48
begränsa utbudet av fonder och att det måste förtydligas att avkastnings-målet inte innebär att spararnas valfrihet inskränks.
Att målet också principiellt omfattar även de som valt egna fonder på fondtorget är enligt regeringen viktigt för att kunna utvärdera premiepens-ionssystemet som helhet. Detta mål ska, som Fondbolagens förening anför, inte i sig motivera inskränkningar i valfriheten utan utgöra utgångs-punkt för systemets konstruktion och utvärdering. Regeringen instämmer alltså inte i Finansinspektionens uppfattning att det föreslagna målet nöd-vändigtvis måste innebära en begränsning av valfriheten.
Regeringen konstaterar ovan att det är genom förvalet som statens am-bition med premiepensionssystemet kommer till konkret uttryck. Målet får alltså avgörande betydelse för förvaltningen av kapitalet i förvalet, det vill säga vilken risknivå som väljs påverkas direkt av hur målet formuleras.
Frågan om mål och risknivå för förvalet har utretts i Regeringskansliet (Förvalsalternativet inom premiepensionen Fi2019/00913). Beredning av det ärendet pågår.
En särskild utbetalningsprodukt bör utredas
Som beskrivs ovan blir risknivån under utbetalningstiden avgörande för möjligheten att leverera en premiepension med låg volatilitet. I förvalet kan detta hanteras genom till exempel automatisk avtrappning från aktier till räntor, genom en generationsfond eller genom en traditionell försäk-ring. Sparare som har valt fonder på fondtorget kan informeras om behov av riskjustering vid lämplig tidpunkt före pensionering. För att ytterligare underlätta för sparare på fondtorget att finna en lämplig risknivå och ge möjlighet till avtrappning är ett alternativ att erbjuda en särskild utbetal-ningsprodukt.
En utredning bör därför genomföras i syfte att överväga om en särskild utbetalningsprodukt som ersätter innehavet på fondkontot vid pensionering bör tas fram. Utbetalningsprodukten skulle innebära en placering av pens-ionärens kapital på ett lämpligt sätt med hänsyn tagen till penspens-ionärens ålder.
Regeringen avser att återkomma i frågan om utredning av en särskild utbetalningsprodukt.
5.2 Fondtorgets roll för att säkra valfrihet
Regeringens förslag: Pensionssparare ska ha möjlighet att placera de medel som fonderas för deras räkning i fonder på fondtorget för premiepensionen.
Fondtorget ska erbjuda en stor bredd i urvalet av upphandlade och lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en valfrihet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.
Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag.
Utredningen föreslår att fondtorget ska erbjuda ett tillräckligt urval av för premiepensionssystemet upphandlade och lämpliga fonder med olika ris-knivå och placeringsinriktning som ger en ”reell” valfrihet.
49 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, till exempel Umeå
uni-versitet, Nordea Fonder, TCO och Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar.
Riksgäldskontoret och Fjärde AP-fonden understryker vikten av ett räckligt brett urval av fonder på det upphandlade fondtorget för att till-fredsställa de flesta av de pensionssparare som är intresserade av att göra ett eget val.
Svenskt Näringsliv anser att spararna har ett befogat intresse av att kunna ha ett allsidigt utbud för att placera premiepensionen och av att ett sådant utbud inte blir för snävt. Ett kringskuret placeringsutbud innebär enligt Svenskt Näringsliv att en faktisk valfrihet inte föreligger vad avser place-ringar och risk.
Saco anser att ett upphandlingsförfarande kan ge en större kontroll över antalet fonder men också diversifieringen av fondutbudet.
Skälen för regeringens förslag
Fondtorget ska erbjuda fonder med olika risknivå och placeringsinriktning för att ge reell valfrihet
Att pensionsspararna ska erbjudas en valfrihet i fråga om hur de egna miepensionsmedlen placeras har varit en vägledande princip sedan pre-miepensionssystemet infördes. I pensionsöverenskommelsen från 2017 anges att utbudet av fonder på premiepensionens fondtorg ska präglas av valfrihet. Som framgår av avsnitt 5.1 ovan, där denna rätt till valfrihet när-mare presenteras, innebär valfriheten att den enskilde ska ha möjlighet att påverka pensionen genom att själv välja en eller flera fonder som medlen placeras i. För att valfriheten ska vara reell för den enskilda pensions-spararen kan utbudet av fonder inte vara alltför begränsat. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att pensionsspararnas rätt till valfrihet bör fastslås i lagstiftningen. Regeringen föreslår därför att det upphandlade fondtorget ska erbjuda en stor bredd i urvalet av för premiepensionssy-stemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger pensionsspararna en valfrihet. Det är av central betydelse att den val-frihet som erbjuds pensionsspararna ska upplevas som reell. Att exakt definiera vad som avses eller bör avses med reell valfrihet bedöms dock inte vara möjligt. Det beror på att innebörden av begreppet är subjektiv och därmed i stor utsträckning beror på betraktarens värderingar. Se även avsnitt 7.2.2 rörande lagregleringen av principen om valfrihet. Regeringen konstaterar dock att efterfrågan på fonder hos de sparare som vill välja fonder bör vara en central del i bedömningen av vad som är reell valfrihet.
SPF Seniorerna anser att det inte finns något i förslaget som konkret leder till att spararnas efterfrågan ska kunna styra utbudet utan att det sna-rare blir den upphandlande myndigheten som gör det. SPF anser att där-med att spararnas möjligheter att påverka utbudet blir begränsat och att rätten till reell valfrihet vad gäller placering av premiepensionsmedel så-ledes inte uppnås. Fondbolagens förening anser att lagtexten lämnar ut-rymme för den upphandlande myndigheten att tolka begreppet reell valfri-het och att myndigvalfri-heten därmed i praktiken kan komma att anse att spa-rarnas behov borde kunna tillfredsställas med ett mycket begränsat antal valalternativ.
50
Regeringen instämmer i att reell valfrihet inte är ett distinkt begrepp och att det kan komma att definieras på olika sätt över tid. Regeringen menar dock att det finns nackdelar med ett definiera vad som avses eller bör avses med reell valfrihet, eftersom såväl människors preferenser som fondmark-naden förändras över tid. Reell valfrihet bör som tidigare nämnts förstås som att det är spararnas efterfrågan som är central. Med en sådan utgångs-punkt kan det inte, till skillnad mot vad Fondbolagens Förening anför, upp-stå en situation där antalet valalternativ blir mycket begränsat sett ur spa-rarnas perspektiv.
I avsnitt 9 föreslås att en ny myndighet inrättas och får i uppgift att för-valta premiepensionens fondtorg, vilket inkluderar upphandling av fonder till fondtorget. Myndigheten föreslås heta Fondtorgsnämnden. Fortsätt-ningsvis benämns därför den myndighet som ska förvalta fondtorget Fond-torgsnämnden. En viktig uppgift för Fondtorgsnämnden blir att ta ansvar för att utbudet av fonder på fondtorget är på en utifrån efterfrågan rimlig nivå. För en reell valfrihet torde det också vara bredden på utbudet, dvs.
vilka placeringsinriktningar och risknivåer som ska finnas att välja mellan på fondtorget, som är det centrala. Att anpassa utbudet efter efterfrågan är ingen unik uppgift för Fondtorgsnämnden utan är en naturlig del av arbetet på de flesta marknader. Den mer exakta innebörden av vad som är reell valfrihet torde vidare komma att förändras beroende på till exempel spa-rarnas intresse av att välja fonder och utvecklingen på finansmarknaden generellt. Att bedöma vad som vid varje tidpunkt anses vara reell valfrihet bör därför vara en fråga för Fondtorgsnämnden.
Graden av valfrihet ska enligt förslaget fortlöpande mätas och utvär-deras. En viktig indikator på om fondtorget erbjuder reell valfrihet är givetvis spararnas uppfattning i frågan, det vill säga om spararna anser att urvalet av fonder är tillräckligt brett. Detta bör därför regelbundet under-sökas genom till exempel fokusgrupper och enkätundersökningar.
Det centrala med ett upphandlat fondtorg, där staten tar ansvar för utbudet, är att det redan i upphandlingen görs ett urval av kvalitativa fonder med olika inriktning varefter spararen ges möjlighet att välja mellan fonder med olika investeringsprofiler och risknivåer men även mellan fonder som har sinse-mellan liknande investeringsprofil och risknivå.
Bredden på fondtorget, dvs. vilka placeringsinriktningar och risknivåer som ska finnas att välja mellan på fondtorget, bör ta sin utgångspunkt i all-mänt accepterade fondkategorier utifrån vid varje tidpunkt bästa bransch-standarder. Med det menas fondkategorier som är allmänt kända och etable-rade på finansmarknaden. Regeringen anser att det inte är lagstiftaren som ska sätta dessa begränsningar utan att det bör göras av Fondtorgsnämnden utifrån vid varje tidpunkt känd finansiell kunskap för att ge tillräcklig flexi-bilitet. Regeringen anser därför, liksom utredningen, att de olika fondkate-gorierna inte bör regleras i lag.
Fondbolagens förening och Handelshögskolan vid Göteborgs univer-sitet menar att det är en naiv utgångspunkt att det är möjligt att välja ut de bästa fonderna enligt förutsägbara och objektiva kriterier. Även London School of Economics och Massachusetts Institute of Technology menar att det går att ifrågasätta möjligheten att återkommande välja ut enbart bra fonder, även om upphandling generellt lär öka sannolikheten för att bra fonder erbjuds inom premiepensionssystemet och därmed förbättra syste-met för spararna. London School of Economics och Massachusetts
51 tute of Technology menar att forskning indikerar att upphandling är långt
ifrån ett perfekt verktyg för att skilja mellan bra och dåliga fonder men att även en begränsad framgång i att sortera ut de fonder som bedöms sämre än genomsnittet är ett viktigt steg i rätt riktning.
Regeringen är medveten om att det är en idealiserad bild att alltid kunna välja ut de fonder som har högst kvalitet. Värdet av en professionell upp-handling handlar dock också om att, som vid all uppupp-handling, sortera bort fonder som har större sannolikhet att prestera dåligt. Det är regeringens uppfattning att en professionell upphandlare har betydligt bättre förutsätt-ningar att lyckas med detta jämfört med de allra flesta pensionssparare.
Detta är en viktig del av det ökade ansvar staten behöver ta för en förmån som är en del av ett obligatoriskt socialförsäkringssystem.
Riksrevisionen pekar på egna granskningar som visar att det finns tecken på effektivitetsbrister på dagens fondtorg, att självsaneringen på fond-torget fungerar alltför dåligt och anledningen verkar vara att alltför få spa-rare reagerar på avgiftsstrukturer, vilket har gjort att fonder som under-presterat i förhållande till sin avgift fortsatt kunnat attrahera kapital på fondtorget. Fondbolagens förening menar att det tvärtom är ett stort antal fonder som behövs för att säkerställa konkurrensen. Beier Research menar att fler fonder inte är det samma som bättre konkurrens för spararna.
Regeringen instämmer i Riksrevisionens och Beier Research slutsatser och även i analysen från London School of Economics och Massachusetts Institute of Technology att det är ett utbrett, globalt problem att konkur-rensteorin snarast sätts ur spel när konsumenterna inte förmår välja bort de sämsta och dyraste fonderna. En lösning på det är att sortera bort de fonder som har sämre möjligheter än andra att ge god avkastning, vilket skulle öka möjligheten för att fondtorget bidrar till att målet för premiepensions-systemet uppnås. Genom att införa ett upphandlat fondtorg ges förutsätt-ningar för att konkurrensaspekten blir mer relevant i premiepensionssy-stemet igen, bland annat genom att skapa sund prispress och relevant inno-vationskraft på fondmarknaden.