191
10.5 En ny sekretessbestämmelse till skydd för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare
Regeringens förslag: Sekretess ska gälla hos Fondtorgsnämnden för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden eller andra eko-nomiska förhållanden eller personliga förhållanden när denne har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare som deltar eller har deltagit i en upphandling av fonder enligt lagen om upp-handling av fonder till premiepensionens fondtorg om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.
För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst tjugo år.
Om en myndighet får en uppgift som är sekretessreglerad enligt den nya bestämmelsen från Fondtorgsnämnden ska bestämmelsen vara til-lämplig på uppgiften också hos den mottagande myndigheten. Detta ska dock inte gälla om uppgiften ingår i ett beslut av den mottagande myn-digheten.
Regeringens bedömning: Sekretessen bör inte ha företräde framför meddelarfriheten.
Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regering-ens förslag och bedömning.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte yttrat sig särskilt i denna del. Finansinspektionen (FI) framför att som en följd av den sam-verkan och det informationsutbyte som utredningen föreslår mellan FI och den nya myndigheten så är det är viktigt att samma nivå på sekretess gäller hos både myndigheterna för samma typ av uppgifter för att effektiviteten vid en sådan samverkan inte ska påverkas. Konsumentverket framför att vad gäller möjligheten att överföra sekretess mellan myndigheterna är det verkets bedömning att 11 kap. 1 § OSL inte är tillämplig. Konsument-verket anser vidare att generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL inte är lämplig att använda vid rutinmässigt informationsutbyte mellan myndigheter och att det därför bör införas en sekretessbrytande bestämmelse mellan myn-digheterna.
Skälen för regeringens förslag och bedömning
Som konstaterats ovan kommer det att finnas sekretesskänsliga uppgifter hos Fondtorgsnämnden om juridiska och fysiska personer som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en sådan fondförvaltare som avses i lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fond-torg. Dessa personer är att anse som tredje män i förhållande till Fond-torgsnämnden.
Uppgifter om tredje man skyddas emellertid inte av bestämmelsen i 31 kap. 16 § OSL eftersom den bestämmelsen endast omfattar uppgifter om och driftsförhållanden som avser en enskild som har trätt i affärs-förbindelse med en myndighet. Bestämmelsen skyddar således enbart upp-gifter om ekonomiska förhållanden avseende någon som inte är att anse som tredje man.
192
Med tredje man avses i detta sammanhang fysiska eller juridiska perso-ner som har trätt i affärsförbindelse eller annan liknande förbindelse med en fondförvaltare som har deltagit i en upphandling av fonder till premie-pensionens fondtorg. En tredje man kan vara såväl en juridisk som en fysisk person, exempelvis ett företag eller en person med vilken fondför-valtaren har nära förbindelser, såsom till exempel fondförfondför-valtarens före-trädare, samarbetspartner och deras företrädare och externa kapitalför-valtare och deras företrädare. Även en pensionssparare kan anses vara tredje man i detta sammanhang. En pensionssparare uppgifter skyddas dock även av sekretessen enligt 28 kap. 1 § och 5 § OSL (se vidare ovan avsnitt 10.3.2 samt 10.6 och 10.7).
Det finns således inte några bestämmelser om sekretess för uppgifter om tredje mans affärs- och driftförhållanden eller andra ekonomiska förhål-landen och personliga förhålförhål-landen som skulle bli tillämpliga i Fondtorgs-nämndens verksamhet i förhållande till fondförvaltarna. Sådana uppgifter omfattas dock av sekretess hos Finansinspektionen och Konsumentverket enligt bestämmelserna i 30 kap. OSL och OSF i till exempel ärenden om tillståndsgivning, ägarprövning och tillsyn. Fondtorgsnämndens gransk-ning av fondförvaltare och fonder utgör emellertid inte tillsyn över näringslivet. Regeringen kan därför inte med stöd av 30 kap. 23 § OSL förordna att primär sekretess ska gälla i verksamheten (se 9 § OSF och bilagan till OSF). I likhet med Konsumentverket konstaterar regeringen även att bestämmelsen i 11 kap. 1 § OSL gällande överföring av sekretess inte är tillämplig för Fondtorgsnämndens verksamhet eftersom den inte avser tillsyn eller revision.
Eftersom det är fråga om uppgifter som kan vara mycket känsliga och regeringen i avsnitt 9.4 anger att den även avser att se över behovet av reglering för Fondtorgsnämndens samverkan och utbyte av information med Finansinspektionen och Konsumentverket i frågor av betydelse för premiepensionen bör uppgifter om tredje mans affärs- och driftsförhål-landen och andra ekonomiska och personliga förhåldriftsförhål-landen omfattas av sekretess även hos Fondtorgsnämnden.
Det behöver därför införas en ny sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter hos Fondtorgsnämnden om tredje mans affärs- och driftsför-hållanden och andra ekonomiska fördriftsför-hållanden och personliga förhållan-den. Fondtorgsnämnden kan behöva lämna sådana uppgifter till Pensions-myndigheten för att den Pensions-myndigheten ska kunna fullgöra sin uppgift som försäkringsgivare av premiepension inom ramen för myndigheternas sam-verkan. Behovet av sekretess gör sig därför gällande även hos till exempel Pensionsmyndigheten.
Sekretessens föremål och räckvidd
Regeringen anser att föremålet för sekretessen bör vara uppgifter om enskildas affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska eller per-sonliga förhållanden. En ytterligare bestämning av föremålet för sekre-tessen bör vara att uppgifterna rör en enskild som har trätt i affärsförbin-delse eller liknande förbinaffärsförbin-delse med en fondförvaltare som deltar eller har deltagit i en upphandling enligt lagen om upphandling av fonder till pre-miepensionens fondtorg. Eftersom ingående av fondavtal enligt de före-slagna reglerna alltid ska föregås av en upphandling kommer detsamma
193 att gälla den som trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en
fondförvaltare som ingått fondavtal med Fondtorgsnämnden.
Att uttömmande närmare ange vilka slags uppgifter som kan komma att omfattas av föremålet för sekretess låter sig inte göras. Bestämmelsen ska dock träffa sådana uppgifter som Fondtorgsnämnden får in i samband med anbud och avtalsuppföljning, men även uppgifter som Fondtorgsnämnden inhämtar från till exempel Finansinspektionen. Exempel på sådana upp-gifter är affärsupplägg inom en företagsgrupp, vissa uppupp-gifter om hur verk-samheten är organiserad, strategier, uppgifter om företrädare, avtal med tredje part och innehållet i dem samt uppgifter från Finansinspektionens tillsyn om till exempel överträdelser av regelverk. Det kan exempelvis även vara om företrädare varit föremål för utredning eller ingripande från tillsynsmyndigheten, har förekommit på Finansinspektionens eller ESMA:s varningslista eller träffats av en disciplinåtgärd från en bransch-organisation eller liknande. Även underlag för bedömning av fondförval-tarnas företrädares personliga vandel och anseende kan komma att inhäm-tas.
Sekretessens styrka
När det övervägs att införa en ny sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen ska det alltid göras en avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). När skälen för att införa en sekretessbestämmelse anses väga tyngre än insynsintresset kommer avvägningen mellan skyddsintresset och allmänhetens intresse av insyn normalt till uttryck genom att sekretessbestämmelsen förses med ett skaderekvisit. Skaderekvisitet säkerställer att inte mer sekretess åstadkoms än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett bestämmelsen. Om insynsintresset anses väga tyngst införs en presumtion för offentlighet, det vill säga bestämmelsen förses med ett rakt skaderekvisit. I de fall sekretessintresset anses väga tyngst införs en pre-sumtion för sekretess, det vill säga bestämmelsen förses med ett omvänt ska-derekvisit.
Finansinspektionen (FI) anför att motsvarande uppgifter omfattas av absolut sekretess hos inspektionen och anser att regeringen bör överväga att införa absolut sekretess för sådana uppgifter även när dessa inkommer direkt till den nya myndigheten. FI anser att behovet av sekretess väger tyngre än behovet av insyn från utomstående aktörer när det gäller upp-gifter om ekonomiska och personliga förhållanden för tredje man. Detta eftersom det rör sig om känsliga uppgifter och att en tredje man inte kan påverka om fondförvaltare väljer att delta i en upphandling eller att sluta fondavtal med den nya myndigheten. FI anser att sådana uppgifter ska om-fattas av absolut sekretess då det undviker att samma uppgifter är belagda med olika sekretess beroende på till vilken myndighet de kommer in.
Verksamhet inom välfärden, som är helt skatte- eller avgiftsfinansierad, bör präglas av öppenhet för att ge medborgarna insyn i verksamheten. Att förhållanden och missförhållanden kan granskas bidrar till att stärka kva-liteten i och förtroendet för premiepensionssystemet i allmänhet och för fondförvaltarna i synnerhet. Behovet av insyn i premiepensionsverk-samheten är därför betydande. Regeringen anser därför till skillnad från Finansinspektionen att skyddet för tredje mans affärs- och
194
landen och andra ekonomiska förhållanden och personliga förhållanden inte får bli så vidsträckt att det omöjliggör allmänhetens och inte minst journalisters och massmediernas insyn i premiepensions-verksamheten.
Sekretessen bör därför inte vara absolut för sådana uppgifter som annars enligt motsvarande bestämmelse i verksamhet som rör tillstånd och tillsyn omfattas av absolut sekretess. Regeringen beaktar vid denna bedömning att de juridiska och fysiska personer som uppgifterna gäller normalt kommer att ha en stark anknytning till fondförvaltaren i egenskap av ex-empelvis ägarbolag, dotterbolag, företrädare eller underentreprenör. Dessa får enligt regeringens uppfattning tåla en relativt långt gående insyn när det gäller uppgifter som har koppling till verksamheten inom det allmänna pensionssystemet. Till skillnad från Finansinspektionens tillsynsverk-samhet innebär inte heller granskning av Fondtorgsnämnden en förutsätt-ning för att få verka på fondmarknaden. Det får ingå i det affärsmässiga övervägandet om förvaltarnas affärskontakter och andra tredje män känner till och accepterar att uppgifter som rör dem ges in till Fondtorgsnämnden och därmed kommer att omfattas av offentlighetsprincipen. Fondtorgs-nämnden i sin tur behöver tillgodose kravet på proportionalitet, vilket in-nebär att underlag som begärs in ska vara nödvändigt och motiverat för den verksamhet myndigheten bedriver. Regeringen anser dock att insyns-intresset när det gäller uppgifter om affärs- och driftsförhållanden och andra ekonomiska förhållanden och personliga förhållanden avseende tredje man inte är lika omfattande som avseende fondförvaltares affärs- och driftsförhållanden som regleras i 31 kap. 16 § OSL genom ett kvali-ficerat rakt skaderekvisit. Insynsintresset avseende tredje mans affärs- och driftsförhållanden och andra ekonomiska förhållanden och personliga hållanden motsvarar insynsintresset avseende tredje mans personliga för-hållanden som regleras i 28 kap. 1 § OSL. Enligt den bestämmelsen gäller ett rakt skaderekvisit. Den nya sekretessbestämmelsen bör därför utformas med ett rakt skaderekvisit. Sekretess ska således gälla endast om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Det ska således gälla en presumtion för att uppgifterna är offentliga.
Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att skadebedömningen i huvudsak ska kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Det inne-bär att frågan om huruvida sekretess gäller i första hand inte behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande bör i stället vara om uppgiften är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestäm-melsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös ska den alltså normalt anses falla utanför sekretessen. Om uppgiften i stället typiskt sett måste betraktas som känslig, omfattas den normalt av sekretess (prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f.). Om det i ett särskilt fall framgår att den som begär att få ut en uppgift som typiskt sett bedöms som harmlös kan använda denna för att utsätta den som uppgiften gäller för trakasserier, ska uppgiften i just den situationen dock anses vara om-fattad av sekretess. Avsikten är emellertid inte att tjänstemännen normalt ska försöka utröna om omständigheter av nu nämnt slag föreligger (prop. 2008/09:150 s. 348).
Exempel på uppgifter vars röjande enligt regeringen typiskt sett kan leda till skada är affärsupplägg inom en företagsgrupp, närmare uppgifter om hur verksamheten är organiserad, strategier, uppgifter om företrädare,
195 avtal med tredje part och innehållet i dem samt uppgifter från
Finans-inspektionens tillsyn om till exempel överträdelser av regelverk innan beslut har meddelats.
Om tredje man är kund hos ett fondföretag, omfattas kundens förhål-landen av tystnadsplikten enligt 2 kap. 19 § lagen (2004:46) om värdepap-persfonder, som motsvarar den så kallade banksekretessen. Sådana upp-gifter om en enskild kund är enligt regeringens uppfattning typiskt sett att betrakta som känsliga och omfattas därför normalt av sekretess enligt den förslagna bestämmelsen. Om kunden även är pensionssparare, kan 28 kap. 1 och 5 §§ OSL vara tillämpliga, se vidare nedan.
Sammantaget bedömer regeringen av att den föreslagna regleringen innebär att ett väl avvägt sekretesskydd för de aktuella uppgifterna.
Den nya sekretessbestämmelsens placering i lagen
Den nya sekretessbestämmelsen ska skydda uppgifter om enskilds affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska förhållanden och person-liga förhållanden när denne har trätt i affärsförbindelse eller liknande för-bindelse med en fondförvaltare som har trätt i affärsförför-bindelse med Fond-torgsnämnden. Regeringen anser därför att bestämmelsen ska placeras i 31 kap. OSL som reglerar sekretess till skydd för enskild i annan verksam-het med anknytning till näringslivet. Den nya bestämmelsen bör lämpligen införas i en ny paragraf, 17 a §.
Sekretesstid
Uppgifterna som omfattas av den nya bestämmelsen kommer i allt väsent-ligt vara samma slags uppgifter som skyddas enväsent-ligt 30 kap. 4 och 5 §§
samt 31 kap. 16 § OSL. Regeringen anser därför att samma sekretesstid bör gälla. Detta innebär att sekretess för uppgift i allmän handling ska gälla i högst 20 år.
Överföring av sekretess
Regeringen föreslår att Fondtorgsnämnden ska samverka med Pensions-myndigheten i frågor som rör premiepensionssystemet (64 kap. 47 § SFB), se avsnitt 9.4. Vid samverkan ska myndigheterna utväxla de uppgifter som behövs. Den föreslagna bestämmelsen är utformad som en uppgifts-skyldighet som medför att den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap 28 § OSL blir tillämplig. Syftet med bestämmelsen är att tillgodose be-hovet av regelbundet utbyte av nödvändig information utifrån myndighet-ernas roller inom premiepensionssystemet.
Ett område för samverkan är granskning av fonder och fondförvaltare på fondtorget för premiepensionen. Vid sådan samverkan kan Pensions-myndigheten när det behövs komma att få uppgifter om tredje man från Fondtorgsnämnden som omfattas av sekretess enligt den nya sekretess-bestämmelsen. Den nya bestämmelsen bör i sådana fall vara tillämplig även hos Pensionsmyndigheten. Detsamma bör gälla om Fondtorgsnämn-den lämnar sådan information även till andra myndigheter. Regeringen anser att denna reglering tillgodoser ett väl avvägt sekretesskydd för upp-gifterna.
196
Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
Sekretess innebär såväl handlingssekretess som tystnadsplikt. Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihetsförord-ningen och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) har som huvudregel före-träde framför tystnadsplikten. Nämnda rätt har dock aldrig föreföre-träde fram-för handlingssekretessen. Det kan således vara tillåtet att till exempel muntligen lämna en uppgift till en journalist eller att själv publicera upp-giften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgiften exempelvis lämna den allmänna handling varav den sekretessbelagda uppgiften framgår till en journalist eller själv publi-cera handlingen. I ett antal fall har även bestämmelser om tystnadsplikt företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgifter helt inskränkt.
Vissa av dessa situationer är reglerade direkt i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Där anges också att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsi-dosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag. Den särskilda lag som därvid avses är offentlighets- och sekretesslagen. Meddelar-friheten har sin grund i att de vanliga sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områdena (prop. 1979/80:2 Del A s. 104). Det finns således större anledning att överväga undantag från meddelarfriheten i fråga om sekretessregler utan skaderekvisit och sådana som gäller med ett omvänt skaderekvisit än i andra fall (prop. 1979/80:2 Del A s. 111). Undantagen från meddelarfriheten är ovanliga och de som finns rör särskilt viktiga skyddsintressen. I 30 kap. 30 § OSL föreskrivs att den tystnadsplikt som följer av 4 § första stycket 2 samma lag inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttran-defrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. Det innebär att sekretessen hos till exempel Finansinspektionen i verksamhet avseende tillståndsgivning avseende värdepappersmarknaden för uppgift om ekono-miska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbin-delse eller liknande förbinaffärsförbin-delse med den som myndighetens verksamhet avser har företräde framför meddelarfriheten.
Regeringen föreslår dock att den nya sekretessbestämmelsen ska inne-hålla ett sedvanligt rakt skaderekvisit avseende uppgifter om tredje man och inte omfattas av absolut sekretess som i 30 kap. 4 § första stycket 2 OSL. Mot denna bakgrund delar inte regeringen Finansin-spektionens syn utan bedömer liksom utredningen att det finns ett bety-dande intresse av journalistisk och medial granskning av Fondtorgsnämn-dens verksamhet inklusive dem som trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med myndigheten. Den tystnadsplikt som följer av den nya bestämmelsen bör således inte inskränka meddelarfriheten (jämför prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f.).
197
10.6 Sekretess till skydd för uppgift om premie-pensionsmedel
Regeringens förslag: Sekretess ska gälla hos Fondtorgsnämnden för uppgift om hur premiepensionsmedel har placerats för en enskilds räk-ning om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Sekretess ska också gälla hos Fondtorgsnämnden för uppgift om vad en pensionssparare har bestämt om efterlevandeskydd i form av premiepension. Sekretess för uppgift om vad en pensionssparare har be-stämt om efterlevandeskydd ska dock inte gälla sedan pensionsspararen har avlidit.
Sekretessen ska gälla i högst 70 år.
Regeringens bedömning: Sekretessen bör inte ha företräde framför meddelarfriheten.
Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med rege-ringens förslag och bedömning.
Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i frågan.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: Som framgår ovan kan Fondtorgsnämnden inom ramen för sitt uppdrag komma att hantera uppgifter som kan avslöja hur en enskild valt att placera sina premiepens-ionsmedel eller har bestämt i fråga om efterlevandeskydd. Sådana upp-gifter omfattas hos Pensionsmyndigheten av en sekretessbestämmelse med omvänt skaderekvisit i 28 kap. 5 § OSL. Sådana uppgifter som skyddas genom denna bestämmelse kan komma att finnas även hos Fondtorgs-nämnden. Denna sekretessbestämmelses räckvidd bör därför kompletteras så att bestämmelsen blir tillämplig även hos Fondtorgsnämnden.
Även om det finns ett stort intresse av insyn i Fondtorgsnämndens verk-samhet anser regeringen att detta intresse beträffande nu aktuella upp-gifter, det vill säga uppgifter som visar vad en enskild individ valt för fond eller bestämt i fråga om efterlevandeskydd, är förhållandevis lågt. Samti-digt väger intresset av att uppgifterna inte röjs, det vill säga integritets-intresset, minst lika tungt i Fondtorgsnämndens verksamhet som i Pens-ionsmyndighetens verksamhet. Regeringen föreslår därför att sekretess för sådana uppgifter ska gälla på samma sätt hos Fondtorgsnämnden som hos Pensionsmyndigheten. Fondtorgsnämnden föreslås därför bli införd bland de uppräknade myndigheterna i 28 kap. 5 § OSL.
Regeringen bedömer att sekretessen även hos Fondtorgsnämnden ska
Regeringen bedömer att sekretessen även hos Fondtorgsnämnden ska