159 Regeringen anser att Finansinspektionens synpunkter på ett bra sätt
illu-strerar de avvägningar som måste göras för att hantera övergången till ett upphandlat fondtorg. En avvägning som å ena sidan innebär att beakta spa-rarnas tidigare val och ge det upphandlade fondtorget goda förutsättningar att erbjuda ett urval av de bästa fonderna, å andra sidan att tydligare följa intentionerna i Pensionsgruppens överenskommelse att låta förvalet vara utgångspunkten för sparande i premiepensionssystemet. Utöver detta bör ambitionen vara att omhänderta erfarenheterna från systemet hittills samt den beteendeekonomiska forskningen som visar att många fondval inte va-rit rationella, så som Finansinspektionen påpekar. Av pensionsöver-enskommelsen framgår dock även att [den nya] huvudmannen inlednings-vis ärver det nuvarande fondtorget och på strikt professionella grunder sedan omvandlar detta till ett tryggt och kontrollerbart fondtorg. Rege-ringen anser att detta talar för att ge Fondtorgsnämnden nödvändiga förut-sättningar att sätta samman ett upphandlat fondtorg, vilket talar emot att föra medlen till förvalet som Finansinspektionen förordar. Även om för-slaget innebär vissa nackdelar anser regeringen att det sammantaget är den bästa möjliga hanteringen av övergången och därmed den som föreslås.
Vid särskilda skäl kan medel föras direkt till förvalet
Utgångspunkten är att pensionsspararen ska få möjlighet att själv välja en annan fond om någon av de fonder som spararen har valt inte omfattas av ett nytt fondavtal. Det kan dock uppstå situationer när det inte är möjligt eller lämpligt att ge pensionsspararen möjlighet att själv välja fond i direkt anslutning till att fondavtalet sägs upp. Sådana skäl kan vara om det finns välgrundade misstankar om oegentligheter i förvaltningen av fonden och en överföring av medel från fonden därför måste ske utan dröjsmål för att skydda pensionsspararnas intressen. Det bör därför införas en bestäm-melse som anger att en pensionssparares medel får föras över till förvalet utan att pensionsspararen först har getts möjlighet att välja fond om det finns särskilda skäl. Pensionsspararen ska så snart medlen placerats i för-valet få information om möjligheten att välja en eller flera nya fonder.
8.2 Placering av premiepensionsmedel i en likvärdig fond
Regeringens förslag: Fondtorgsnämnden ska i samband med att den upphandlar fonder bedöma vilka fonder som är likvärdiga efter objek-tiva kriterier. Kriterierna ska anges i ett upphandlingsdokument.
Fondtorgsnämnden ska i fondavtalet fastställa en ordning för hur pre-miepensionsmedlen ska fördelas mellan likvärdiga fonder. Fördel-ningsordningen ska användas när medlen ska överföras från en fond som inte längre omfattas av fondavtal.
Fondtorgsnämnden ska tillämpa objektiva kriterier när den utformar fördelningssättet. Dessa kriterier ska anges i ett upphandlingsdo-kument.
Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens för-slag. Utredningen föreslår dock att de likvärdiga fonderna ska rangordnas.
160
Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig över förslaget, bland andra Pensionsmyndigheten, Svensk Värdepappersmarknad (tidi-gare Svenska fondhandlareföreningen) och Fondbolagens förening, påta-lar risken med de stora kapitalflöden som kan uppstå i samband med flytt av premiepensionsmedel. Fondbolagens förening avstyrker förslaget.
Några remissinstanser, Pensionsmyndigheten och Finansinspektionen, påtalar svårigheterna i att avgöra vad som är en likvärdig fond.
Upphandlingsmyndigheten anser att bedömningarna rörande statsstöds-regelverket som utgångspunkt är välmotiverade.
Skälen för regeringens förslag EU:s statsstödsregler
Statsstödsreglerna är en del av EU:s konkurrensregler. I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) definieras statsstöd som stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna (se artikel 107.1).Dessa krav är kumulativa, dvs. samtliga måste vara uppfyllda för att statligt stöd ska anses föreligga.
Reglerna om statsstöd gäller endast om stödmottagaren är ett företag. Ett företag definieras enligt EU-rätten som en enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oberoende av den rättsliga ställningen och hur enheten finan-sieras (dom Pavlov med flera, C-180/98–C-184/98, EU:C:2000:428, punkt 74 och dom Cassa di Risparmio di Firenze SpA med flera, C-222/04, EU:C:2006:8, punkt 107).
För att det ska vara fråga om statsstöd ska en fördel direkt eller indirekt ha beviljats genom statliga medel och att denna åtgärd kan tillskrivas staten (Frankrike mot kommissionen, C-482/99, EU:C:2002:294, punkt 24).
Medel som betalas ut från en myndighet till ett privat företag utgör som huvudregel statliga medel.
Med fördel avses varje ekonomisk förmån som ett företag inte skulle ha fått enligt normala marknadsvillkor, det vill säga utan statligt ingripande (dom SFEI med flera, C-39/94, EU:C:1996:285, punkt 60 och dom Spa-nien mot kommissionen, C-342/96, EU:C:1999:210, punkt 41). Det är endast åtgärdens effekt på företaget som är relevant, inte orsaken till eller syftet med det statliga ingripandet (dom Italien mot kommissionen, 173/73, EU:C:1974:71, punkt 27). Det är fråga om en fördel när ett före-tags ekonomiska situation förbättras till följd av ett statligt ingripande på villkor som avviker från normala marknadsvillkor. För att bedöma detta bör företagets ekonomiska situation efter åtgärden jämföras med företa-gets ekonomiska situation om åtgärden inte hade vidtagits.
Ekonomiska transaktioner som genomförs av offentliga organ ger inte deras motparter någon fördel och utgör därför inte stöd om de genomförs enligt normala marknadsvillkor (dom SFEI med flera, C-39/94, EU:C:1996:285, punkterna 60 och 61 och kommissionens tillkänna-givande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i arti-kel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. 74). Om ett köp av tillgångar, varor och tjänster eller andra jämförbara transaktioner genomförs efter ett konkurrensutsatt, transparent och villkorslöst
161 förfarande i enlighet med EUF-fördragets principer om offentlig
upphand-ling, kan det i normalfallet antas att dessa transaktioner ligger i linje med marknadsvillkoren (kommissionens tillkännagivande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. 89 och 97).
För att en statlig åtgärd ska omfattas av tillämpningsområdet för EUF-fördragets bestämmelser om statsstöd måste den gynna vissa företag eller viss produktion. Därför omfattas inte alla åtgärder som gynnar företag av begreppet stöd, utan endast de åtgärder som ger en fördel på ett selektivt sätt till vissa företag eller kategorier av företag.
Offentligt stöd till företag utgör statsstöd bara om det snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion och endast i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I praktiken har dessa kriterier ofta behandlats tillsam-mans eftersom de i regel anses vara oskiljaktigt förbundna med varandra.
Ett stöd som ges till ett företag anses snedvrida eller hota konkurrensen om det finns risk för att det förbättrar företagets konkurrenssituation i för-hållande till andra konkurrerande företag. I praktiken konstateras en sned-vridning av konkurrensen så snart staten beviljar en ekonomisk fördel till ett företag inom en avreglerad sektor där det förekommer eller skulle kunna förekomma konkurrens (kommissionens tillkännagivande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. 187).
Vad gäller påverkan på handeln mellan medlemsstaterna är det inte nöd-vändigt att fastställa att stödet faktiskt haft sådan effekt, utan endast att stödet kan ha haft det (dom Libert med flera, C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:88, punkt 76). Av EU-domstolens rättspraxis framgår att om ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom unionen ska denna handel an-ses påverkas av stödet (dom Philip Morris, 730/79, EU:C:1980:209, punkt 11 och dom Libert med flera, C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:88, punkt 77).
Placeringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond
Om en fond som erbjuds på premiepensionens fondtorg inte längre omfat-tas av ett fondavtal bör, enligt regeringens förslag, de pensionssparare som har medel placerade i fonden ges möjlighet att välja en annan fond (se avsnitt 8.1). Om spararen inte gör något sådant val, bör spararens medel överföras till en fond som är likvärdig med fonden som inte längre omfat-tas av ett fondavtal. Det är den myndighet som upphandlar fonder, dvs.
Fondtorgsnämnden, som ska bedöma vilka fonder som är likvärdiga. Det finns mot den bakgrunden skäl att analysera om placeringen av premie-pensionsmedel i en likvärdig fond utgör statsstöd.
En fondförvaltare bedriver ekonomisk verksamhet och är därmed ett fö-retag enligt den definition som gäller enligt EU-rätten. Fondförvaltarens intäkter består i huvudsak av förvaltningsavgifter. Storleken på förvalt-ningsavgifterna påverkas av hur mycket kapital som placeras i fonden. En fondförvaltare som får premiepensionsmedel placerade i sin fond till följd av att Fondtorgsnämnden har bedömt att fonden är likvärdig med en fond som inte längre omfattas av ett fondavtal får därmed anses ha beviljats en
162
ekonomisk förmån, eftersom fondförvaltarens ekonomiska situation för-bättras till följd av myndighetens beslut.
Placeringen av premiepensionsmedel i fonden gynnar fondförvaltaren i förhållande till de övriga fondförvaltare vars fonder finns på fondtorget som inte får något ytterligare kapital att förvalta. Som framgår ovan är det tillräckligt att staten beviljar en ekonomisk förmån till ett företag inom en avreglerad sektor där det förekommer eller skulle kunna förekomma kon-kurrens för att det ska anses röra sig om en snedvridning av konkon-kurrensen.
Enligt regeringens uppfattning skulle det därför kunna hävdas att place-ringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond, som har upphandlats, kan anses snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen i den mening som avses enligt EUF-fördraget.
Enligt det regelverk för upphandling som regeringen föreslår ska ut-ländska fonder som förvaltas av utut-ländska fondförvaltare kunna upphandlas till fondtorget. Därmed kan placeringen av premiepensionsmedel i en lik-värdig fond som väljs ut av Fondtorgsnämnden sannolikt också anses på-verka handeln mellan medlemsstaterna. Det skulle mot denna bakgrund kunna hävdas att placeringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond som väljs ut av Fondtorgsnämnden utgör statsstöd enligt EUF-fördraget.
Om ett köp av tillgångar, varor och tjänster eller andra jämförbara trans-aktioner genomförs efter ett konkurrensutsatt, transparent och villkorslöst anbudsförfarande i enlighet med EUF-fördragets principer om offentlig upphandling, kan det som framgår ovan antas att dessa transaktioner ligger i linje med marknadsvillkoren (kommissionens tillkännagivande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. 89). Sådana transaktioner är då inte att betrakta som statsstöd i den mening som avses i EUF-fördraget.
Det regelverk för upphandling av fonder till fondtorget som regeringen föreslår har utformats utifrån de grundläggande principerna för upphand-ling, det vill säga de principer för offentlig upphandling som härrör från EUF-fördragets bestämmelser och principer (se avsnitt 7.3.3). Regelverket innehåller bland annat bestämmelser om att Fondtorgsnämnden vid upp-handling av fonder till premiepensionens fondtorg ska behandla fondför-valtare på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt iaktta princi-perna om öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Principrinci-perna kommer även till uttryck genom andra bestämmelser i regelverket. Ett köp som sker efter upphandling enligt det föreslagna regelverket om upphand-ling av fonder till fondtorget bör därmed anses ske på normala marknads-villkor.
Genom att införa en ordning som innebär att det redan i samband med upphandlingarna fastställs vilka fonder som är likvärdiga samt kriterier för överföring av premiepensionsmedel skulle det således inte bli fråga om statsstöd när premiepensionsmedel placeras i en sådan fond. För att åstad-komma detta bör det i samband med varje upphandling av en viss kategori av fonder bedömas vilken eller vilka fonder som är likvärdiga med varandra. Hur bedömningen ska göras bör anges i något av upphandlings-dokumenten. Därefter bör Fondtorgsnämnden ange i något av upphand-lingsdokumenten enligt vilka kriterier premiepensionsmedel ska överföras till en likvärdig fond i de fall en sådan överföring blir aktuell. När en upp-handling är avslutad och fondavtal tecknats genomförs överföringen av
163 premiepensionsmedel till en likvärdig fond på det sätt som angetts i den
aktuella upphandlingen. Ordningen kan sägas omfatta två steg.
I det första steget avgörs vilka av de fonder som upphandlas som är lik-värdiga med varandra och med fonder som pensionssparare redan placerat premiepensionsmedel i men som inte fortsättningsvis kommer att omfattas av fondavtal. Denna bedömning bör göras utifrån objektiva kriterier som anges i upphandlingsdokumenten. Sådana kriterier kan som framgår av avsnitt 8.1 till exempel vara placeringsinriktning, risknivå, avgiftsnivå och riskspridning. Det är dock inte säkert att det alltid finns två eller flera fonder som är likvärdiga.
I det andra steget bestäms hur pensionsspararnas premiepensionsmedel ska fördelas mellan de fonder som har bedömts likvärdiga sinsemellan.
Detta gäller dock enbart premiepensionsmedel som tillhör de pensions-sparare som inte själva gör ett aktivt val av fond, men som tidigare gjort val av fonder på fondtorget (se avsnitt 8.1). Utredningen föreslår att de likvärdiga fonderna ska rangordnas och att premiepensionsmedel, i före-kommande fall, i första hand överförs till den likvärdiga fond som är rang-ordnad som nummer ett. Pensionsmyndigheten och Fondbolagens för-ening har framfört att fonder som är placerade högst i rangordningen kan få svårt att hantera stora inflöden av kapital. Regeringen instämmer med remissinstanserna i att det kan uppstå situationer då stora kapital ska flyttas från fonder som inte längre omfattas av fondavtal till fonder som efter en upphandling gör det och att detta kan medföra problem för fonderna.
Att allt premiepensionskapital som sparare inte själva väljer att flytta till andra fonder ska flyttas till en enda fond, den som är placerad högst i rang-ordningen, framstår inte som den bästa hanteringen i samtliga upphand-lingar. I stället bör kapitalet kunna fördelas mellan de likvärdiga fonderna på det sätt som är mest ändamålsenligt. I vissa fall kan rangordning vara att föredra men i många fall torde andra sätt att fördela premiepensions-medel till likvärdiga fonder vara mer ändamålsenliga, exempelvis turord-ning. Med turordning avses att pensionsmedel som tillhör de sparare som inte själva gjort nya fondval i samband med att ett fondavtal upphör för-delas till de likvärdiga fonderna i turordning, exempelvis att den första sparares medel som ska hanteras överförs till fond A, medel tillhörande den andra spararen överförs till fond B, medel tillhörande den tredje spa-raren till fond C, medel tillhörande den fjärde spaspa-raren till fond A och så vidare. I exemplet finns således tre fonder som bedömts likvärdiga (A, B och C). Hur fondernas ordning sinsemellan beslutas bör anges i något av upphandlingsdokumenten, exempelvis kan ordningen baseras på avgiften.
Det bör vara Fondtorgsnämnden som inför varje upphandling bestäm-mer på vilket sätt premiepensionskapitalet vid en framtida eventuell över-föring ska fördelas mellan de likvärdiga fonderna. En sådan lösning han-terar även den aspekt som Pensionsmyndigheten lyfter upp, att samtliga upphandlade fonder av en viss sort och med en viss inriktning kan vara i det närmaste likvärdiga som mottagare. Regeringen anser att utgångspunk-ten bör vara att upphandlingen leder till att de bästa fonderna för premie-pensionssystemet väljs ut. De upphandlade fonderna bör således i många fall bedömas vara i det närmaste lika bra. Det är därmed inte önskvärt att det sedan i alla situationer ska göras en rangordning mellan dessa upp-handlade fonder utan det bör vara mer ändamålsenligt att alla fonder som
164
upphandlats och bedömts vara likvärdiga tar emot kapital från de pens-ionssparare vars medel ska flyttas till en likvärdig fond.
Om en fond som tidigare har erbjudits på fondtorget inte längre omfattas av ett fondavtal och behov därmed uppstår av att placera premiepensions-medel i en fond som är likvärdig med den tidigare fonden, bör medlen överföras till en likvärdig fond enligt de kriterier som bestämts i upphand-lingen.
För att det nu beskrivna tillvägagångssättet för valet av likvärdig fond ska få genomslag i regelverket föreslår regeringen bestämmelser som anger att Fondtorgsnämnden ska tillämpa objektiva kriterier när den be-dömer vilka fonder som är likvärdiga. De objektiva kriterierna ska anges i något av upphandlingsdokumenten. Därutöver föreslår regeringen bestäm-melser som anger att överföringen av medel till en likvärdig fond ska göras på det sätt som har fastställts av Fondtorgsnämnden i fondavtalet (en för-delningsordning). Fondtorgsnämnden ska tillämpa objektiva kriterier när den fastställer fördelningssättet och dessa ska anges i något av upphand-lingsdokumenten. Det är sedan Pensionsmyndigheten som, i enlighet med den fastställda fördelningsordningen, beslutar till vilken fond en sparares medel ska överföras och genomför själva överföringen av pensionsmedel från den ursprungliga fonden till aktuell likvärdig fond för de pensions-sparare som berörs.
Genom den föreslagna regleringen kommer bedömningen av vilka fonder som är likvärdiga med varandra att göras i upphandlingarna, vilka sker i enlighet med de grundläggande principerna för upphandling som härrör från EUF-fördragets bestämmelser och principer. Placeringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond bör mot denna bakgrund inte an-ses utgöra statsstöd.