Handelspolitik

Handelspolitiken kan ha stor påverkan på utsläppsutvecklingen såväl nationellt som internationellt. En liten exportberoende ekonomi som Sveriges gynnas av frihandel. Enligt den svenska regeringen kräver en inkluderande hållbar tillväxt mer handel – inte mindre201_.

Hinder och möjligheter

I litteraturen och debatten lyfts huvudsakligen två områden inom handelspolitiken fram som möjliga för att aktivt påverka utvecklingen mot begränsade utsläpp – handel som främjande för utveckling och spridning av utsläppsbegränsande teknik samt gränshandelsjusteringar som möjlighet att påverka länder att vidta åtgärder.

200 _{Se, Rootzén, J., Johnsson, F. (2017), Managing the costs of CO2 abatement in the cement industry}

Climate Policy, 17 (6), pp. 781-800. DOI: 10.1080/14693062.2016.1191007 och Rootzén, J., Johnsson, F. (2016), Paying the full price of steel – Perspectives on the cost of reducing carbon dioxide emissions from the steel industry, Energy Policy, 98, pp. 459-469.

Handel kan främja utveckling och spridning av utsläppsbegränsande teknik. Att minska utsläppen med 85 procent fram till 2045 kommer att kräva utveckling av ny teknik samt spridning av befintlig sådan. Det råder närmast konsensus om att frihandel främjar detta. Agenda 2030 gör klart att ett universellt, regelbaserat och öppet handelssystem inom ramen för WTO är centralt för att genomföra de globala hållbarhetsmålen. Vidare sägs under mål 17 att utvecklingsländers export bör öka avsevärt, samt att de minst utvecklade länderna bör beredas varaktigt tull- och kvotfritt marknadstillträde.

De segdragna multilaterala handelsförhandlingarna under WTO – Doharundan – kompletteras med flera regionala och plurilaterala202 _{förhandlingar. Flera}

frihandelsavtal innehåller skrivningar om att underlätta handel med miljövaror genom borttagna tullar, främjande av miljötjänster och regelsamarbeten.

Förhandlingar om EGA-avtalet (Environmental Goods Agreement) syftar till att ta bort handelshinder på miljövaror men ligger för närvarande nere till följd av handelskonflikten mellan USA och Kina.

Använda gränshandelsjusteringar för koldioxid för att begränsa koldioxidläckage och påverka länder att skärpa klimatpolitiken

Ett sätt att använda handelspolitik i klimatpolitiken är gränshandelsjusteringar baserat på koldioxidutsläpp – så kallade koldioxidtullar eller

gränsjusteringsavgifter. Det innebär att ett land eller region inför tullar gentemot länder som inte uppfyller utpekade klimatkrav, exempelvis saknar utsläppsmål eller koldioxidpris. Särskilt har det diskuterats för utsläppsintensiv och konkurrensutsatt industri som stål, aluminium, kemi och cement. Tre huvudsakliga mål och syften brukar anges.203

- Minska risken för koldioxidläckage - Stärka den inhemska konkurrenskraften

- Pressa länder utanför internationella miljöavtal att ingå sådana avtal. Kommerskollegium bedömde 2009 att det finns stöd för de två första argumenten, men hittade inget stöd för den tredje punkten204_{. Eftersom koldioxidtullar mellan} länder inom WTO inte prövats bygger bedömningar på teoretiska argument.205 _En anledning till att koldioxidtullar ej prövats är att det fortfarande är oklart om dessa är förenliga med WTO-regler. Flera experter argumenterar att koldioxidtullar är förenliga med WTO-regler (utifrån Artikel XX om miljöförväntningar) men innan något land prövat saken i WTO:s tvistereglering råder ovisshet i frågan.

202 _{Plurilaterla, eller minilaterala, förhandingar avser förhandlingar mellan ett begränsat antal länder, till}

skillnad från multilaterala som innefattar ett stor antal eller alla länder.

203 _{Horn, Henrik (2012) Koldioxidtullars konsekvenser för det handelspolitiska klimatet}

204 _{Kommerskollegium (2009), Climate measures and trade Legal and economic aspects of border}

carbon adjustment.

205 _{Kalifornien använder emellertid ett system där el som importeras från delstater utan prissättning av}

Bland de argument som används mot koldioxidtullar finns risken att drabbade länder svarar med höjda tullar och att koldioxidtullar används i protektionistiska syften.206 _{Kommissionen anger i sitt förslag till EU:s långsiktiga klimatstrategi} flera skäl till varför koldioxidtullar vore problematiskt, bland annat bokföring och certifiering av utsläpp för varor från länder som handlar med EU, och att en koldioxidtull inte motsvarar en inhemsk skatt eftersom EU ETS är en utsläppshandel 207_{. Mehling m.fl anser å sin sida att frågan om bokföring och} certifiering av utsläpp kan hanteras.208

I ETS-direktivet från 2018 öppnar EU för att om de klimatpolitiska åtgärderna i stora ekonomier är otillräckliga komplettera eller ersätta nuvarande åtgärder för skydd mot koldioxidläckage med gränshandelsjusteringar baserat på

koldioxidutsläpp.

För närvarande hanteras risken för koldioxidläckage inom EU ETS av den fria tilldelningen av utsläppsrätter till den konkurrensutsatta industrin. 43 procent av det totala antalet utsläppsrätter som varje år fördelas används för fri tilldelning, där anläggningar som lever upp till (kontinuerligt uppdaterade) riktmärken för mest effektiva anläggningar kan få tilldelning som täcker 100 procent av deras utsläpp. I Sverige där kraftsektorn har låga utsläpp i förhållande till basindustrin delades cirka 80 procent av utsläppsrätterna ut gratis under 2018. Antalet utsläppsrätter som delas ut gratis minskar årligen i takt med taket för EU ETS och på sikt kommer den fria tilldelningen inte täcka utsläppen heller hos de verksamheter som når uppsatta riktmärken.

Strategiskt viktiga områden

Frihandelsavtal för att främja klimatarbete

I förhandlingar om plurilaterala eller regionala handelsavtal kan krav på spridning av miljöteknik eller särskilda avtal för ”miljövaror” komma att spela en viktig roll. Det finns även möjlighet att knyta handelsförhandlingar till ratificering av

Parisavtalet, vilket EU gjort. Likaså kan frihandelsavtal knytas till upphörande av subventioner av fossila bränslen. 209 _{Här finns möjlighet för EU att ställa ytterligare} klimatkrav, exempelvis krav på en viss nivå på utsläppsmål, prissättning av

koldioxid eller andra styrmedel. Det är en väg som av bl.a. Das m.fl. bedöms som den mest lämpliga under rådande handelspolitiska omständigheter.210

206 _{Horn, Henrik (2012) Koldioxidtullars konsekvenser för det handelspolitiska klimatet} 207 _{EU-kommissionen (2018) IN-DEPTH ANALYSIS IN SUPPORT OF THE COMMISSION}

COMMUNICATION COM(2018) 773, sid 262-263

208 _{Michael Mehling, Harro van Asselt, Kasturi Das, Susanne Droege, and Cleo Verkuijl (2017),} Designing Border Carbon Adjustments for Enhanced Climate Action, Climate Strategies 209 _{Se Das, Kasturi, Harro van Asselt, Susanne Droege, and Michael Mehling (2018), Making the}

International Trade System Work for Climate Change: Assessing the Options, Climate Strategies.

Utvärdera om koldioxidtullar eller uppförande av andra handelshinder kan vara motiverat

Handelshinder likt koldioxidtullar bör noga övervägas i ljuset av såväl

handelspolitiska konsekvenser som vilka klimatrelaterade mål man önskar uppnå. Koldioxidtullar skulle kunna vara ett sätt att komplettera eller ersätta den fria tilldelningen som för närvarande är EU:s svar på risken för koldioxidläckage och hur konkurrensutsatta och utsläppsintensiva verksamheter i EU ETS ska skyddas. För att få klarhet i om det vore lämpligt bör frågan analyseras tillsammans med framtida förändringar av EU ETS och bland annat frågorna nedan behöver belysas:

- Är syftet med koldioxidtullar att ge skydd mot koldioxidläckage, åt konkurrensutsatt industri eller att motivera andra länder att höja sin klimatpolitiska ambition?

- Finns det brister i nuvarande system med fri tilldelning och finns det andra sätt än koldioxidtullar att hantera detta? Det påtalas exempelvis i avsnitt 11.1.2 att den fria tilldelningen medfört att CO2-kostnader inte förts över till konsumenter längre ner i värdekedjan. Den fria tilldelningen har hämmat efterfrågan på utsläppssnåla produkter och en utveckling mot minskade utsläpp, och systemet med riktmärken ha i vissa fall snedvridit investeringar mot koldioxidintensiva produktion.211