Mål för premiepensionssystemet och spararnas rätt

37 av om de fonder som erbjuds har goda möjligheter att generera avkastning

i enlighet med sin inriktning görs alltså inte av staten som försäkrings-givare.

Den reformering som hittills genomförts har alltså lett till ett mer kon-trollerat fondtorg med åtminstone inledningsvis tydligt färre fonder. Anta-let fonder kan dock förväntas öka igen och valmiljön kommer fortsatt att vara svåröverblickbar. Eftersom det inte heller sker någon kvalitativ granskning av fonderna finns det ingen huvudman som har ansvar för att fonderna håller en god eller ens rimlig kvalitet.

Pensionsgruppen har i pensionsöverenskommelsen från 2017 slagit fast att staten behöver ta ett större ansvar för utbudet på det fondtorg som staten trots allt har ansvar för. För att uppnå det eftersträvade syftet med ett tryggt fondtorg av god kvalitet är Pensionsgruppen överens om att dagens öppna fondtorg bör ersättas med ett upphandlat fondtorg. Fonderna ska upphand-las utifrån strikt professionella grunder, och en särskild myndighet bör få ansvar för att fondtorget hela tiden innehåller kontrollerade och kvalitativa fonder med sådan spridning att en reell valfrihet alltid finns för pensions-spararna.

5 Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

5.1 Mål för premiepensionssystemet och spararnas rätt till valfrihet

Regeringens förslag: Premiepensionssystemet ska ha följande mål. Det ska utgöra ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pens-ion. Pensionsspararnas fonderade medel ska ge en avkastning som är tydligt högre än förändringen av inkomstindex men utan garantier för avkastningen. Under utbetalningstiden ska avkastningsmålet efter hand ha en minskad betydelse till förmån för allt mer förutsägbara och stabila utbetalningar.

För premiepensionssystemet ska vidare gälla en princip som ger rätt till valfrihet så att sparare och pensionärer har möjlighet att påverka ris-knivån och placeringsinriktningen.

Utredningens förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Utredningen föreslår att målet för premiepensionssystemet form-uleras med en tydlig distinktion mellan sparandetid och utbetalningstid.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland Pens-ionärernas riksförbund, Svenska Kommunal PensPens-ionärernas Förbund, Riksförbundet Pensionärers Gemenskap, Forena, Umeå universitet, Finansförbundet, Statskontoret, PTK, Saco och TCO tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det.

Pensionsmyndigheten tillstyrker förslaget om att dela upp förvaltningen av premiepensionen i en sparandefas respektive en utbetalningsfas med fokus på hög avkastning under sparandetiden och fokus på låg volatilitet

under utbetalningstiden. Myndigheten anser dock att det föreslagna målet för utbetalningstiden bör kompletteras med ett separat avkastningsmål eftersom utbetalningstiden för de allra flesta pensionärer är relativt lång och ett ensidigt mål att uppnå låg volatilitet under utbetalningstiden riske-rar att innebära lägre pensioner.

Sjunde AP-fonden tillstyrker förslaget till mål under sparandetiden, men ser nackdelar med att formulera ett mål under utbetalningstiden med in-riktning på att leverera en premiepension med låg volatilitet. Ett rimligare mål vore enligt myndigheten att eftersträva stabila pensionsutbetalningar från hela det allmänna pensionssystemet.

Swedish House of Finance tycker att målformuleringen är väl avvägd, men anser att det är problematiskt att valfrihetsprincipen endast motiveras utifrån sitt egenvärde.

Finansinspektionen (FI) ser positivt på att mål formuleras för premie-pensionssystemet, men anser att det är otydligt vad som omfattas av målet, hur det ska mätas och vilka åtgärder som bör vidtas om målet inte uppnås.

Utan sådana klargöranden riskerar målet att bli verkningslöst enligt FI. FI anser vidare att det inte går att formulera ett mål för hela fondtorget utan att samtidigt begränsa valfriheten, eftersom utfallet beror på vilka val som pensionsspararna gör.

Umeå universitet föreslår att målen kompletteras med ett mål som rela-terar spridningen av de realiserade avkastningarna. Ett sådant mål skulle enligt universitetet kunna formuleras som att en viss andel av de reali-serade avkastningarna inom ramen för premiepensionssystemet inte bör understiga en viss avkastningsnivå, exempelvis avkastningen på ett brett börsindex minus x procent.

Flera remissinstanser, bland annat Fondbolagens förening, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen, Svenskt Näringsliv och Sveriges advokatsamfund, anför att målet är för ensidigt formulerat och tydligare borde ta sin utgångspunkt i riskkapitalförsörjning för framför allt små och medelstora svenska företag och möjligheterna till aktiv ägar-styrning.

Skälen för regeringens förslag

Pensionsöverenskommelsens utgångspunkter

Av Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner (S2017/07369) framgår att det finns ett samhälleligt intresse av att människor får en pension som det går att leva på och att det är huvud-skälet till att Sverige har en obligatorisk allmän pension. Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed en del av socialförsäk-ringen, för vilken staten ansvarar. Det ska alltid vara spararens och pens-ionärens intresse som kommer i första hand. Vidare framgår av överens-kommelsen att Pensionsgruppen är överens om att premiepensionssy-stemet ska behållas, men att sypremiepensionssy-stemet behöver reformeras för att ge ökad trygghet och högre framtida pensioner. Överenskommelsen anger att ett mål för premiepensionssystemet bör formuleras samt att utformningen av syste-met ska ha en annan utgångspunkt och en ny struktur i enlighet med bland annat principen att premiepensionen är en socialförsäkring för vilken sta-ten måste ha ett tydligare ansvar.

39 Socialförsäkringssystemet syftar till att ge ekonomisk trygghet

En grundläggande del av den svenska välfärden är ett allmänt, obligato-riskt och väl täckande socialförsäkringssystem som syftar till att ge eko-nomisk trygghet för alla försäkrade under livets olika skeden. En viktig del av den ekonomiska tryggheten är den allmänna ålderspensionen som syftar till att ge en trygg och tillräcklig försörjning efter förvärvslivet när det oftast saknas möjligheter till annan försörjning. Den allmänna ålderspens-ionen är obligatorisk och utformad som en försäkring som ger en livslång pension oavsett hur länge den försäkrade lever. Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed också en socialförsäkring. Grund-läggande för premiepensionen är att den, tillsammans med inkomstpens-ionen utifrån inbetalda premier, ska ge ett standardskydd vid pensionering.

Mot denna bakgrund anser regeringen, liksom flera remissinstanser, bland annat Pensionärernas riksförbund, Svenska Kommunal Pensionärernas Förbund och Riksförbundet Pensionärers Gemenskap, Forena, Finansför-bundet, Försäkringskassan, Finansinspektionen och PTK att det är rimligt att målet för premiepensionssystemet vägleds av att det är fråga om en socialförsäkring.

Det innebär att staten har ett tydligt ansvar för att premiepensions-systemet utformas så att det är förenligt med det mål för premiepensions-systemet som nu föreslås. Det handlar då särskilt om att ta ansvar såväl för att risknivån ger möjlighet till en långsiktigt god avkastning från premiepensionsmedlen som för att risken för kraftiga förändringar av enskildas pensionsbelopp begränsas.

Som Uppsala universitet konstaterar innebär omständigheten att pre-miepensionen är en socialförsäkring, och att trygghet får högre prioritet än tidigare, att det görs begränsningar i valfriheten. Att tryggheten ges större betydelse i premiepensionssystemet är enligt regeringen ett av de främsta skälen för reformeringen av systemet. Det kommer emellertid att finnas kvar en betydande och reell valfrihet för spararna. Utifrån de förslag om reell valfrihet som lämnas i denna lagrådsremiss blir inskränkningen i val-friheten i praktiken försumbar eller marginell för den absoluta majoriteten av sparare.

Medlen i inkomst- respektive premiepensionssystemet är exponerade mot olika marknader, arbetsmarknaden respektive kapitalmarknaden, men syftet är detsamma – att ge ekonomisk trygghet under ålderdomen genom en livsvarig inkomst. Ju lägre variationen är i denna inkomst, desto tryggare blir den – samtidigt innebär låg volatilitet normalt sämre förvän-tad utveckling. Att det övergripande syftet är detsamma för premiepens-ionssystemet och inkomstpenspremiepens-ionssystemet behöver inte betyda att målen för deras utformning måste vara identiska. Däremot behöver ett mål för premiepensionssystemet tydligt vägledas av att det är fråga om en soci-alförsäkring.

Regeringen anser, liksom bland annat Pensionärernas riksförbund, Svenska Kommunal Pensionärernas Förbund och Riksförbundet Pension-ärers Gemenskap och PTK, att målet för premiepensionssystemet alltid bör ta sin utgångspunkt i att leverera en så bra försäkring som möjligt och att enbart sparares och pensionärers intressen är i fokus. Andra intressen kan förvisso beaktas, men enbart om sådana inte är till nackdel för sparare eller pensionärer. Det innebär till exempel att premiepensionssystemet

inte ska utformas för att främja tillväxt i svensk ekonomi eller ha andra ekonomisk-politiska mål. Det ska inte heller ha till syfte att vara en distri-butions- eller marknadsföringskanal för fondförvaltare, verka som produkt-utvecklingsplattform för fondmarknaden eller tjäna som kanal för nystartade eller utländska fondförvaltare som önskar etablera sig på den svenska fondmarknaden.

Erfarenheterna av premiepensionssystemet de senaste decennierna visar att det är komplext för sparare att välja fonder och att det behövs stöd för att enskilda ska kunna göra det valet. Det innebär att principen att väl fun-gerande konkurrens ger prispress och produktutveckling inte utan vidare kan fungera som utgångspunkt för utformningen av premiepensionssy-stemet. Premiepensionssystemets utformning ska därför inte heller använ-das som ett verktyg för att vrida konkurrensen på fondmarknaden i någon riktning och syftar inte heller till att öka statens ägande i eller inflytande över näringslivet.

Flera remissinstanser, bland annat Fondbolagens förening, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen, Svenskt Näringsliv och Sveriges advokatsamfund, anför att reformeringen av premiepens-ionen hotar tillgången till riskkapital och möjligheterna till aktiv ägarstyr-ning. Med riskkapital avses normalt sådant kapital som tillförs en närings-verksamhet i ett tidigt uppstartsskede. En riskkapitalinvestering har van-ligen hög risk och görs regelmässigt före en eventuell börsintroduktion.

Riskkapital kan tillföras genom enskilda eller kollektiva investeringar. I det senare fallet kan det ske genom så kallade riskkapitalfonder som regle-ras i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

Kännetecknande för riskkapitalfonder är att de är slutna till formen på så sätt att andelarna är begränsade till antalet och inte kan lösas in på begäran.

Riskkapitalfonder riktar sig inte till allmänheten utan vanligtvis till en be-gränsad krets institutionella investerare eller personer vars professionella verksamhet inbegriper investeringar i riskkapital. Riskkapitalfonder är inte tillåtna på premiepensionens fondtorg. Medel i de fonder som i dagsläget är tillåtna på fondtorget – s.k. UCITS-fonder – får endast placeras i likvida finansiella instrument som utgörs av överlåtbara värdepapper, pennings-marknadsinstrument, derivatinstrument och fondandelar samt på konto i kreditinstitut. Redan i dagsläget gäller således ett regelverk för fondtorget som innebär ett förbud mot att använda premiepensionsmedel för investe-ringar som riskkapital. Som framgår av avsnitt 7 föreslår regeringen inte någon förändring av denna ordning. Regeringen instämmer därför inte i de farhågor några remissinstanser fört fram om effekter för tillgången för riskkapital.

Regeringens förslag innebär att det görs tydligt att målet för premiepens-ionssystemet är att det ska utgöra ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Detta innebär att systemet ska utformas och förvaltas med enbart pensionärers och pensionssparares intressen i fokus. Om andra intressen, exempelvis finansiell folkbildning och möjligheterna att bedriva näringsverksamhet inom fondområdet, också gynnas är det positivt. Det-samma gäller om premiepensionssystemet, indirekt via privat förvaltade fonder, bidrar till kapitalförsörjningen i svenskt näringsliv. Att så ska ske kan dock inte tillåtas styra utformningen av ett system vars syfte är att erbjuda ekonomisk trygghet vid ålderdom. Sådana effekter får heller aldrig uppnås på bekostnad av intresset att generera bra och trygga pensioner.

41 Sveriges pensionssparare måste kunna känna sig förvissade om att

förvalt-ningen av deras framtida pensioner inte styrs av något annat intresse än deras ekonomiska trygghet. Det kan hävdas att ett gynnande av svenskt näringsliv är bra för tillväxten och i slutändan därför också är bra för Sveriges pensionärer. Om premiepensionssystemet bidrar till det så är det naturligtvis bra, men systemet bör inte konstrueras utifrån näringspolitiska mål utan enbart utifrån målet om en bra avkastning och trygga pensioner.

Vad är en ansvarsfull risknivå i en socialförsäkring?

På motsvarande sätt som för andra socialförsäkringsförmåner bör målet för premiepensionssystemet vägledas av att premiepensionen ska ge eko-nomisk trygghet. Premiepensionssystemet syftar visserligen till att dra nytta av en förväntad högre avkastning från kapitalmarknaden och är där-med förenat där-med risk som, åtminstone i någon mån, skulle kunna anses vara oförenlig med att ge ekonomisk trygghet. Det fondsparande som det är fråga om sker dock normalt under mycket lång tid. Dessutom har aktier historiskt och på lång sikt gett överavkastning, det vill säga avkastning utöver inkomsttillväxten. Det går dock inte att utgå från att så alltid kommer att vara fallet. Till detta kommer att enskilda sparare i ett system med individuell valfrihet alltid kan få en låg eller volatil premiepension till följd av att deras val av fonder ger ett sådant utfall.

Motsättningen mellan risk, avkastning och trygghet är oundviklig, men en acceptabel avvägning är möjlig. Det är dock väsentligt att premiepens-ionssystemets mål övergripande vägleds av att premiepensionen är en socialförsäkring och att risknivån, framför allt under utbetalningstiden, anpassas så att variationer i pensionsbeloppen begränsas. För att målet ska vara väl avvägt behöver tyngdpunkten ur den enskilda spararens synvinkel förskjutas över tid. Innan utbetalningarna av premiepension inletts bör de fonderade premiepensionsmedlen generera avkastning, och i syfte att uppnå det målet är det nödvändigt att risknivån är högre. Intresset av hög avkastning avtar efter det att utbetalningstiden inleds och ju längre denna pågår, till förmån för intresset av förutsebarhet och stabilitet i pensions-beloppen. Eftersom viss avkastning fortfarande bör eftersträvas även efter att premiepensionen börjat utbetalas behöver den återstående utbetalnings-tiden beaktas vid en bedömning av hur förutsägbara och stabila pensions-utbetalningarna bör vara. Under utbetalningstiden bör alltså målsättningen om förutsägbara och stabila pensioner påverka risktagandet gradvis för att säkerställa en rimlig balans mellan intresset av hög avkastning och låg volatilitet i utbetalningarna. Till detta kan nämnas att ett visst överlap-pande intresse kan identifieras redan under tiden innan utbetalningarna av premiepension inletts när pensioneringstidpunkten närmar sig. Det kan då finnas anledning att gradvis anpassa risknivån, vilket görs i förvalet (AP7 Såfa) i dag, som ett led i övergången till utbetalningstiden. I AP7 Såfa görs detta genom att premiepensionsmedlen är placerade i aktier fram till och med det år då pensionsspararen fyller 55 år. Därefter görs en årlig minsk-ning av andelen premiepensionsmedel som är placerade i aktier och en ökning av andelen premiepensionsmedel som är placerade i räntor fram till och med det år pensionsspararen fyller 75 år.

Ett skäl för att kontinuerligt säkerställa lämplig risknivå är att premie-pensionen kommer att utgöra en större andel av framtida pensionärers

betalda allmänna pension, dels eftersom systemet fortfarande är under in-fasning, dels eftersom avkastningen i förväntan är högre än inkomstpens-ionssystemets förräntning.

Mål för avkastningen: Högre förväntad avkastning än lönetillväxten Målet för premiepensionssystemet bör ange en nivå för avkastningen.

Framför allt gäller det den förvaltning som staten har ett ansvar för, det vill säga förvalet (AP7 Såfa). Med hänsyn till att premiepensionssystemet är en del av socialförsäkringssystemet bör målet dock principiellt även gälla avkastningen för dem som väljer fonder själva. Eftersom en avsikt med egna val är att kunna påverka risknivån, ligger det i sakens natur att sannolikheten för ett resultat som avviker från det generella målet för premiepensionssystemet ökar för de individer som väljer fonder själva.

Dessa individer tar över ansvaret för sina placeringar från staten och kan därför sägas sätta sina egna mål för premiepensionen.

En naturlig utgångspunkt för en bra sparprodukt för premiepensionen är en lägsta avkastningsgräns vid inkomstindex.(Inkomstindex mäter den genom-snittliga inkomstutvecklingen i Sverige varje år och används för att räkna om inkomstpensionerna och inkomstpensionskontona.) Om avkastningsmålet sätts lägre, så att avkastningen under långa perioder riskerar att understiga eller bli lika med inkomstindex, faller det huvudsakliga ekonomiska skälet till att över huvud taget ha ett premiepensionssystem. Ett lägsta mål bör såle-des vara en förväntad avkastning som över tid överstiger inkomstindex.

Regeringen anser dock att ett sådant avkastningsmål är alltför lågt.

En placering på kapitalmarknaden är alltid förenad med viss risk och bör därför långsiktigt ge en tydlig riskpremie. Målet bör därför formuleras så att avkastningen tydligt ska överstiga inkomstindex, vilket också anges i Pensionsgruppens pensionsöverenskommelse. Historiskt har också av-kastningen från placeringar på kapitalmarknaden betydligt överstigit den genomsnittliga inkomsttillväxten. Det är förvisso ingen garanti för fram-tiden, och en långsiktigt dålig utveckling kan aldrig uteslutas, men ett mål om avkastning bör inte präglas av alltför stor försiktighet. Målet ska ses som ett tröskelmål, ett riktmärke, som inte bör underskridas under en kon-junkturcykel och som aldrig bör underskridas totalt sett under en individs premiepensionssparande. Någon garanti för avkastningen kommer dock inte att kunna lämnas.

Regeringen delar utredningens bedömning om att ett siffersatt mål för avkastningen är olämpligt. Den historiska utvecklingen på kapitalmark-naden har visserligen varit god, men det är en opålitlig indikator för fram-tida avkastning. Bedömningen av vad en ansvarsfull nivå för avkastningen är torde också variera över tid – beroende på den långsiktiga ekonomiska utvecklingen, i Sverige och globalt. Ett avkastningsmål bör ha en lång-siktig karaktär och regeringen anser därför inte att det är rimligt att sätta ett mål som grundar sig på historisk avkastning eller dagens bedömningar av framtida avkastning.

Pensionsmyndigheten anser att avkastningsmålet enbart bör gälla under tiden från den första intjänande premiepensionsrätten fram till den första utbetalningen av premiepensionen, i stället för fram till den sista utbetal-ningen enligt utredutbetal-ningens förslag. Regeringen anser dock att premiepens-ionssystemets avkastningsmål bör gälla hela perioden från det att de första

43 pensionsrätterna fonderas för en pensionssparares räkning till dess att den

sista delen av spararens premiepension betalats ut. Som konstateras ovan är det visserligen nödvändigt att risknivån är högre innan utbetalningarna av premiepension inletts i syfte att generera en tillräcklig avkastning. Sam-tidigt är utbetalningstiden i många fall lång och det är av vikt att målsätt-ningen också är att premiepensionsmedlen ska generera avkastning även under utbetalningstiden.

Mål för utbetalningarna: Trygg och stabil pension

Med utgångspunkt i att premiepensionen är en del av socialförsäkringen som ska svara för ekonomisk trygghet efter förvärvslivet bör det grundläg-gande målet för premiepensionen vara att leverera en trygg och stabil pens-ion. Med trygg och stabil avses en pensionsutbetalning med låg volatilitet.

Även om pensionskapitalet kan möta kraftiga såväl nedgångar som upp-gångar under förvärvslivet bör de försäkrade kunna känna trygghet i att premiepensionssystemet under utbetalningstiden ger pensionsutbetalningar som är tillräckligt förutsägbara och stabila.

Placering av medel på kapitalmarknaden är per definition förenad med risk. En högre risk ger möjlighet till en högre avkastning, men kan också innebära det omvända. Naturligtvis bör avkastningen vara så hög som möj-ligt, men samtidigt balanseras mot målet om en trygg pension. Risknivån blir därför alltid en avvägning mellan högsta möjliga avkastning och rimlig trygghet. Med utgångspunkt i att det grundläggande syftet med socialför-säkringen är ekonomisk trygghet anser regeringen, i likhet med de ursprungliga förslagen om ett reformerat ålderspensionssystem (SOU 1994:20), att trygghet under utbetalningstiden normalt bör priori-teras även om det inte är liktydigt med total frånvaro av risk. Regeringen föreslår därför att premiepensionssystemets avkastningsmål efter hand ska en ha minskad betydelse till förmån för låg volatilitet, dvs. stabila och trygga utbetalningar. Detta innebär att avkastningsmålet är aktuellt även under utbetalningstiden, men har minskad betydelse.

Pensionsmyndigheten menar att det i nuläget saknas förutsättningar att uppnå målet om låg volatilitet under utbetalningstiden eftersom en stor del av pensionärerna valt fonder med hög risk och att det målet därför inte bör införas förrän en ny utbetalningsprodukt införts. Ett syfte med att lämna förslag på mål för premiepensionssystemet är emellertid, enligt rege-ringens uppfattning, just att tydligare utgå från syftena och ambitionerna med systemet, och att sätta mål för vad systemet bör leverera. Om pens-ionärernas fondval avviker från det föreslagna målet för utbetalningstiden om låg volatilitet, blir det snarare ännu viktigare att fastställa målet och att mäta och utvärdera det. I förlängningen kan lagstiftaren finna behov att närmare hantera de eventuella oönskade avvikelser som framträder.

In document Kjell Rempler (Socialdepartementet) Lagrådsremissens huvudsakliga innehåll (Page 37-48)