Principen om hållbarhet

91 av vilka fonder som ska upphandlas för att utbudet på fondtorget ska vara

tillräckligt brett bör vara allmänt accepterade fondkategorier utifrån vid varje tidpunkt bästa branschstandarder.

Vilken bredd av fonder som ska finnas representerade på fondtorget – och därmed vilka slags fonder som ska upphandlas – avgörs av Fondtorgs-nämnden. Denna bedömning är nära sammankopplad med bedömningen av vad som utgör reell valfrihet.

Fondtorgsnämnden ska se till att det på fondtorget finns fonder som mot-svarar pensionsspararnas efterfrågan. Med hänsyn till det anser rege-ringen, i motsats till Fondbolagens förening, att det saknas utrymme för myndigheten att i strid med spararnas uppfattning bedöma att deras behov kan tillfredsställas med ett mycket begränsat antal valalternativ. För rege-ringen framstår det som naturligt att den bredd av fonder som finns på dagens fondtorg till stor del speglar spararnas efterfrågan i dag. En ut-gångspunkt för Fondtorgsnämnden bör därmed vara att den mångfald av olika placeringsinriktningar och risknivåer som finns representerade på fondtorget före denna reformering även kommer att finnas på det upphand-lade fondtorget. En utgångspunkt för myndigheten bör därmed vara att de placeringsinriktningar och risknivåer som finns representerade på fond-torget före reformeringen även kommer att finnas på det upphandlade fondtorget.

Storleken på det kapital som finns tillgängligt inom premiepensions-systemet är något som påverkar hur många fonder med liknande place-ringsinriktning som kommer att finnas att välja mellan. Kapaciteten för en fond beror på bland annat fondens placeringsinriktning och vilken mark-nad fonden inriktar sig på. Exempelvis har en småbolagsfond som är in-riktad på en liten marknad mindre kapacitet än en globalfond. Hur många fonder som kommer att finnas i olika kategorier av fonder kommer således till stor del att styras av efterfrågan hos pensionsspararna.

Hur många fonder som kommer att finnas i varje kategori påverkas också av kravet på att Fondtorgsnämnden ska granska att fondförvaltarna och fonderna följer villkoren i avtalet om att erbjuda fonder på fondtorget (fondavtal), se avsnitt 7.2.4 och 7.2.5. I praktiken kommer kravet på granskning att sätta begränsningar för antalet fonder. Hur många fonder som kommer att finnas på fondtorget blir därför en avvägning mellan å ena sidan att erbjuda pensionsspararna en reell valfrihet och å andra sidan att myndigheten ges möjlighet att med rimliga resurser utföra sitt gransk-ningsuppdrag på ett säkert och effektivt sätt.

7.2.3 Principen om hållbarhet

Regeringens förslag: Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fond-förvaltaren ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt i fråga om hållbarhet, genom ansvarsfulla investeringar och ansvarfullt ägande. Ett minimikrav ska vara att fondförvaltaren i sin förvaltning ska iaktta vad som följer av internationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet.

92

Utredningens förslag: överensstämmer i sak med regeringens förslag.

Utredningen föreslår att fondförvaltaren ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning i förvaltningen.

Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Kammarkollegiet har inga invändningar mot de övergripande principerna för upphandling av fonder till fondtorget. Statskontoret tillstyrker förslaget. Upphandlings-myndigheten anser att bedömningen om hur de övergripande principerna om valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet ska regleras i huvudsak är välavvägda.

Några remissinstanser tillstyrker förslagen men anser att förslagen bör kompletteras och skärpas. SPP Fonder AB anser att hållbarhet bör priori-teras ytterligare och att den upphandlande myndigheten bör ha i uppdrag att kontinuerligt höja hållbarhetsnivån i premiepensionssystemet. Sveriges Konsumenter föreslår att om alla fonder i systemet måste redovisa vilka branscher med höga hållbarhetsrisker som de inte exkluderar, samt tydligt redovisa vilka hållbarhetsaspekter de inte tar hänsyn till skulle spararna få bättre förståelse för vad fonden faktiskt kan innehålla. Pensionärernas riksförbund, Svenska Kommunal Pensionärernas Förbund och Riksför-bundet Pensionärers Gemenskap tillstyrker förslaget och anser att kraven bör formuleras så att de har en mer bindande karaktär.

Sjunde AP-fonden tillstyrker att uttrycken hållbarhet och hållbar fond inte definieras i lag. Man anser vidare att minimikrav avseende hållbarhet bör utformas utifrån allmänt accepterade och globalt kända principer, såsom FN:s Global Compacts tio principer. Didner & Gerge Fonder anser att hållbarhetskraven ska framgå av lag och att de ska knytas till EU:s rätts-akter på hållbarhetsområdet.

Fjärde AP-fonden anser att de krav som ställs är mycket specifika och utgår från en svensk utgångspunkt, vilket riskerar att begränsa möjlighet-erna att upphandla de bästa fondmöjlighet-erna globalt.

Handelshögskolan vid Göteborgs universitet anser att hållbarhetskrav som går utöver vad som följer av lag eller noteringskrav på börs utesluter indexfonder. Universitetet menar vidare att det inte är möjligt att ställa andra krav än vad som framgår av UCITS-direktivet.

FAR invänder att det redan i dag finns lagkrav på att svenska fonder ska presentera på vilket sätt fonden förhåller sig till hållbarhet. Att den nya myndigheten ska definiera och kräva viss hållbarhet förefaller enligt FAR ohållbart då reglering, självreglering och marknad redan arbetar med frågan.

Fondbolagens förening anser att förslaget motverkar hållbar utveckling eftersom det inte går att skärpa hållbarhetskraven i takt med marknaden i övrigt.

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande hållbarhetskrav för fondförvaltare med fonder på premiepensionens fondtorg

Ett fondavtal ska enligt nu gällande bestämmelser bland annat innehålla villkor om hållbarhetsarbete vid fondförvaltning (se 64 kap. 17 a § andra stycket 8 SFB). Av förarbetena framgår att avtalsvillkoret om hållbarhets-arbete ska utgöra en miniminivå som ska inspirera och motivera fondför-valtare att beakta hållbarhetsarbete. I förarbetena betonas behovet av att

93 villkoret kan anpassas till marknadsutvecklingen. Det ankommer på

Pens-ionsmyndigheten att utforma den närmare innebörden av villkoret i fond-avtalen (propositionen Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem, prop. 2017/18:247 s. 39).

För att uppfylla avtalsvillkoret om hållbarhetsarbete vid fondförvaltning ställer Pensionsmyndigheten krav på att en fondförvaltare ska ha under-tecknat FN:s principer för ansvarsfulla investeringar, eller omfattas av det undertecknande av principerna som har gjorts av förvaltarens företags-grupp. Kravet gäller såväl vid avtalets ingående som under avtalstiden och omfattar alla fonder på fondtorget.

Pensionsmyndigheten ställer även krav på information om hållbarhets-arbete (se 64 kap. 17 c § SFB). En fondförvaltare ska lämna sådan inform-ation som behövs för förståelsen av fondens förvaltning med avseende på hållbarhet.

Vilka övriga hållbarhetskrav har införts för fondförvaltare?

Det finns i dag inte några lagkrav på att fondförvaltare utanför premie-pensionssystemet ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning, så kallade ESG-faktorer, i fondförvaltningen eller på annat sätt bidra till en hållbar utveckling. För fondbolag, förvaltningsbolag med tillstånd att förvalta en värdepappersfond och AIF-förvaltare med till-stånd för marknadsföring av alternativa investeringsfonder till icke-professionella investerare i Sverige har det emellertid införts krav på att de ska lämna information om hållbarhet (1 kap. 6 d § jämfört med 4 kap. 24 § lagen om värdepappersfonder samt 10 kap. 11 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder). Denna nationella reglering om hållbar-hetsinformation har numera upphävts och ersatts av EU-reglering om håll-barhetsupplysningar (se under nästa rubrik).

EU:s reglering om hållbarhetsupplysningar

Som ett led i en handlingsplan från Europeiska kommissionen för EU:s arbete med hållbarhet på de finansiella marknaderna har det införts EU-gemensam lagstiftning om hållbarhetsupplysningar på finansmark-nadsområdet. Syftet med kommissionens handlingsplan är att 1) omdi-rigera kapitalflöden för att uppnå en hållbar och inkluderande tillväxt, 2) integrera hållbarhet i riskhanteringen samt 3) främja transparens och långsiktighet på finansmarknaden och ekonomin som helhet (kommiss-ionens meddelande Handlingsplan för finansiering av hållbar tillväxt, KOM(2018) 97).

Den huvudsakliga regleringen finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/2088 av den 27 november 2019 om hållbarhetsre-laterade upplysningar som ska lämnas inom den finansiella tjänstesektorn (EU:s förordning om hållbarhetsrelaterade upplysningar). Förordningen började tillämpas den 10 mars 2021. Den gäller för finansmarknadsaktörer och finansiella rådgivare, vilket innebär att den bland annat omfattar fond-förvaltare. Vissa kompletterande upplysningskrav finns i Europapar-lamentets och rådets förordning (EU) 2020/852 av den 18 juni 2020 om inrättande av en ram för att underlätta hållbara investeringar och om änd-ring av förordning (EU) 2019/2088 (EU:s gröna taxonomiförordning).

94

Denna förordning ska börja tillämpas den 1 januari 2022 i fråga om för-ordningens klimatrelaterade mål.

Kraven i svensk rätt på fondförvaltare att lämna information till Pens-ionsmyndigheten så att hållbarhetsinformation kan tillhandahållas på fondtorget har anpassats till EU:s förordning om hållbarhetsrelaterade upplysningar (se 64 kap. 17 c § SFB). I lagen (2021:1215) om ändring i socialförsäkringsbalken har en motsvarande anpassning i fråga om EU:s gröna taxonomiförordning gjorts.

Självreglering och initiativ från oberoende organisationer

I fondbranschen har arbetet med hållbarhetsfrågor kommit förhållandevis långt. Exempelvis har tre av fyra ordinarie medlemsbolag i Fondbolagens förening direkt eller genom koncerntillhörighet skrivit under FN:s principer om ansvarsfulla investeringar. Finansinspektionen har vidare lyft fram branschinitiativen på fondmarknaden som ett exempel på när transparens har bidragit till en positiv utveckling ur ett miljö- och hållbarhetsperspektiv (Finansinspektionen, Miljö- och hållbarhetsperspektiv i kreditgivning till företag, 2015, s. 17). Både självreglering och oberoende organisationers arbete har bidragit till utvecklingen.

Fondbolagens förening har utfärdat en rad riktlinjer, bland annat rikt-linjer för fondbolagens aktieägarengagemang. Det kan även nämnas att föreningen har arbetat fram riktlinjer för fondbolagens marknadsföring och information och därutöver en branschstandard för information om fondbolagens hållbarhetsarbete. Föreningen har även tagit fram en vägled-ning för samordnad redovisvägled-ning av koldioxidavtrycket för fonders inne-hav.

Sedan 2016 betygsätter ratingföretaget Morningstar fonders ESG-arbete. Analysen utförs av företaget Sustainalytics, som mäter och jämför företagen både kvantitativt och kvalitativt.

Utgångspunkter för regleringen av principen om hållbarhet

Det pågår i dag ett omfattande arbete på hållbarhetsområdet. Initiativen är många, såväl internationellt som nationellt. Internationella organisationer såsom FN har till exempel antagit konventioner och riktlinjer som syftar till att främja en hållbar utveckling. Även i lagstiftningen är krav relaterade till hållbarhet numera ett naturligt inslag. Det gäller både på EU-nivå och nationell nivå. Finansbranschen har bidragit till utvecklingen genom självreglering. Även oberoende organisationer har påverkat utvecklingen i en positiv riktning genom att bland annat ta fram mått och standarder som kan användas av investerare för att jämföra hur olika finansiella företag bedriver hållbarhetsarbete.

Det är dock inte alltid tydligt vad som egentligen avses med hållbarhet.

Trots alla initiativ och allt som finns skrivet på området är innebörden av uttrycket hållbarhet i själva verket ganska svårfångad. Det finns inte heller någon allmänt vedertagen definition av hållbarhet. Från början förknip-pades hållbarhet främst med miljö. Därefter har även mänskliga rättig-heter, arbetsrätt och antikorruption kommit att inkluderas i uttrycket.

Numera ingår också principer för beskattning.

På det finansiella området är det främst uttrycket ESG (miljö, socialt ansvar och ägarstyrning) som används när man talar om hållbarhet.

95 trycket används ofta för att beskriva vilka hållbarhetsfaktorer som bör

be-aktas i kapitalförvaltningen.

Det är numera vanligt att fondförvaltare beaktar ESG-faktorer i fondför-valtningen. Detta tillämpas till exempel som ett sätt att bedöma en inve-sterings risk- och avkastningspotential. Metoderna för att beakta ESG-fak-torer i förvaltningen skiljer sig emellertid åt mellan förvaltarna. För en fondförvaltare av mindre storlek är till exempel möjligheterna att i egen-skap av företrädare för andelsägarna påverka ett företag i riktning mot en hållbar utveckling begränsade. För en sådan fondförvaltare fungerar det kanske bättre att använda en metod som går ut på att avstå från investe-ringar i vissa branscher som är mindre lämpliga ur ett hållbarhetsper-spektiv, eller att aktivt placera i företag som är verksamma inom ett visst område, till exempel förnybar energi. Det finns med andra ord inte någon enskild metod för att beakta ESG-faktorer som passar alla förvaltare.

I likhet med uttrycket hållbarhet, utvecklas och förändras också meto-derna för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Samma sak gäller för de mått och standarder som används för att bedöma hur hållbar en viss poten-tiell investering är. Som redovisas i det föregående har till exempel kom-missionen lämnat förslag till lagstiftning som kan komma att påverka de mått och standarder som används av fondförvaltare.

Uttrycket hållbarhet rymmer en rad olika aspekter som dessutom är för-änderliga. Det är därför av stor vikt att de bestämmelser som föreslås för att reglera principen om hållbarhet är så konkreta som möjligt. I detta ligger också att bestämmelserna utformas på ett sätt som gör att det går att kontrollera att de följs. Samtidigt måste hänsyn tas till att det ständigt sker förändringar på hållbarhetsområdet.

Hållbarhet eller hållbar fond bör inte definieras i lag

Det finns enligt regeringen anledning att överväga om det bör införas definitioner av uttrycken hållbarhet och hållbar fond i detta sammanhang.

Fördelen med sådana definitioner skulle vara att det blir tydligt vad ut-trycken innebär och därmed vad som krävs av de fondförvaltare som vill erbjuda fonder på fondtorget. Sveriges Konsumenter påpekar att det kan innebära en risk att målet om att fonderna på fondtorget ska vara hållbara inte uppfylls om inte kraven definieras närmare och att krav på hänsyn till hållbarhet inte ingår i lagtexten. Regeringen konstaterar att definitioner skulle kunna bidra till konkreta bestämmelser. Samtidigt är det inte själv-klart hur en tydlig definition ska formuleras. En otydlig definition kan vara sämre än ingen alls. En nackdel med definitioner är också att de riskerar att bli inaktuella relativt snabbt med hänsyn till den utveckling och de för-ändringar som sker på hållbarhetsområdet. Det finns därmed en risk för att definitioner motverkar utvecklingen.

Vid en sammantagen bedömning anser regeringen att nackdelarna med att införa legaldefinitioner av ”hållbar” och ”hållbar fond” skulle överväga fördelarna. Regeringen föreslår därför inte att det ska införas sådana defi-nitioner av dessa uttryck, något som Sjunde AP-fonden tillstyrker. Ut-trycken får i stället – med ledning av den fortsatta utvecklingen på området – ges fastare ramar av Fondtorgsnämnden i samband med att kraven i upp-handlingen bestäms.

96

Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt i fråga om hållbarhet

Det kan konstateras att det är en del av modern förvaltningsstrategi att in-tegrera ESG-aspekter i förvaltningen för att bidra till en långsiktigt hållbar värdetillväxt av kapitalet. För att principen om hållbarhet ska få genomslag i regelverket bör det ställas krav på att de fondförvaltare som erbjuder fon-der på premiepensionens fondtorg ska beakta ESG-faktorer i förvalt-ningen. Av samma skäl som det inte bör införas legaldefinitioner av ”håll-barhet” eller ”hållbar fond” anser regeringen att det inte heller är lämpligt att i lag precisera på vilket sätt ett sådant hållbarhetsarbete ska bedrivas.

Ytterligare ett skäl för detta är att de metoder som används för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen skiljer sig åt.

Några remissinstanser, bland annat SPP Fonder AB, anser att utredning-ens förslag om hållbarhet bör kompletteras och att hållbarhet bör priori-teras ytterligare. Regeringen anser i likhet med bland annat Upphandlings-myndigheten att utredningens förslag i huvudsak är väl avvägda. Kravet på fondförvaltarna bör dock formuleras så att det tydligare framgår att för-valtningen ska vara sådan att fonden uppfyller den princip om hållbarhet som föreslås gälla för det upphandlade fondtorget. En tydligt formulerad reglering i fråga om hållbarhetsvillkor i fondavtalen är viktigt för att mot-verka en urvattning av hållbarhetskravet, s.k. green washing. Det bör där-för anges att fonddär-förvaltaren ska där-förvalta fondmedlen på ett där-föredömligt sätt i fråga om hållbarhet genom ansvarsfulla investeringar och ansvars-fullt ägande. Innebörden av detta är att fondförvaltare ska integrera ESG-faktorer i sin förvaltning.

Uttrycket ”ansvarsfulla investeringar” förekommer i institutionell kapitalförvaltning, se till exempel FN:s principer för ansvarsfulla investe-ringar (eng. Principles for Responsible Investments), som är principer för hur institutionella investerare bör agera för att integrera ESG-frågor i för-valtningen och i rollen som ägare verka för ett hållbart företagande. Som anges ovan ställer Pensionsmyndigheten redan i dag krav på att en fond-förvaltare ska ha undertecknat FN:s principer för ansvarsfulla investe-ringar.

Förslaget innebär att i princip samma uttryckssätt används som i den målformulering som sedan den 1 januari 2019 gäller för Första–Fjärde AP-fondernas placeringsverksamhet enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), se 4 kap. 1 a §. I likhet med det som gäller för dessa AP-fonder innebär regleringen inte ett ställningstagande till någon viss förvaltningsmodell eller i övrigt till hur förvaltningen av fond-medlen ska ske (prop. 2017/18:271 s. 24). Regleringen innebär dock att fondförvaltare ska beakta ESG-frågor, oavsett förvaltningsmodell.

Som utredningen föreslår bör ett minimikrav på ett fondavtal vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av internationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbar-het. Även detta bör föreskrivas i lag. Klimatavtalet från Paris (Parisavtalet) är ett exempel på en sådan internationell överenskommelse och kravet in-nebär alltså bland annat att förvaltningen av fondmedlen ska vara i linje med Parisavtalet. Genom att minimikravet knyter an till Sveriges internat-ionella åtaganden i fråga om hållbarhet kommer kravet att utvecklas i takt med framtida överenskommelser på området.

97 Didner & Gerge Fonder AB anser det varken lämpligt eller rimligt att

avgränsa fondutbudet med hänvisning till myndighetens egen bedömning av vad som anses vara hållbart. Regeringen gör en annan bedömning än fondbolaget i denna del. Myndigheter ställer i dag krav avseende hållbar-het och miljö i en stor mängd upphandlingar av varierande slag och be-döms ha den kompetens som krävs för det. En särskild myndighet med ansvar för att upphandla fonder till premiepensionens fondtorg bör ha mot-svarande kompetens. I dag beslutar Pensionsmyndigheten vilka krav avse-ende hållbarhet som ska gälla för de fonder som erbjuds på fondtorget. I likhet med FAR konstaterar regeringen att det finns lagregleringar inom hållbarhetsområdet samt att även många aktörer på den aktuella mark-naden arbetar med frågan om hållbarhet. Detta innebär enligt regeringens mening dock inte att Fondtorgsnämnden ska avstå från att kräva en lägsta nivå i enlighet med det som nu föreslås för att få teckna fondavtal och erbjuda sina fonder på fondtorget.

Det bör ankomma på Fondtorgsnämnden att närmare utforma avtalsvill-koret och säkerställa att minimikravet får genomslag vid utformningen.

Genom att överlåta den närmare utformningen av villkoret till myndig-heten kan villkoret anpassas efter olika metoder för att beakta ESG-fak-torer i förvaltningen. Hänsyn kan därvid tas till omständigheter såsom vilka tillgångar fonden placerar i och fondförvaltarens storlek. Mot denna bakgrund anser regeringen – till skillnad från Fjärde AP-fonden — att det går att upphandla även de bästa fonderna globalt. En sådan reglering gör det också möjligt att anpassa villkoret efter såväl marknadsutvecklingen som framtida lagstiftning. När kravet preciseras kan Fondtorgsnämnden även hämta ledning från vad som framkommer av den samverkan som sker mellan berörda AP-fonder i fråga om det hållbarhetsmål som gäller för deras verksamhet, dock med beaktande av att de fondförvaltare som upp-handlas till fondtorget i regel är mindre aktörer än AP-fonderna.

De krav på fondförvaltare och fonder som ställs i upphandlingarna kommer att motsvaras av bindande avtalsvillkor i fondavtalet, något som Pensionärernas riksförbund, Svenska Kommunal Pensionärernas För-bund och RiksförFör-bundet Pensionärers Gemenskap anser är önskvärt.

Regeringen anser att förslaget om minimikrav i upphandlingarna, som anpassas till såväl marknadsutvecklingen som framtida EU-regelverk och eventuell svensk lagstiftning, innebär att de hinder som Fondbolagens Förening ser, och som föreningen menar kommer att motverka hållbar-hetsarbetet hos fondförvaltare, inte finns. Ett minimikrav i en upphandling eller på ett upphandlat fondavtal hindrar nämligen inte en fondförvaltare att gå längre i sitt hållbarhetsarbete. Inte heller innebär en fondförvaltares eventuella förbättring av sitt hållbarhetsarbete per automatik att det skett en otillåten ändring av fondavtalet.

De upphandlingsrättsliga principer som gäller enligt upphandlingsdirek-tiven kommer ursprungligen från EUF-fördraget och bör tillämpas även vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Vid

De upphandlingsrättsliga principer som gäller enligt upphandlingsdirek-tiven kommer ursprungligen från EUF-fördraget och bör tillämpas även vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Vid