löpa under längre tid än fyra år om det finns särskilda skäl. Det kan finnas särskilda skäl om till exempel före-målet för upphandlingen är av sådant slag att det medför stora investe-ringar för leverantören som ska betala sig under avtalstiden (se till exempel prop. 2015/16:195 s. 515 som hänvisar till prop. 2006/07:128 s. 333 f., Kammarrätten i Stockholms dom den 23 maj 2013 i mål nr 1583–13 och Kammarrätten i Göteborgs dom den 22 juli 2013 i mål nr 3124–3127-13).

Motsvarande avtalstid för ramavtal enligt 7 kap. 2 § lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna är åtta år. I 4 kap. 11 § lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner anges att koncessioner med längre löptid än fem år inte får ha en längre maximal löptid än vad som kan förväntas rimligen gå åt för att koncessionshavaren ska kunna kom-penseras för gjorda investeringar för utnyttjandet av byggnadsverken eller tillhandahållandet av tjänsterna tillsammans med en avkastning på det in-vesterade kapitalet. Vid beräkningen ska hänsyn tas till de investeringar som krävs för att uppnå särskilda mål enligt kontrakten.

För andra avtal som grundas på en upphandling är inte avtalstiden regle-rad. EU-domstolen har i ett avgörande från 2008 uttalat att det är främ-mande för systemet för, och ändamålet med, gemenskapsbestämmelserna om offentlig upphandling att offentliga kontrakt avseende tjänster ingås för obestämd tid (dom Pressetext, C-454/06, EU:C:2008:351, p. 73 och 74). Ett sådant tillvägagångssätt kan enligt domstolen på sikt hindra konkurrensen mellan potentiella tjänsteleverantörer. Domstolen konsta-terade emellertid att det i gemenskapsrätten inte finns något förbud mot att ingå offentliga kontrakt avseende tjänster för obestämd tid.

I ett avgörande från 2010 har EU-domstolen uttalat att starka skäl, där-ibland upprätthållandet av konkurrensen, talar för att tilldelning av kon-cessioner (som det målet rörde) för en obegränsad tid inte är förenligt med EU:s rättsordning (dom Helmut Müller, C-451/08, EU:C:210:168, p. 79).

Numera följer av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner att koncessioner ska vara tidsbegränsade (artikel 18.2).

140

I förarbetena till LOU anges att även ett kontrakt som inte är ett ramavtal innebär en marknadsintervention. Vad som är en acceptabel löptid för ett sådant kontrakt får enligt förarbetena därför ytterst avgöras vid en proport-ionalitetsbedömning i förhållande till vad det är som anskaffas (prop. 2015/16:195 del 1 s. 515).

Eftersom upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg inte om-fattas av upphandlingsdirektivens tillämpningsområde finns det inga ut-tryckliga bestämmelser om fondavtalets löptid, dock måste grundläggande EU-rättsliga principer beaktas.

Löptiden för ett fondavtal kan regleras på olika sätt. Ett sätt är att, i likhet med bestämmelserna om ramavtal i befintliga upphandlingslagar, införa bestämmelser som anger hur lång löptid ett fondavtal får ha. Ett annat sätt är att i lag införa bestämmelser som anger att ett fondavtal ska ha en be-stämd löptid som ska vara proportionerlig i förhållande till den kategori av fonder som upphandlas. Det skulle då överlåtas till myndigheten att be-stämma hur lång löptiden ska vara.

För att bidra till förutsebarhet när det gäller regelverkets tillämpning bör den längsta möjliga löptiden för ett fondavtal anges i lag. Det ligger i sakens natur att ett pensionssparande är ett långsiktigt sparande. Detta medför att det inte behöver vara en nackdel med relativt långa avtalstider så länge fondförvaltarna levererar fonder av hög kvalitet i enlighet med avtalet. Å andra sidan kommer det, liksom i dag, i fondavtalet att ställas krav på hur ofta de fonder som erbjuds på fondtorget ska handlas och vär-deras. Detta medför att det utifrån fondernas förvaltningsperspektiv inte heller är nödvändigt med särskilt långa avtalstider, som exempelvis mots-varar en genomsnittlig sparandetid. Så hade kunnat vara fallet om det varit särskilda premiepensionsfonder, som varit öppna för handel endast någon gång om året eller ännu mer sällan, som skulle upphandlas. I sådana fonder ställs andra, vanligen lägre, krav på likviditet vilket kräver en annan typ av långsiktighet för att fonden ska kunna förvaltas i enlighet med fondbe-stämmelserna. Detta är emellertid inte fallet med de fonder som ska finnas på fondtorget. Mot denna bakgrund instämmer inte regeringen i Konkur-rensverkets bedömning att tidsbegränsade avtal står i strid med intresset av ett långsiktigt sparande. Tvärtom konstaterar regeringen att just lång-siktigheten och effekten av ränta på ränta gör att det finns ett starkt intresse av att kunna avsluta avtalen med fondförvaltare som inte motsvarar högt ställda kvalitetskrav. Det gäller även för sådana fonder som brukar benäm-nas generationsfonder. En sådan fond vänder sig till sparare i en viss åldersgrupp och innehåller både aktier och räntebärande värdepapper.

Fonderna är konstruerade på så sätt att de innehåller störst andel aktier när det är lång tid kvar till pensionen men i takt med att spararna närmar sig förväntad pensionsålder flyttas fondens medel stegvis över från aktier till räntebärande värdepapper. Detta påverkar inte likviditeten i fonden. En avtalstid om tolv år utgör således inget hinder mot att kunna erbjuda gene-rationsfonder på premiepensionens fondtorg.

Regeringen anser alltså sammantaget att en avtalstid om längst tolv år framstår som en väl avvägd tid. En avtalstid med den längden är också tillräcklig sett till bland annat placeringsinriktning och likviditet för de fonder som kan komma att erbjudas på premiepensionens fondtorg.

I dag gäller fondavtalen tills vidare utan begränsning i tid. Som framgår av erfarenheterna från systemet hittills och generella beteendeekonomiska

141 insikter fungerar inte konkurrensen i så måtto att sparare väljer bort sämre

fonder till förmån för bättre. Genom regeringens förslag med tidsbegrän-sade avtal och utvärdering av fonderna kommer således, i motsats till vad Fondbolagens förening anför, konkurrensen på fondmarknaden att förstär-kas.

Förvaltningsrätten i Linköping anser att det för att medge en ökad flex-ibilitet bör övervägas att införa motsvarande reglering som i övriga upp-handlingslagar, som förvisso rör ramavtal, dvs. att utrymme ges för en längre kontraktstid än det normala om det finns särskilda skäl. Regeringen instämmer med Förvaltningsrätten i Linköping i att det skulle öka flexibi-liteten i fondavtalen om längre tid än tolv år tilläts om det finns särskilda skäl. Den föreslagna avtalstiden om maximalt tolv år är dock enligt rege-ringens mening tillräcklig och någon ytterligare flexibilitet bedöms inte nödvändig mot bakgrund av att det är fonder som upphandlas och att inga särskilda investeringar är nödvändiga för fondförvaltarna för att kunna er-bjuda sina fonder.

Den föreslagna avtalstiden är maximalt tolv år. I likhet med Finansin-spektionen och Upphandlingsmyndigheten anser regeringen att löptiden för fondavtal bör kunna variera mellan olika fondkategorier och vid behov bör fondavtal löpa på kortare tid än tolv år. Vilken avtalstid som är ända-målsenlig får myndigheten avgöra vid varje upphandling.