Utveckling av EU-ETS

Vid upprepade tillfällen har europeiska rådet och europaparlamentet slagit fast att handelssystemet är ett av de viktigaste styrmedlen för EU:s bidrag att nå de utsläppsminskningar som är nödvändiga för att klara 2-gradersmålet.

Systemet har som främsta syfte att på ett kostnadseffektivt sätt minska ut- släppen av växthusgaser.

Ska handelssystemet på ett kostnadseffektivt sätt kunna bidra till unionens långsiktiga klimatmål är de låga priserna och bristen på tydliga långsiktiga regler i systemet att betrakta som ett allvarligt problem. Det gäller främst sy- stemets förmåga att bidra till teknikutveckling och marknadsintroduktion av ny ännu inte kommersialiserad teknik. Men det är inte enbart den låga pris- nivån som påverkar den styrande effekten. En stor del av problemet handlar

34

om hur långsiktigt trovärdigt systemet uppfattas vara av aktörerna som ska fatta de faktiska investeringsbesluten i systemet.

Kommissionen och några av EU:s medlemsländer vill dessutom se att han- delssystemet, utöver att det begränsar utsläppens kvantitet på kortare sikt, också bidrar till teknikutveckling så att ny teknik kan introduceras på sikt samtidigt som det också bidrar till marknadsintroduktion och spridning av befintlig koldioxidsnål teknik som ännu inte kan konkurrera prismässigt (exempelvis förnybar elproduktion).

Flera anpassningar av systemet måste till för att EU-ETS ska kunna leva upp eller åtminstone bidra till alla dessa syften. Det krävs dessutom komplet- terande styrmedel för en sådan mångfacetterad uppgift eftersom det inte är effektivt, eller genomförbart, att endast använda ett styrmedel för att överbrygga flera samtidiga marknadsmisslyckanden. Denna ytterligare styrning måste utformas noggrant och med hänsyn till handelssystemet för att säkerställa att styrmedlen är förenliga och understödjande.

För måluppfyllelse på längre sikt krävs en utveckling av taket som är fören- lig med EUs långsiktiga klimatmål, vilket sannolikt kommer att generera högre utsläppsrättspriser. Men en sådan utveckling behöver samtidigt gå att förena med ambitionen att systemet inte ska leda till att konkurrensutsatt industri flyttar sin verksamhet till länder utanför EU. Det är viktigt att hos aktörerna skapa trovärdighet för ett framtida högt utsläppsrättspris eftersom detta påverkar strategiska beslut om långsiktiga investeringar.

Till saken hör dessutom att Sverige självfallet inte äger ensam rådighet över frågan. För närvarande är det 27 medlemsstater samt Island, Norge och Lichtenstein som behöver komma överens om en skärpning av systemet. Men Sverige har möjlighet att gå samman med andra länder och tillsammans med dem driva på en utveckling mot att handelssystemet skärps på olika sätt.

Tidigare förslag, i samband med behandlingen av meddelandet om kon- sekvenser av en skärpning av EUs klimatmål till 2020, kommissionens färd- plansmeddelanden och förslaget till nytt energiskattedirektiv har dock mött omfattande motstånd från den tunga industrin inom EU och från enskilda medlemsländer främst pga. riskerna för koldioxidläckage men också pga av att högre el- och fjärrvärmepriser till följd av handelssystemet bedöms på- verka medlemsländers ekonomi negativt.

2.6.1 Aktuella förslag på åtgärder för att stärka systemets styrande effekt

Kommissionen har nyligen redovisat en analys och presenterat ett förslag av hur handelssystemet skulle kunna justeras, på kortare sikt, se nedan. De har även publicerat en statusrapport över hur koldioxidmarknaden fungerar med olika alternativ till förändringar av mer strukturell natur.

Även forskare, tankesmedjor och andra organisationer diskuterar möjlighet- er att med olika åtgärder förstärka handelssystemets styrande effekt. Försla-

gen kan huvudsakligen delas in i kortsiktiga ”återställare” av systemet och mera långsiktiga åtgärder. I det följande redogörs för några aktuella förslag.

2.6.1.1 TEMPORÄRT DRA UNDAN UTSLÄPPSRÄTTER (BACK LOADING)

Den åtgärd som främst har diskuterats under 2012 är en möjlighet att be- gränsa utbudet i tredje handelsperioden genom att dra undan utsläppsrätter. För att komma tillrätta med den obalans mellan utbud och efterfrågan som har uppstått och som framförallt förväntas de första åren i den tredje peri- oden har Kommissionen presenterat en analys över möjligheter att ändra tids- planen för de utsläppsrätter som ska auktioneras ut. I analysen har man tittat på att temporärt hålla inne antingen totalt 1 200, 900 eller 400 miljoner ut- släppsrätter de tre första åren för att sedan successivt auktionera ut dessa se- nare i perioden. (Europeiska kommissionen 2012b) Kommissionen har efter det även lagt fram ett förslag till kommittén för klimatförändringar om ett tillägg till auktioneringsförordningen som innebär att hålla inne totalt 900 miljoner utsläppsrätter 2013–2015 och sedan auktionera ut dessa 2019–2020. (Europeiska kommissionen 2012c). I den konsekvensanalys (Europeiska kommissionen 2012d) som tagits fram till förslaget redovisar kommissionen

prisuppskattningar som gjorts av olika marknadsanalytiker24. De nominella

priser som redovisas 2013–2015 utan åtgärder varierar mellan 4–8 Euro me- dan uppskattade priser år 2020 skiljer sig i högre utsträckning, 10–29,2 Euro. I ett fall där 900 utsläppsrätter dras undan de två första åren bedöms priserna stiga till mellan 8,6–23,5 Euro 2013–2015.

För att på längre sikt komma till rätta med obalansen mellan utbud och efterfrågan behöver dock utsläppsrätterna annulleras. Ett sådant beslut kräver regelförändringar och en betydligt mer omfattande förhandlingsprocess och tar därmed längre tid. Det finns även andra möjligheter att på ett mera struk- turellt sätt ta itu med det överskott som har uppstått i handelssystemet. Ne- dan redogörs för några av de alternativ som bland andra kommissionen redo- visat i statusrapporten om hur koldioxidmarknaden fungerar.

2.6.1.2 SKÄRPT UTSLÄPPSMÅLTILL 2020 OCH NYTT EU-MÅL 2030

Kommissionen har analyserat konsekvenser av att skärpa EUs klimatmål till 2020 (Europeiska kommissionen 2010). Några länder inom EU driver att EU ska skärpa målet unilateralt. Frågan fanns (indirekt) på bordet i samband med miljöministrarnas möte den 9 mars 2012 då kommissionens färdplansmed- delande (Europeiska kommissionen 2011a)återigen behandlades. Polen lade dock för andra gången in sitt veto mot de slutsatser som övriga 26 medlems- länder var beredda att ställa sig bakom. Att besluta om att skärpa EU:s mål till 2020 unilateralt kräver ett samrådsbeslut mellan parlamentet och rådet. Det öppnar upp för en omförhandling av utsläppshandelsdirektivet vilket för

24

Marknadsanalyser kommer från Barclay, Bloomberg New Energy Finance, Thomson Reuters Point Carbon samt Tschach Solution.

36

närvarande har svårt att få politiskt stöd. Att skärpa EU:s mål till –30 % skulle för handelssystemet medföra en skärpning av taksänkningen till –34 %, enligt Kommissionens modellering. En sådan skärpning motsvarar en ut- släppsminskning inom systemet på 1,4 miljarder ton koldioxidekvivalenter under perioden 2013–2020. En skillnad mot en back-loading är att utsläpps- rätterna inte förs in i systemet vid ett senare tillfälle utan annulleras. Enligt kommissionens konsekvensanalys skulle detta medföra utsläppsrättspriser på ungefär 30 euro per ton i slutet av den tredje perioden (Europeiska kommiss- ionen 2011b). I senare analyser menar dock KOM att priserna troligen skulle bli lägre (Europeiska kommissionen 2012b).

I stället för att omförhandla utsläppsmålet till 2020 skulle EU istället söka komma överens om ett bindande utsläppstak till 2030 i linje med EU:s lång- siktiga mål om 80–95 procent utsläppsminskning till 2050 jämfört med 1990. Detta skulle ge ett tillförlitligt utsläppstak för företagen att förhålla sig till på längre sikt och ge större förutsägbarhet för nyinvesteringar (Fujiwara, Gor- giev 2012).

2.6.1.3 REVIDERING AV LINJÄRA FAKTORN

Den nuvarande linjära faktorn med vilket utsläppstaket sänks med 1,74% varje år ska enligt utsläppshandelsdirektivet ses över 2020 för att eventuellt revideras med ikraftträdande 2025. En sådan översyn skulle kunna tidigare- läggas och en revidering ske redan i tredje handelsperioden. En sådan justering skulle då kunna vara i linje med vad sektorer i handelssystemet ska bidra med vid ett skärpt utsläppsmål till –30% till 2020. Detta skulle även påverka ut- släppstaket i kommande handelsperioder så att det bättre stämmer överens med EU:s långsiktiga utsläppsmål till 2050. En justering av den linjära faktorn påverkar dock inte ambitionsnivån i den icke-handlande sektorn. (Europeiska kommissionen 2012e)

2.6.1.4 VILLKORLIGA PRISMEKANISMER

En möjlighet för att minska prisfluktuationer och förhindra stora prisfall när utbud och efterfrågan skiljer sig åt i alltför stor utsträckning är att införa nå- gon typ av villkorlig prismekanism. Det kan göras genom att exempelvis sätta ett minimi pris (prisgolv) för de utsläppsrätter som ska auktioneras ut och på så sätt skapa en tydligare prissignal till investerare. Ett annat alternativ är att införa en mekanism som reglerar utbudet av utsläppsrätter om utbud och efterfrågan är i obalans och priserna därför bedöms vara alltför låga eller alltför höga. Regelverket till en sådan reserv av utsläppsrätter skulle kunna innefatta att utsläppsrätter annulleras om volymerna i reserven når en viss nivå. (Europeiska kommissionen 2012e)

En svårighet med den här typen av lösning är dock det motstånd som finns mot att på EU-nivå fatta beslut om gemensamma överstatliga skattenivåer, något som ett prisgolv och ett pristak skulle kunna liknas med. Det finns även

svårigheter i sig att sätta en lämplig prisnivå som ger det resultat man vill uppnå utan att i allt för hög utsträckning påverka flexibiliteten och kostnads- effektiviteten i systemet.

Andra alternativ som kommissionen pekar ut som möjliga strukturella åt- gärder i handelssystemet är att utöka omfattningen till exempelvis

bränsle-konsumtion i andra sektorer samt att begränsa tillgången till inter- nationella reduktionsenheter. (Europeiska kommissionen 2012e)

2.6.1.5 INVESTERINGARNA I INNOVATIONSUTVECKLING BLIR INTE TILLRÄCKLIGT STORA MEN HÄR BEHÖVER ANDRA STYRMEDEL KOM- PLETTERA

I grunden räcker inte ekonomiska styrmedel som utsläppshandel eller en kol- dioxidskatt till för att som ensamt styrmedel bidra till en omfattande utveckl- ing av teknik. Riktade insatser för forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion krävs också (Rogge m.fl. 2011), se vidare avsnitt 7.4 om forskning och innovation.

Samhällelig inblandning kan också vara nödvändig för att investeringar i nödvändig infrastruktur för radikala utsläppsminskningar (smarta nät, CCS distributionsnät osv) ska bli av (Matthes 2010).

Men EU-ETS kan även i sig bidra till teknikutveckling och effekten kan förväntas bli större ju högre priset är och att det uppfattas som mer långsiktigt stabilt i systemet. En direkt effekt är att de låga priserna i handelssystemet medför att de fonderade medlen från auktionering av NER300 som ska an- vändas till demonstration av teknik med låga utsläpp av växthusgaser, bland annat CCS-teknik och teknik för förnybar energi blir lägre än förväntat. Inci- tamenten för spridning av ny teknik sjunker också de betydligt. De auktions- intäkter som fördelas ut till medlemsländerna bör enligt art 10 i utsläppshan- delsdirektivet delvis också användas för sådana syften (dir 2003/87/EC). I Sverige och i en del andra medlemsländer är det dock inte tillåtet att öron- märka den här typen av intäkter.