Styrmedel för en kostnadseffektiv omställning

En central komponent i en långsiktig klimatstrategi bör vara att alla utsläpp

prissätts. Söderholm (2012)2 menar att ett pris bör utgöra ”motorn” i kli-

matpolitiken. Stern (Stern review 2006) talar om ett pris på utsläppen av

växthusgaser3 som ett första nödvändigt element i en klimatstrategi.

Ett pris på utsläpp ger incitament för företag och hushåll att övergå till mindre utsläppsintensiva produktions- och konsumtionsval. För att skapa för- utsättningar för en kostnadseffektiv omställning bör priset sättas lika i alla sek- torer.

Men då vi samtidigt konstaterar att det finns en rad omständigheter som för- hindrar att samhällsekonomiskt effektiva åtgärder genomförs så är vår sam- lade bedömning att införandet av ett pris på utsläppen inte kommer att räcka för att nå måluppfyllelse. När hushåll och företag gör val som är rationella ur

ett individuellt eller företagsekonomiskt perspektiv4, men som tillsammans

inte ger ett samhällsekonomiskt optimalt utfall, brukar det beskrivas som ett marknadsmisslyckande. I Tabell 7:1 nedan har vi sammanställt några av de mest centrala marknadsmisslyckandena och faktorerna där ett pris inte styr eller där det finns hinder mot att införa pris. Ett marknadsmisslyckande kan motivera att det införs ytterligare styrmedel.

Tabell 7:1 Marknadsmisslyckanden och andra faktorer som kan motivera ytterligare styrmedel utöver ett pris på utsläppen.

Typ av miss-

lyckande Investeringar i inno-vationsutveckling från privata aktörer blir inte tillräckligt stora. (överspillningseffek- ter). Kunskap är en kollektiv nyttighet

Ny infrastruktur behö- ver byggas upp för att åtgärder ska kunna genomföras. Infra- struktur kan också betraktas som en kollektiv nyttighet. ”Nätverks-externalitet” ”Informat- ions-relaterade misslyckanden” Faktorer som hindrar införande av pris. Stora mätosä- kerheter och många diffusa källor. Höga administrativa kostnader. Exempel på

styrmedel Riktade styrmedel för forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion

Samfinansiering mel- lan det allmänna och privata aktörer. Finansieringsformer,

Information,

reglering, Reglering, bi-drag, information

2 _{I en rapport för Naturvårdsverket har Patrik Söderholm utifrån tidigare teoretisk och empirisk forskning}

analyserat under vilka förutsättningar en kombination av styrmedel kan förbättra effektiviteten i kli- mat-politiken. Fokus ligger på långsiktiga klimatmål och de radikala utsläppsminskningar dessa ställer krav på.

3

Priset kan enligt Stern åstadkommas direkt via skatter och utsläppshandel eller indirekt via regleringar. Stern förordar ekonomiska styrmedel men menar att det ändå finns regioner. Länder och sektorer där reglering ändå är det som föredras.

12

för teknik ska kunna

utvecklas avgiftsstrukturer.

Baserad på Söderholm 2012.

Styrmedel för forskning och innovation behöver utgöra ett av de bärande elementen i en långsiktig klimatstrategi (se kap 4). Ett av huvudskälen till att även det allmänna behöver satsa på klimatrelaterad teknisk utveckling är de s.k. spill-over effekter som visat sig existera för energirelaterad forskning och utveckling (Fischer och Newell, 2008; Popp, 2010). Kunskap kan användas av flera aktörer till en låg kostnad, vilket gör att den enskilde inte kan tillgodo- göra sig alla fördelar av investeringar i forskning och utveckling. Detta gör i sin tur att företag inte har incitament att satsa resurser på forskning och ut- veckling som motsvarar vad som är samhällsekonomiskt lämpligt. Satsningar på teknikutveckling kan öka utbudet av kolsnåla och effektiva tekniker på sikt. Söderholm (2012) menar att dessa satsningar kan ses som en försäkring mot att priserna för att minska utsläppen inte ska behöva bli alltför höga i en framtid. Styrmedlen behöver omfatta hela innovationssystemet från forskning, utveckling och demonstration till styrmedel för marknadsintroduktion (dif- fusion), se kap 4 nedan.

Ett tredje viktigt element i en effektiv klimatstrategi är de styrmedel som behöver utvecklas för att överbrygga de marknadsmisslyckanden som Söder- holm benämner ”beteenderelaterade misslyckanden”. Stern talar om att det behövs styrmedel som löser de problem som orsakas av att hushåll och före- tag kan sakna information om hur åtgärdsmöjligheterna ser ut, att det kan finnas ett överskott av valmöjligheter eller att de initiala investeringskostna- derna är höga. På detta område kan informativa styrmedel, regleringar och finansieringsstyrmedel komplettera.

Figur 7:1 ger också en illustration av hur pris och andra styrmedel kan riktas mot olika typer av åtgärdspotentialer som bedöms finnas i nutid och på lite längre sikt. Styrmedelstyperna är inlagda i olika delar av en stiliserad, sk. marginalkostnadskurva för klimatåtgärder (Matthes 2010). Till vänster i figu- ren återfinns åtgärder som till och med kan falla ut som intäkter i en samhälls- ekonomisk kalkyl men där individers och företags transaktionskostnader i kombination med informationsmisslyckanden kan leda till att åtgärder inte genomförs. Längst till höger finns åtgärder till relativt höga kostnader där ytter-

ligare teknikutveckling potentiellt skulle kunna leda till att kostnaderna sänks.

Figur 7:1 Styrmedel och åtgärdspotentialer.

Både Stern och Söderholm betonar även betydelsen av att det finns kunskap i samhället om klimatproblemets natur och vad som krävs i form av åtgärder för att skapa en större acceptans för de styrmedelsförändringar som införs.

Slutligen och kanske inte minst lika viktigt som de styrmedelsförändringar som lyfts fram ovan så behöver också klimatstrategin utvecklas med hänsyn till att det inte alltid är möjligt att på alla områden fullt ut införa den allra mest effektiva klimatpolitiken.

Priset på utsläppen kan kanske inte sättas så högt som vore önskvärt ef- tersom individer och företag är olika priskänsliga, vilket ibland kan ge effek- ter som är negativa ur ett samhällsperspektiv. Vissa sektorer kan därför be- höva betala ett lägre pris på utsläppen om företagen inom sektorn exempelvis

är starkt konkurrensutsatta och det föreligger risk för s.k. koldioxidläckage5.

Ur ett individperspektiv kan den mest effektiva politiken bedömas olämplig att genomföra p.g.a. de fördelningseffekter den kan ge upphov till för hushåll med låga inkomster. Det är en effekt som till exempel betonas av många länder i EU-samarbetet.

När förstahandsalternativen inte kan komma på plats fullt ut behöver ef- fektiva andrahandsalternativ införas istället för att målet ska nås. Det här är ett område där forskningen behöver utvecklas (Söderholm 2012).

5 _{Med koldioxidläckage avses här att industriproduktion inom en region förlorar marknadsandelar som}

följd av att styrmedlen skärpts. Produktionen och utsläppen av koldioxid ökar istället utanför regionen. Det behöver dock inte betyda att utsläppen per producerad enhet ökar, nya industrianläggningar har ofta lägre specifika utsläpp jämfört med befintliga anläggningar.

14

Ytterligare skäl att överväga andrahandsalternativ är klimatfrågans globala natur. På många områden fattas besluten om styrmedelsförändringar i EU och Sverige har därmed en begränsad möjlighet att påverka besluten fullt ut i önskad riktning. För att det överhuvudtaget ska gå att komma överens med flera länder inblandade måste genomförbarhet och rättviseaspekter vara bä- rande principer.

Både EU och Sverige strävar mot en utveckling internationellt där så många länder som möjligt tillämpar de principer om kostnadseffektiv styrning som ovan diskuteras. Ett första centralt steg vore ett globalt avtal om utsläpps- minskningar.

Men det politiska klimatet ser olika ut i olika länder och förutsättningarna skiljer sig åt på många sätt, bland annat den ekonomiska välståndsnivån. En utveckling mot effektiva globala styrmedel, t ex ett globalt pris på utsläpp av växthusgaser, kommer att slå hårdare mot fattiga länders köpkraft. Rät- ten till utveckling mot ett likvärdigt välstånd för alla länder står i motsats till ett globalt enhetligt pris på koldioxid. Det är därför viktigt att även söka andra lösningar under tiden eftersom tiden är knapp om det ska vara möjligt att begränsa klimatpåverkan så den inte blir farlig.

Stern betonar att det på vägen är särskilt viktigt att länderna själva utformar en styrning som förhindrar en fortsatt inlåsning genom investeringar i ny kol- dioxidintensiv teknik med lång livslängd. Detta är särskilt viktigt i länder som nu investerar i hög takt i ny samhällsbyggnad men också när tidigt industria- liserade länder behöver reinvestera i sin bebyggelse och infrastruktur.

1.4.1 Styrmedlen i den befintliga svenska klimatstrategin

I den svenska klimatstrategin har användningen av generella ekonomiska styrmedel betonats sedan 1990-talet men dessa styrmedel har i praktiken i många fall även kompletterats med riktade insatser. Koldioxidskatten är inte satt på en enhetlig nivå och i några sektorer saknas fortfarande en prissätt- ning. Under senare år har skillnaderna i skattenivå utjämnats något. Skillna- den mellan nivån på den svenska koldioxidskatten utanför systemet för han- del med utsläppsrätter och priserna på utsläpprätter är dock fortfarande hög, se vidare kap 2.

Styrmedel som interagerar med koldioxidskatter och utsläppshandel har i många fall införts för att de även ska bidra till att andra samhällsmål än kli- matmålet ska uppnås, t ex mål inom energipolitiken. I bilaga 2 görs

en genomgång av mål som interagerar med den strategi (färdplan) som behö- ver utvecklas mot det långsiktiga klimatmålet.

Samtidigt har utformningen av samhällsplaneringen i Sverige och andra styrmedel som tillämpats sedan lång tid tillbaka i hög grad satt ramarna (skapat möjligheter och satt upp hinder) för de senaste decenniernas utsläppsutveckling.