Handelssystemets utveckling 2013–

Skärpta regler och ökad omfattning av systemet

I april 2009 beslutade Europeiska rådet och Europaparlamentet att anta di- rektivet om förbättringar och utvidgning av EU:s system för handel med ut- släppsrätter (dir. 2009/29/EG). Samtidigt togs beslut om en s.k. ansträng- ningsfördelning för utsläppsminskningar mellan medlemsländer, Effort Sharing Decision, ESD (dec. No 406/2009/EG) samt förnybarhetsdirektivet (dir.

24

2009/28/EG). I och med dessa beslut antogs huvudbeståndsdelarna i EUs kli-

mat- och energipaketet7.

Bland de viktigaste förändringarna kan nämnas att handelssystemet utvidgas, EU-gemensamma regler för gratis tilldelning införs samt att det totala antalet utsläppsrätter som årligen fördelas inom systemet successivt kommer att minska. I den tredje handelsperioden sker även en rad andra förändringar i syfte att effektivisera och harmonisera reglerna.

2.2.1 Utsläppstaket minskas linjärt

Utsläppstaket, dvs. den sammanlagda mängden utsläppsrätter i systemet, är alltså nu förutbestämt på EU-nivå av Europeiska kommissionen. Det ska år

2020 motsvara 79 procent av utsläppen inom handelssystemet 20058. Ut-

släppstaket, ska från år 2013 minska linjärt med 1,74 % per år med år 2010

som utgångspunkt9. Taket ska även fortsätta sänkas i samma takt efter 2020,

om inget annat bestäms, se avsnitt 2.410.

2.2.2 Ökad omfattning

Handelssystemets omfattning utökas till aluminiumindustri, resterande delar

av metallindustrin och delar av kemiindustrin11. Utvidgningen 2013 innebär

också att fler växthusgaser inkluderas i systemet. Utöver koldioxid omfattas även utsläpp av perfluorkolväten respektive dikväveoxid i de branscher som tillkommit. Det blir även tydligare att det vidare begreppet av förbrännings- anläggning som Sverige redan tillämpar ska gälla alla medlemsländer, vilket innebär att alla typer förbränningsanläggningar oavsett syfte med förbränningen

ska ingå i systemet12. Från och med 2012 ingår även flyget i handelssystemet.

Utsläppen från de tillkommande verksamheterna (inklusive utrikes flyg) mot- svarade knappt 4 procent av utsläppen inom EU 27 (2005).

7 _{I paketet ingick även ett icke-bindande mål om 20% energieffektivisering till 2020. Under 2012}

antogs också ett direktiv om energieffektivisering för att stötta det målet.

8 _{Med hänsyn tagen till att fler anläggningar och sektorer tillkommit i systemet.} 9

Startnivån bestäms av den genomsnittliga tilldelningen under 2008–2012.

10 _{Art 9 Europaparlamentet och rådets direktiv 2003/87/EG Kommissionen ska se över minskningstak-}

ten, den s.k. linjära faktorn, och vid behov lägga fram ett förslag för Europaparlamentet och för rådet från och med 2020 så att ett beslut kan tas senast 2025.

11

I Sverige handlar det om industri med salpetersyratillverkning. Även processutsläpp från metallverk inkluderas nu i systemet.

12

Även så kallade samförbränningsanläggningar ska ingå vilket för Sveriges del innebär att anläggningar som förbränner hushållsavfall inkluderas i systemet.

2.2.3 Gemensamma tilldelningsregler

Från den tredje handelsperioden kommer auktionering av utsläppsrätter vara förstahandsvalet (Preamble 15 i dir. 2009/29/EG). Ingen fri tilldelning kom- mer att ges för elproduktion vilket innebär att det i första hand är

el-producenter13 som kommer behöva köpa sina utsläppsrätter i fortsättning-

en, med undantag för delar av elproduktionen i några länder i Östeuropa14.

Industrianläggningar och fjärrvärmeanläggningar kommer få gratis tilldelning men under striktare villkor än tidigare. Tilldelningen baseras i första hand på gemensamma produktriktmärken. Riktmärkena har tagit sin utgångspunkt i genomsnittsprestandan hos de 10 % mest koldioxideffektiva anläggningarna som producerar en viss produkt inom respektive sektor eller delsektor under perioden 2007–2008 inom EU. De stramare principerna gör att över 50 % av den totala mängden utsläppsrätter i systemet beräknas auktioneras ut under den

tredje handelsperioden. Andelen kommer gradvis öka15. Den exakta fördelning-

en mellan auktionering och fri tilldelning är inte fastställd ännu16.

2.2.4 Användning av krediter

Även i den tredje handelsperioden kommer verksamhetsutövare kunna an- vända internationella utsläppsreduktionsenheter (så kallade CERs och ERUs) från CDM-projekt och JI-projekt för att täcka sina utsläpp. I frånvaro av ett nytt internationellt klimatavtal (som omfattar alla de stora utsläppsländerna) har EU infört begränsningar av användandet av dessa reduktionsenheter inom handelssystemet efter 2012. Huvudregeln är att verksamhetsutövarnas rätt att utnyttja krediter under 2008–2012 har förlängts till kommande handelsperiod. I praktiken innebär det att det utrymme de inte har utnyttjat 2008–2012 kan utnyttjas 2013–2020. Ytterligare utrymme ska förhandlas fram men det får under perioden 2008–2020 inte överstiga 50 procent av den ackumulerade taksänkningen 2005–2020 (Art 11a dir. 2003/87/EC). Det innebär att maxi- malt ca 1,6 miljarder reduktionskrediter får användas 2008–2020. I nuvarande handelsperiod tillåts 1,4 miljarder köpas in av dessa 1,6. Det tillkommande utrymmet är alltså begränsat.

13 _{Energianläggningar får tilldelning för värmeproduktion enligt ett riktmärke som baseras på en natur-}

gaspanna med 90% verkningsgrad. Tilldelningen skalas dock ned successivt från 80% 2013 till 30% år 2020.

14

Under en övergångsperiod kan Kommissionen tillåta fri tilldelning för modernisering av elproduktionen i EUs nyare medlemsländer om det finns en investeringsplan för att modernisera och diversifiera el-produktionen.

15 _{I Sverige kommer tilldelningen skalas ned med ca 21 procent under perioden, enligt preliminära}

bedömningar. Det är huvudsakligen fjärrvärmeanläggningar som får sin tilldelning nedjusterad.

16 _{Enligt handelsdirektivet får den fria tilldelningen maximalt motsvara medelutsläppen 05–07 från}

anläggningar som är med 08–12 och som berättigas till sådan tilldelning 13–20. För anläggningar som som kommer med i systemet 2013, får tilldelningen högst motsvara dessas medelutsläpp 05–07 ned- skuret med den linjära faktorn på 1,74 % från och med 2010.

26

Utöver dessa begränsningar införs även restriktioner över tillåtna

CDM-projekt. Nya CDM-krediter kommer, från och med 2013, endast tillå- tas från de allra fattigaste länderna i världen, LDCs, least developed countries. Reduktionsenheter som har utfärdats före 2013 eller från projekt som regi- strerats före 2013, kan verksamhetsutövare dock byta ut mot utsläppsrätter som gäller från 2013. Dessutom tillåts inte användning av krediter från vissa

typer av projekt (HFC-23 och N2O). Krediter från sådana projekt får inte an-

vändas efter fullgörande av 2012 års utsläpp.

2.2.5 Andra skyddsåtgärder

Handelsdirektivet medger även att medlemsländerna kompenserar vissa indu- strisektorer för så kallade indirekta effekter, det vill säga utsläppsrättsprisets påverkan på elpriset. Denna kompensation är frivillig och varje medlemsland avgör själva om de vill utnyttja möjligheten eller inte. Den svenska regeringen har ännu inte fattat beslut om den här typen av kompensation kommer infö- ras.

Utöver fri tilldelning och kompensation för elpriseffekter diskuteras även olika typer av gränsskattejusteringar som komplement till EU-ETS. Gräns- skatte-justeringar diskuteras exempelvis i kommissionens färdplanemed- delande och i analysen av en skärpning av EU:s klimatmål till 2020 (Europe- iska kommissionen 2010 och 2011). Sådana åtgärder bedöms dock av de flesta medlems-länder inte vara genomförbara då de riskerar leda till upp- trappade handelssanktioner gentemot industrierna i EU.

2.2.6 CCS-direktivet kompletterar direktivet om handel med utsläppsrätter

Avskiljning och geologisk lagring av koldioxid, CCS, är en teknik som ofta lyfts som en av tekniklösningarna för mer omfattande utsläppsminskningar och tros vara av stor betydelse för att nå uppsatta utsläppsmål.

Genom att avskilja koldioxid från industri- och kraftanläggningar, trans- portera den och lagra den i geologiska formationer hindras koldioxiden från att släppas ut i atmosfären. Om tekniken tillämpas på anläggningar som an- vänder biomassa blir effekten negativa utsläpp.

Anläggningar med installerad CCS-teknik inkluderas i handelssystemet i den tredje handelsperioden. Det kommer inte ges någon gratis tilldelning av utsläppsrätter för avskiljningsanläggningar, transportledningar eller lagrings- platser av koldioxid, eftersom sådana verksamheter inte genererar utsläpp av fossilt koldioxid. CCS på anläggningar med utsläpp av koldioxid av fossilt ursprung ges däremot incitament via EU-ETS eftersom lagrad koldioxid inte rapporteras som utsläpp och behovet av utsläppsrätter därmed blir lägre. Men priserna i systemet behöver bli betydligt högre, åtminstone över 30 Euro/ton, för att incitamentet ska bli tillräckligt kraftfullt (Europeiska kommissionen 2010). Det saknas däremot helt ekonomiska incitament för en anläggning som använder biomassa att utrusta den med CCS.

CCS är en av de projekttyper som kan erhålla stöd från reserven för nya deltagare, NER300, där 300 miljoner utsläppsrätter från reserven för nya deltagare ska säljas till stöd för demonstrationsanläggningar.

Teknikutvecklingen inom CCS går långsamt och idag finns inga kommer- siella CCS-anläggningar. Energimyndigheten finansierar idag 10 forsknings- projekt inom CCS, varav fem har fokus på lagring av koldioxid och fem har fokus på avskiljning. I Sverige finns det endast pilotanläggningar för avskilj- ning av koldioxid.

2.2.7 Länkning av handelssystem

Det finns en uttalad ambition inom EU att länka samman EU:s handelssystem med andra handelssystem runt om i världen (se dir. 2003/87/EG konsoliderad preamble 18 och art 25). Längst har kommissionen kommit i diskussioner med Australien där man har för avsikt att under 2012 begära förhandlings- mandat för EU att länka EU-ETS till Australiens kommande handelssystem (Europeiska kommissionen 2012a). Diskussioner förs även med bland andra Kalifornien i USA, Nya Zeeland och Sydkorea. Fördelarna med sammanlänk- ning är bland annat att de sammanlagda kostnaderna för att nå gemensamma utsläppsmål i de regioner som omfattas blir lägre vilket främjar kostnadsef- fektiviteten. Eftersom priset på utsläppsrätter utjämnas mellan de länkade systemen så innebär det även att företag möter samma pris att släppa ut ett ton koldioxid vilket resulterar i att en potentiell snedvridning av konkurrensen rättas till. Andra fördelar som brukar nämnas är en ökad likviditet på mark- naden och lägre transaktionskostnader tillsammans med ett förbättrat politiskt samarbete. För att uppnå dessa fördelar är det viktigt att de länkade systemen är något sånär kompatibla vad det gäller bland annat ambitionsnivå, prisre- gleringar och tillåtelse att använda reduktionsenheter (Zetterberg 2012).