åtgärdsmöjligheter på kortare och längre sikt
2.7 Slutsatser och förslag
Om EU-ETS ska svara upp mot uppgiften att utgöra ett centralt styrmedel mot EU:s långsiktiga mål räcker det inte enbart med att vidta tillfälliga åtgärder som temporärt minskar mängden utsläppsrätter i handelssystemet. Men såd- ana åtgärder kan behöva genomföras som första steg.
Den nu beslutade sänkningstakten bedöms inte vara förenlig med EU:s andel av de samlade utsläppsminskningar som följer av tvågraders målet, utan kan behöva skärpas betydligt. En skärpning av taket kan behöva beslutas i successiva steg. Ett skärpt tak med mål för systemet som sträcker sig över en längre tidsperiod skulle kunna innebära att det bättre tydliggörs att styr-
38
medlets syfte ”att bidra till att EU:s klimatmål nås på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt” också gäller EU:s klimatmål på längre sikt.
Förändringar av handelssystemet behöver samtidigt utformas med stor hänsyn till hur omvärlden utvecklas och de risker som kan finnas för koldi- oxidläckage vid högre priser i systemet.
Beslut om fortsatta förändringar kommer också behöva ta stor hänsyn till fördelningspolitik inom EU och innehålla ett stort mått av fortsatt omfördel- ning av kostnaderna mellan medlemsstaterna.
Sverige bör verka för att taket i EU-ETS sänks i en snabbare takt än den nu beslutade detta bör ske snarast, men senast till 2020 och 2030
I färdplansuppdraget har vi valt att ha utgångspunkten om ett globalt agerande, att det nås en överenskommelse internationellt som leder till utsläppsminsk- ningar i linje med vad målet om att begränsa den globala ökningen av me- del-temperaturen till högst två grader. Även en fragmenterad värld behöver anlyseras där åtminstone EU bidrar med sin andel av de globala utsläpps- minskningar som krävs för att den globala temperaturökningen ska ha en rimlig chans att understiga två grader, se bilaga 2 förutsättningar
Oavsett vilken utgångspunkt man väljer för det med sig att taket i han- delssystemet behöver sänkas betydligt jämfört med den hittills beslutade sänk- ningstakten om systemet ska vara ett centralt styrmedel för omställningen. Sverige bör driva en sådan linje inom EU tillsammans med andra medlems- länder.
Om resultatet av kommissionens egen färdplansmodellering (Europeiska kommissionen 2011) används som utgångspunkt för hur en snabbare
taksänkning bör se ut, trots stora osäkerheter, skulle det innebära att taket, på kort sikt, skulle behöva sänkas med 34 % till 2020 jämfört med 2005 istället för den nu beslutade sänkningen med 21 % (Europeiska kommissionen 2011). I denna taksänkning är visst förvärv av reduktionsenheter utanför EU tillåten.
Men motsvarande nivå på utsläppen i den handlande sektorn i EU 2020, som i färdplansmodelleringen, kan i praktiken komma att uppnås även utan att taket sänks. För att skapa förtroende för systemet och komma tillrätta med den obalans som finns mellan utbud och efterfrågan behöver ändå åt- gärder införas på kort sikt, se 2.6.1 ovan.
På medellång och lång sikt (till 2030 och 2050) sjunker utsläppen inom industrin och energitillförselsektorn med i genomsnitt drygt 40 % respektive 90 % i kommissionens färdplansmodellering jämfört med 2005. Det motsvarar en linjär taksänkning på 2,2 % per år från och med 2013 istället för 1,74 % utan reduktionsenheter i systemet. Med reduktionsenheter behöver takten vara högre.
Ett beslut om ett mål för handelssystemet till 2030 kan leda till att systemet i högre grad än idag påverkar strategiska beslut om långsiktiga investeringar. Konsekvenser av en taksänkning behöver skyndsamt utredas (i bilaga 11 re-
dovisas resultat från några tidigare analyser). Effekter av att införa ett mål för handelssystemet till 2030 bör analyseras särskilt. Uppdaterade prisprognoser och utsläppsscenarios bör användas för analysen. Kommissionen påpekar själva i sin senaste analys (Europeiska kommissionen 2012b) att ökningarna i utsläppsrättspris till följd av skärpningar i handelssystemet kan bli lägre jämfört med tidigare analyser.
Taksänkningen kan behöva kompletteras med skyddsåtagärder för konkur- rensutsatt industri – hur omfattande beror av hur världen i övrigt agerar En omfattande taksänkning riskerar att förstärka trenden att investeringar i ny industriproduktion inte sker inom Europa och att även befintlig produktion flyttar, s.k. koldioxidläckage. Risken är störst om det bara är EU som skärper styrmedlen och om det uppstår mycket höga priser i handelssystemet som i sin tur även påverkar elprisernas utveckling. Skyddsåtgärderna behöver utformas i proportion till hur stora riskerna för koldioxidläckage bedöms vara. Även med utgångspunkt om ett globalt agerande, kommer det inledningsvis inte utjämna nivån på styrningen mellan rikare och fattigare länder. Principen om ”a common but differentiated responsibility” kan innebära skillnader i styrningen även vid ett globalt agerande på väg mot de långsiktiga målen.
Reduktionsenheter från utsläppsminskande åtgärder utanför EU, som kan sänka kostnaderna för utsläppsrätter, tillsammans med fri tilldelning av ut- släppsrätter kan, i olika omfattning, behöva finnas för att skydda mot bety- dande risk för koldioxidläckage även i framtiden. Omfattningen av skyddsåt- gärderna beror av hur andra länder utanför EU och delvis även inom EU, väljer att utforma sina styrmedel gentemot industrin i framtiden. Denna upp- följning görs av kommissionen. Det finns dock en risk att alltför omfattande skyddsåtgärder helt neutraliserar styreffekten gentemot den tunga industrin. Incitament för koldioxidavskiljning och lagring för anläggningar som an- vänder biobränsle behöver utvecklas och kopplas till EU-ETS
Massa-pappersindustrin och den bränslebaserade el- och fjärrvärmeprodukt- ionen är i stor ut sträckning biobaserad i Sverige, vilket ger möjlighet att fånga in koldioxid av förnybart ursprung. Därmed ges utrymme för motsvarande utsläpp av fossil koldioxid eller andra växthusgaser som kan visa sig svåra att ta bort helt. Incitamentsstrukturen bör därför ta hänsyn till att CCS-teknik kan användas även för att fånga upp icke-fossil koldioxid, vilka därmed ges inci- tament till åtgärder med negativa utsläpp. Med den nuvarande incitaments- strukturen tjänar inte anläggningarna på att installera CCS-teknik. Utsläppsrät- ter behövs inte för utsläpp av koldioxid från förbränning av förnybara bräns- len och därmed finns ingen kostnad/alternativkostnad att undvika genom CCS. Anläggningen har heller ingen intäkt av att installera CCS-teknik. Det är därför motiverat att utveckla ett system, t ex inom ramen för handelssystemet,
40
som ger anläggningar som använder biomassa ett incitament som motsvarar det som ges CCS på anläggningar som använder fossila bränslen.
Kompletterande styrmedel för forskning och innovation och information be- hövs i den handlande sektorn
Handelssystemet kan, som vi tidigare diskuterat, inte ensamt ge tillräckliga incitament för innovation och behöver därför kompletteras med andra styr- medel. I nuvarande handelssystem finns vissa mekanismer som leder till viss finansiering av demonstrationsprojekt. Omfattningen av denna finansiering försvagas när priserna går ned och behöver då stärkas och kompletteras på annat sätt. Med tanke på att det tar lång tid att utveckla och demonstrera ny teknik och den tid det tar att genomföra en omställning så är det mycket viktigt att den här utvecklingen startar tidigt. Det finns också en risk för fortsatt in- låsning eftersom de större investeringar som görs i den handlande sektorn ofta har en mycket lång livslängd. Stödet behöver omfatta hela kedjan från forsk- ning och utveckling till demonstration och marknadsintroduktion, se vidare bilaga 7.4 och 7.7 industri.
Med kompletterande styrmedel för Forskning, Utveckling, Demonstration och Marknadsintroduktion och för att överbrygga informationsmisslyckanden blir inte priset i handelssystemet lika högt som det annars hade blivit och risken för koldioxidläckage minskar (IEA 2012), samtidigt som för unionen kostnadsef- fektiva åtgärder på längre sikt ges möjlighet att utvecklas och genomföras.
Styrmedel som på ett effektivt sätt undanröjer marknadsmisslyckanden relaterade till t ex informationsbrist är motiverade oavsett omvärldsutveckling eftersom sådana styrmedel har förutsättningar att sänka kostnaderna för kli- matpolitiken.
Tabell 7:4 Förslag till kompletterande styrmedel och utredningar.
Förslag Tid Status/ finns konse-
kvens-bedömning gjord?
Sverige bör verka för att taket i handelssystemet sänks i en snabbare takt än den nu beslutade.
Senast 2020 , efter detaljutredning. Se bilaga 11, ytterligare utredning behöver skyndsamt genomföras Utred andra möjliga samti-
diga förändringar av sy- stemet ex. länkning, pris- golv och pristak.
Närmsta året Utredningsförslag
Utveckla incitament för BECCS, driv frågan på EU-nivå
Kort, medellång sikt Utredning, direktivförslag
Komplettera handelssy- stemet med riktade styr- medel för Forskning, Ut-
Kort och medellång sikt Se bilaga 7.4 och 7.7
veckling, Demonstration och Marknadsintroduktion, och för att överbrygga marknadsmisslyckanden relaterade till t ex brist på information.
2.8 Källförteckning
Direktiv 2003/87/EG. Europaparlamentets och Rådets direktiv 2003/87/EG
av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/67/EG
Direktiv 2003/87/EC konsoliderad. Europaparlamentets och Rådets direktiv
2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläpps- rätter för växthusgaser inom gemenskapen. Ändrat genom direktiv
2004/101/EG, direktiv 2008/101/EG, direktiv 2009/29/EG och förordning (EG) nr 219/2009.
Direktiv 2009/24/EC. Europaparlamentets och Rådets direktiv 2009/24/EC av den 23 april 2009 om ändring av direktiv 2003/87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter av växthusga- ser.
Energimyndigheten 2012. Konsekvenser av att EU skärper sitt utsläppsmål till 30 procent till 2020 – Påverkan på elpriset samt handel med ut-
släpps-utrymme. Energimyndigheten 2012-01-17.
Europeiska kommissionen (2010), SEC(2010) 650 – Commission Staff Working Document accompanying the Communication: Analysis of options
to move beyond 20% greenhouse gas emission reductions and assessing the risk of carbon leakage.
Europeiska kommissionen (2011), SEC(2011) 288 – Commission Staff Work- ing Document, Impact Assessment – Accompanying document to the Com- munica-tion from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Re- gions – A roadmap for moving to a competitive low carbon economy in 2050. Europeiska kommissionen (2012a), Australia and European Commission
agree on pathway towards fully linking Emissions Trading systems. Press Re-
lease, 28 augusti 2012. IP/12/916, Bryssel
Europeiska kommissionen (2012b), SWD(2012) 234 – Commission Staff Working Document, Information provided on the functioning of the EU
42
auctioned and freely allocated and the impact on the surplus of allowances in the period up to 2020.
Europeiska kommissionen (2012c), […](2012) XXX draft – Commission Re- gulation (EU) No…/… of XXX – amending regulation (EU) No 1031/2010 in
particular to determine the volumes of greenhouse gas emission allowances to be auctioned in 2013–2020. Publicerad på Europeiska kommissionens hem-
sida den 12 november 2012.
http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2012111203_en.htm
Europeiska kommissionen (2012d), […](2012) XXX draft, Commission Staff Working Document, Proportionate Impact Assessment – Accompanying the Document Commission Regulation (EU) No…/… of XXX – amending regu-
lation (EU) No 1031/2010 in particular to determine the volumes of green- house gas emission allowances to be auctioned in 2013–2020. Publicerad på
Europeiska kommissionens hemsida den 12 november 2012. http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2012111203_en.htm Europeiska kommissionen (2012e), COM(2012) 652 – Report From the Commission to the European Parliament and the Council, The state of
the European carbon market in 2012.
Europeiska Rådet, 8–9 mars 2007. Ordförandes slutsatser 7224/1/07 rev 1. Fujiwara N., Georgiev A. 2012. The EU emission trading scheme as a driver
for future carbon markets, A CEPS Task force report, Centre for European
Policy Studies.
Hermann H., Matthes F.C. 2012. Strengthening the European Emission
Trading Scheme and Rising Climate Ambition – Facts, Measures and Implica- tions. Report by Öko-Institut. Berlin 2012.
IEA. 2010. The Economics of transition in the power sector. OECD/IEA, Paris.
IEA. 2012. Energy Technology Perspectives 2012 – Pathways to a Clean En-
ergy System. OECD/IEA, Paris
Matthes F.C. 2010. Greenhouse Gas Emissions Trading and Complementary
Policies – Developing a smart mix for ambitious climate policies.
Öko-Institute, Berlin June 2010.
Rogge K. S., Schneider M., Volker H.H. 2011. The Innovation Impact of the
EU Emission Trading System – Findings of Company Case Study in the German Power Sector. Ecological Economics. 70. 513–523.
Zetterberg L. 2012, Linking the EU Emission Trading System in EU and Cal-
Åhman M., Nikoleris A., Nilsson L. J. 2012. Decarbonising Industry in Swe-
den – an assessment of possibilities and policy needs. Lunds university, report
44