7.2 Principer för urval av fonder till premiepensionens
7.2.4 Granskning av fondförvaltare och fonder
98
svenska leverantörer — eller utländska — känner till eller kan uppfylla.
Handelshögskolan vid Göteborgs universitet anser att det av konkurrens-skäl inte får ställas strängare krav på fonder förvaltade av svenska fond-bolag än utländska motsvarigheter. Regeringen instämmer i detta men anser inte att det faktum att Fondtorgsnämnden ställer krav som går utöver vad som krävs enligt exempelvis UCITS-direktivet innebär att utländska fonder gynnas eller missgynnas i förhållande till svenska.
Vid utformningen av avtalsvillkoret bör Fondtorgsnämnden särskilt be-akta att det på ett effektivt sätt går att kontrollera att villkoret följs.
7.2.4 Granskning av fondförvaltare och fonder
Regeringens förslag: Fondtorgsnämnden ska granska att fondför-valtare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalen.
Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska lämna den information som Fondtorgsnämnden begär för att kunna
– granska att fondförvaltaren och fonden uppfyller villkoren i avtalet, och
– utvärdera fondförvaltarens förvaltning.
Ett fondavtal ska även innehålla villkor om att fondförvaltaren på annat sätt ska medverka i gransknings- och uppföljningsarbete samt till Pensionsmyndigheten lämna och åta sig att lämna sådan information som avses i Europaparlamentets och rådets förordning om hållbarhets-relaterade upplysningar som ska lämnas inom den finansiella sektorn.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Bland andra Ekobrottsmyndigheten, Upphandlingsmyndigheten, Tjänstemännens centralorganisation, Pensionärernas riksförbund, Svenska Kommunal Pensionärernas Förbund, Riksförbundet Pension-ärers Gemenskap och Statskontoret tillstyrker förslaget.
Konsumentverket ser positivt på att den upphandlande myndigheten ska beakta att det på ett effektivt sätt går att kontrollera att kraven efterlevs samt att myndigheten löpande ska granska att fonder och fondförvaltare uppfyller kraven. Ingen remissinstans framför någon invändning mot be-dömningen att den omständigheten att fonderna har en tillståndsplikt och står under tillsyn inte är tillräcklig för att fonderna ska anses kontrollerade.
Skälen för regeringens förslag Allmänt om Finansinspektionens tillsyn
En av Finansinspektionens uppgifter är att utöva tillsyn över fondmark-naden. Det är i första hand inom ramen för detta uppdrag som Finansin-spektionen kommer i kontakt med fondförvaltare och fonder i premiepens-ionssystemet.
Finansinspektionens verksamhet syftar till att säkerställa att företagen följer tillämpliga bestämmelser. Tillsynen kan därför ses som ett medel för att förebygga regelöverträdelser. När ett felaktigt beteende upptäcks är det viktigaste att se till att beteendet ändras eller att företaget vidtar rättelse.
99 Vid allvarliga fel kan Finansinspektionen ingripa genom någon form av
sanktion.
Finansinspektionens tillsyn är till största delen riskbaserad. Det innebär att insatserna ska prioriteras utifrån vilka effekter som problem i ett företag eller en viss aktivitet kan få för det finansiella systemet, konsumenter eller samhället i stort. Samtidigt ska tillsynen vara heltäckande och omfatta alla de cirka 2 000 företag som bedriver verksamhet med stöd av ett tillstånd från Finansinspektionen. Antalet företag som omfattas av tillståndsplikt och som således står under Finansinspektionens tillsyn uppgick den 31 december 2019 till 969 stycken.Målet är att samtliga dessa företag ska bli föremål för någon form av tillsynsinsats över tid.
Finansinspektionen genomför varje år ett antal enskilda undersökningar inom olika områden. Eftersom en stor del av myndighetens tillsyn är risk-baserad identifieras inte alltför sällan brister i företagens verksamhet när dessa undersökningar genomförs. Dock kan bristerna vara av olika slag och få olika omfattande konsekvenser. Det är inte ovanligt att företaget under tiden när undersökningen pågår vidtar en rad åtgärder. I ett antal fall varje år är dock de identifierade bristerna så allvarliga att det finns skäl att pröva ärendet för ingripande, trots åtgärder från företaget.
Ett företag som är föremål för en tillsynsundersökning har rätt att yttra sig över iakttagna brister och eventuella underlag som har tagits fram av en utomstående part. Detta innebär att det kan ta tid innan Finansin-spektionen kan ingripa, även om det är fråga om allvarliga avsteg från regelverket.
Tillsyn och tillståndsplikt för svenska fondförvaltare och fonder
De svenska fonder som i dag erbjuds på fondtorget, det vill säga värdepap-persfonder, och de fondbolag som förvaltar fonderna omfattas av till-ståndsplikt och står under Finansinspektionens tillsyn. Regeringen föreslår i avsnitt 7.1.2 att även specialfonder ska kunna erbjudas på fondtorget.
Specialfonder och förvaltare av sådana fonder (AIF-förvaltare) omfattas också av tillståndsplikt och står under Finansinspektionens tillsyn.
Det ställs höga krav på förvaltare av värdepappersfonder och special-fonder, bland annat krav på intern styrning och kontroll samt hantering av intressekonflikter. Finansinspektionen prövar i samband med tillstånds-givningen om fondförvaltarna och fonderna uppfyller de krav som ställs.
Inspektionen prövar därefter löpande tillstånden när fondförvaltarna änd-rar sin verksamhet i centrala delar, till exempel utvidgar verksamheten eller får nya ägare eller personer i ledningen.
Grunden för tillsynen är gällande regelverk. För fondbolag och värde-pappersfonder gäller bland annat LVF och tillhörande föreskrifter. För AIF-förvaltare och specialfonder gäller bland annat LAIF och tillhörande föreskrifter.
Tillsynen omfattar bland annat att verksamheten drivs enligt de bestäm-melser som gäller för verksamheten och att fonderna förvaltas i enlighet med fondbestämmelserna (10 kap. 1 § andra stycket LVF och 13 kap. 1 § andra stycket LAIF).
Finansinspektionen ska ingripa om en fondförvaltare har åsidosatt sina skyldigheter enligt de författningar som reglerar förvaltarens verksamhet (12 kap. 1 § första stycket LVF och 14 kap. 1 § första stycket LAIF).
100
Finansinspektionen ska då utfärda ett föreläggande om att fondförvaltaren inom viss tid ska begränsa eller minska riskerna i verksamheten eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen. Därutöver kan Finansinspektionen meddela ett förbud mot att verkställa beslut eller be-sluta om anmärkning (12 kap. 1 § andra stycket LVF och 14 kap. 1 § andra stycket LAIF). Om överträdelsen är allvarlig, ska Finansinspektionen åter-kalla fondförvaltarens tillstånd, eller om det är tillräckligt, besluta om var-ning. Om Finansinspektionen har beslutat om anmärkning eller varning, får myndigheten även besluta att fondförvaltaren ska betala en sanktionsavgift (12 kap. 7 § LVF och 14 kap. 11 § LAIF). Finansinspektionen får avstå från att ingripa om till exempel överträdelsen är ringa eller om förvaltaren vidtar rättelse (12 kap. 2 § andra stycket LVF och 14 kap. 2 § andra stycket LAIF).
Tillsyn och tillståndsplikt för utländska fondförvaltare och fonder Även utländska fonder får erbjudas på fondtorget. I dag tillåts utländska fonder som uppfyller UCITS-direktivets krav. Regeringen föreslår i av-snitt 7.1.2 att även utländska motsvarigheter till specialfonder ska kunna erbjudas på fondtorget. För att sådana fonder ska få marknadsföras till icke-professionella investerare i Sverige krävs tillstånd från Finansin-spektionen. I samband med tillståndsgivningen prövar inspektionen att förvaltarna och fonderna uppfyller de krav som ställs.
För utländska fondförvaltare och fonder som bedriver verksamhet i Sverige är Finansinspektionens tillsyn begränsad. Då gäller i stället det som brukar kallas hemlandstillsyn. Det innebär att det är tillsynsmyn-digheten i det land där förvaltaren respektive fonden är etablerad som ut-övar tillsyn. Finansinspektionen har därför begränsade möjligheter att till exempel granska förvaltningen av tillgångarna i en utländsk fond. Ett undantag från detta gäller om förvaltaren eller fonden åsidosätter svenska bestämmelser. Finansinspektionen utövar nämligen då tillsyn över att fondförvaltarna och fonderna följer de bestämmelser som gäller för verk-samheten i Sverige. Finansinspektionen kan då till exempel förelägga fondförvaltaren att vidta rättelse och, om rättelse inte vidtas, förbjuda för-valtaren att genomföra transaktioner i Sverige (12 kap. 15 och 17 §§ LVF samt 14 kap. 19 och 22 §§ LAIF).
Om Finansinspektionen identifierar ett problem med en utländsk fond-förvaltare eller fond, inleder myndigheten ett samarbete med hemlands-myndigheten.
Att fonder och fondförvaltare står under tillsyn är inte tillräckligt De fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg ska vara kontrol-lerade och säkra. Det näringsrättsliga regelverket med bestämmelser om tillståndsplikt och tillsyn gör att det i och för sig finns möjligheter att säkerställa att de fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget be-driver en sund och säker verksamhet.
Bestämmelserna om tillståndsplikt och tillsyn är emellertid ingen garanti för att samtliga fondförvaltare och fonder som deltar på premiepensionens fondtorg faktiskt uppfyller kraven vid varje tidpunkt. Som framgår av det föregående är Finansinspektionens tillsyn till största delen riskbaserad.
Det innebär att tillsynen i huvudsak riktas mot de områden och företag där
101 det bedöms finnas störst risker. Det stora antalet företag som står under
Finansinspektionens tillsyn gör dock att det är svårt – om inte omöjligt – för myndigheten att kontrollera att samtliga företag vid varje tidpunkt upp-fyller de bestämmelser som gäller för den verksamhet som bedrivs.
Vad gäller utländska fondförvaltare och fonder är dessutom Finans-inspektionens möjligheter att utöva tillsyn begränsade. I vilken utsträck-ning de utländska tillsynsmyndigheterna utövar tillsyn över de fondförval-tare och fonder som bedriver verksamhet i Sverige kan inte sägas med säkerhet.
I sammanhanget är det också centralt att de krav som kommer att gälla för att få delta på premiepensionens fondtorg följer av avtalet mellan Fond-torgsnämnden och fondförvaltarna. Dessa krav kommer att vara mer långt-gående än de krav som gäller enligt de näringsrättsliga regelverken. Det ingår dock inte i Finansinspektionens uppdrag att kontrollera att fondför-valtare och fonder följer ingångna avtal. Genom att ta in privata fonder på ett statligt fondtorg inom ramen för en obligatorisk socialförsäkring är det rimligt att pensionsspararna uppfattar att staten tagit ett särskilt ansvar för fondernas kvalitet och sundhet som går utöver det som följer av det näringsrättsliga regelverket.
Mot denna bakgrund anser regeringen att de fonder som kommer att er-bjudas på premiepensionens fondtorg inte kan anses kontrollerade i till-räcklig grad enbart på den grunden att fondförvaltarna och fonderna om-fattas av tillståndsplikt och står under tillsyn. Som påpekas i det föregå-ende ger emellertid tillsynen möjligheter att kontrollera att fondförvaltarna och fonderna uppfyller de krav som gäller för att få bedriva fondverk-samhet, vilket är centralt för deltagandet på premiepensionens fondtorg.
Att endast sådana fondförvaltare och fonder som omfattas av tillstånds-plikt och som står under tillsyn får delta på fondtorget får därför sägas vara ett sätt på vilket principen om kontrollerbarhet kommer till uttryck. Rege-ringen bedömer dock att detta inte är tillräckligt.
Det ska granskas att fondförvaltare och fonder uppfyller villkoren i fondavtalen
Det kommer även fortsättningsvis att ställas långtgående krav på de fond-förvaltare och fonder som deltar på premiepensionens fondtorg. Som fram-går ovan är det rimligt att pensionsspararna uppfattar att staten tagit ett särskilt ansvar för fondernas kvalitet och sundhet när fonderna erbjuds på ett statligt fondtorg inom ramen för ett obligatoriskt socialförsäkrings-system. Även om övergången till ett upphandlat fondtorg sannolikt mins-kar risken för att oseriösa fondförvaltares fonder erbjuds på fondtorget är det fortfarande av stor vikt att det sker en granskning av fondförvaltarna och fonderna. Granskningen är en förutsättning för att en myndighet ska kunna säkerställa att fondförvaltarna och fonderna fortlöpande uppfyller kraven för att få delta på fondtorget och att fondutbudet därmed blir säkert och kontrollerat. Det bör vara en uppgift för den myndighet som ska upp-handla fonderna och ingå avtal med fondförvaltarna att även svara för granskningen.
Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det i lag införs bestämmelser som anger att Fondtorgsnämnden ska granska att fondförvaltare och fon-der löpande uppfyller villkoren i fondavtalen. Bestämmelserna motsvarar
102
vad som i dag gäller för Pensionsmyndighetens granskning, med den skill-naden att den framtida granskningen inte ska avse om fondförvaltarna även uppfyller vissa krav som i dag måste vara uppfyllda för att en ansökan om fondavtal ska kunna bifallas (64 kap. 3 § tredje stycket 2 SFB). Anled-ningen till detta är att regeringen, som ett led i regleringen av upphand-lingsförfarandet, föreslår att de bestämmelserna ska upphävas.
I ett tidigare lagstiftningsärende har bestämmelserna om Pensionsmyn-dighetens granskning inte ansetts komma i konflikt med grunderna för till-syn av fondförvaltare i EU-rätten (prop. 2017/18:247 s. 28). Regeringens förslag skiljer sig inte från rådande ordning på annat sätt än att det är en annan myndighet som ska få i uppdrag att utföra granskningen och att granskningen begränsas till att avse att avtalsvillkoren följs. Regeringen bedömer därför att förslaget inte kommer i konflikt med EU-rätten.
Fondförvaltarna ska medverka i gransknings- och uppföljningsarbete En förutsättning för att det ska kunna kontrolleras att fondförvaltare och fonder följer avtalsvillkoren är att ansvarig myndighet får information från förvaltarna. En ändamålsenlig informationsinhämtning ger inte bara goda förutsättningar att upptäcka om avtalsvillkoren åsidosätts utan också goda förutsättningar för att förebygga och förhindra att så sker.
Fondtorgsnämnden bör regelbundet utvärdera fondförvaltarnas förvalt-ning av medlen i de upphandlade fonderna, bland annat för att säkerställa att myndigheten ställer rätt krav i kommande upphandlingar. Fondtorgs-nämnden kan behöva information från fondförvaltarna även för att kunna utföra den uppgiften.
Enligt 64 kap. 17 a § andra stycket 7 SFB ska ett fondavtal innehålla villkor om deltagande i gransknings- och uppföljningsarbete. Detta åter-speglas i nuvarande fondavtal som bland annat innehåller en rad villkor om olika uppgifter som en fondförvaltare ska lämna till Pensionsmyn-digheten. Om en förvaltare åsidosätter dessa villkor, får Pensionsmyndig-heten säga upp avtalet.
Regeringen föreslår att det i lag införs bestämmelser som anger att ett fondavtal ska innehålla villkor om att en fondförvaltare ska lämna de upp-gifter som krävs för tillämpningen av bestämmelserna om upphandling av fonder till fondtorget och SFB:s bestämmelser om premiepension. Försla-get syftar till att säkerställa att myndigheten får del av den information som krävs för att man på ett effektivt och ändamålsenligt sätt ska kunna granska att fondförvaltarna och fonderna uppfyller avtalsvillkoren samt utvärdera fondförvaltarnas förvaltning.
Uppgifter kan behöva lämnas både vid vissa särskilda händelser och löpande. Myndigheten får i avtalen precisera vilka uppgifter en fondför-valtare ska lämna samt hur och när uppgifterna ska lämnas. I avsnitt 10 behandlas de sekretessbestämmelser som blir tillämpliga för sådana upp-gifter som en fondförvaltare lämnar till myndigheten.
Regeringen föreslår även bestämmelser som anger att en fondförvaltare på annat sätt ska medverka i gransknings- och uppföljningsarbete. Med detta avses bland annat att företrädare för fondförvaltaren ska delta på möten med Fondtorgsnämnden.
103 Hållbarhetsupplysningar
Som framgår av avsnitt 7.2.3 finns i SFB ett krav på fondförvaltare att lämna information till Pensionsmyndigheten så att hållbarhetsinformation kan tillhandahållas på fondtorget (se 64 kap. 17 c § 2 SFB). Att fondför-valtare ska lämna denna information är i dag ett krav för att ansökan om fondavtal ska bifallas. Eftersom regeringens förslag är att fondavtal ska ingås efter upphandling av den nya nämndmyndigheten kommer bestäm-melsen om villkor för att bifalla ansökan att upphävas (se avsnitt 7.4.1).
Kravet på fondförvaltarna att lämna information om hållbarhet till Pensionsmyndigheten infördes eftersom det är viktigt att pensionssparare kan göra hållbara fondval (se prop. 2020/21:66 s. 49). Hållbarhetsinform-ationen bör därför tillgängliggöras på fondtorget. För att säkerställa att hållbarhetsinformation även fortsättningsvis kommer att lämnas till Pens-ionsmyndigheten föreslår regeringen att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska åta sig att till Pensionsmyndigheten lämna sådan information som avses i Europaparlamentets och rådets förordning om hållbarhetsrelaterade upplysningar som ska lämnas inom den finansi-ella tjänstesektorn och EU:s gröna taxonomiförordning.