Utveckling av marknaden

De analyser av den framtida utvecklingen av växthusgasmarknaden som i detta avsnitt diskuteras utgår från att ett eller flera internationella system av det slag som beskrivs i avsnitt 1.3.3 kommer existera. I litteraturen går att finna flera analyser som genomförts i syfte att bedöma prisbilden inom växt- husgasmarknaderna för de närmaste 10–20 åren. På längre sikt, motsvarande färdplanearbetets målpunkt 2050, är analyserna av framtida utsläppshandel något mer rudimentära. De modelltyper som använts i flertalet studier är olika s.k. ”bottom-up” respektive ”top down-modeller”.

7 _{I bilaga 7 beskrivs EU ETS mer detaljerat.}

8 _{Europaparlamentets och rådets beslut 406/2009/EG om medlemsstaternas insatser för att minska sina}

växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtaganden om minskning av växthusgasutsläppen till 2020.

Bottom­up modeller

Bottom-up modellerna tar sin utgångspunkt i bedömningar av kostnader för enskilda (mestadels tekniska) åtgärder för utsläppsreduktion. Här antas mark- nadspriset på utsläppsrätter följa kostnaderna för de dyraste åtgärderna som krävs för att ett visst mål ska nås. Teknisk utveckling antas medföra att fram- tidstekniker är billigare än dagens. Bottom-up modellerna specificerar tekniskt möjliga åtgärder, men beaktar sällan implementeringshinder såsom politiska och samhällsekonomiska barriärer.

Top­down modeller

Top-down modellering tar sin utgångspunkt i hur relationen mellan priser, energianvändning och växthusgasutsläpp historiskt har sett ut och modellerar utifrån olika ekonomiska parametrar. Modellerna uppskattar vilket pris på koldioxid som erfordras för att minska energikonsumtionen eller för att upp- muntra byte av bränsleslag så att utsläppen minskar till önskade nivåer. Top- down modeller fokuserar på samhällsekonomin som helhet och interaktionen mellan olika ekonomiska sektorer. En svaghet är att de har utvecklats för att analysera marginella förändringar inom befintliga system och därför inte kan hantera stora förändringar i infrastuktur och nätverk.

Osäkerheter vid modellering

Vid användande av ovan beskrivna modeller bör man vara medveten om att en hög osäkerhetsfaktor råder. Detta beror till stor del på att den ekonomiska och politiska utvecklingen på lång sikt är förknippad med stora osäkerheter. Vidare beror skillnaden mellan studierna på en rad faktorer, t.ex. hur utsläpps- utvecklingen i ett business as usual (BaU) scenario antas se ut, hur mycket utsläppsreduktioner i förhållande till BaU som förknippas med 2-graders- målet, antaganden om teknikutveckling och kostnader för nyckeltekniker. I modellerna används en stor mängd data men det görs även avgränsningar som givetvis också påverkar resultatet.

1.3.4.1 VäxTHUSGASMARKNADER OCH PRISUTVECKLING VID GLOBALT AGERANDE I LINJE MED TVÅGRADERSMÅLET

1.3.4.1.1 Uppskattning av prisutveckling globalt

När ambitionsnivåerna ökar globalt, kommer sannolikt i samtliga regioner en större del av den egna potentialen för utsläppsminskningar behövas för att möta de egna målen. Det kan i sin tur resultera i att flera åtgärder inte finns tillgängliga för de idag utvecklade länderna att utnyttja och därmed ett mins- kande utbud av åtgärder som genererar utsläppsrätter till ett lågt pris till en internationell marknad.

Nedan sammanfattas resultatet från ett urval analyser av prisutvecklingen för utsläppsrätter. Analyserna baserar sig i hög grad på scenarier motsvarande globalt agerande i linje med 2-gradersmålet.

tabell 5:1 Uppskattat globalt co₂ pris i ett urval studier där ambitiösa utsläppsreduktioner har studerats. (covec 2010; eU-kommissionen 2011: van vuuren et al. 2009; Den elzen et al. 2008; oecD 2012; Uk committee of climate change 2008; Decc 2010)1011

Studie Ambitionsnivå Skattat CO₂ pris SEK/ton CO₂ 11

2020 2030 2050

EMF 22 (2009)

(2 top-down-modeller) 450 ppm CO2-ekv 700–1500 IPCC (summering av ett

antal bottom-up och top-downmodelleringar i 4th assessment report)

445–490 ppm

CO₂-ekv 300–1400

IIASA (inkluderar 8 bot- tom-up modeller från olika länder och organisationer)

450 ppm CO₂ 150–1100 EU:s färdplan (2011)

(bottom-up modellering) –50%, globalt, –80% inom EU 250 600 2000-3700 Van Vuuren et al. (2009)

(bottom-up modellering) 450 ppm CO2-ekv 1300

Den Elzen et al. (2008)

(bottom-up modellering) 450 ppm CO2-ekv 1000

OECD (2012) (bottom-up

modellering) 450 ppm CO2-ekv 2300

UKCCC (2008) (bottom-up

modellering) –50% globalt, 450 ppm CO₂-ekv 1800

DECC (2010) (bottom-up

modellering) 475 ppm CO2-ekv 2400

Prisuppskattningarna varierar mycket men samtliga modeller resulterar i lik- nande trender, där marginalkostnaden stiger vid högre utsläppsreduktioner. På kort sikt (2020) kommer sannolikt prisbilden för åtgärder för utsläpps- reduktion variera mycket mellan olika länder och sektorer, och marknadspriset kommer därmed i hög grad vara beroende av vilka och hur många länder som deltar i handeln (Covec 2010), samt vilka delar av länders ekonomier som ingår i handelssystemet.

På längre sikt gör flertalet studier bedömningen att priset utjämnas allt mer. EU-kommissionen har gjort analysen att marknadspriset 2030 har utjämnats i alla regioner utom i de minst utvecklade länderna (se Figur 5:5), och 2050 räknar man med att priset även i de idag minst utvecklade länderna har kon- vergerat med övriga världen. Priset är då, enligt EU-kommissionens bedömning, lika i samtliga sektorer och i samtliga världens länder (EU-kommissionen 2011). Dessa analyser utgår ifrån att en optimal styrning sker globalt och över sektorer, vilket sannolikt inte kommer ske. Av den anledningen utgör Kommissionens bedömning inte en absolut sanning utan bör tolkas som en indikation på kommande utveckling.

10 _{Resultaten är avrundade på grund av de stora osäkerheter som föreligger.}

11 _{Valuta omvandlat med genomsnittlig valutakurs för perioden 1 jan 2007–1 jan 2012: 1 USD=7 SEK;}

Vidare visar resultatet av EU-kommissionens analyser att priset i hög grad är beroende av tre faktorer: i) när i tiden åtgärder genomförs; ii) när i tiden nyckeltekniker kan tas i drift (tex. CCS, elektrifiering av transporter); samt iii) priset på fossila bränslen. Vid senare åtgärder samt senare drifttagande av nyckeltekniker ökar priset på marknaden. även IEA (IEA 2011) visar på att ju senare åtgärder vidtas inom energisektorn desto högre blir kostnaderna inom denna sektor.

1.3.4.1.2 Utsläppshandelns roll 2050

Den Elzen et al. har i modellkörningar visat att en större andel av utsläpps- minskningarna för EU kommer att genomföras inom unionen vid en ambi- tiösare klimatpolitik (450 ppm) än vid en mindre ambitiös (550 ppm) samt att andelen ökar med tiden. För 450 ppm-scenariot skattar man för EU att utsläppsminskningar inom unionen svarar för 60 % av utsläppsmålet 2020 och 80 % 2050(Den Elzen et al. 2008). VanVuuren et al. har modellerat att i ett 450 ppm scenario till år 2050, kan ungefär 20 % av utsläppsreduk- tionerna för OECD-länderna år 2050 täckas av utsläppsrätter från länder utanför OECD (Van Vuuren et al. 2009). Båda dessa studier baseras på att ett 450 ppm-scenario motsvarar en global utsläppsminskning motvarande 40–50 % år 2050 jämfört med år 2000.

Storbritanniens klimatkommission (UKCCC 2008) har beräknat att mar- ginalkostnaderna för utsläppsreduktion 2050 kan minska med drygt 10 % genom att tillåta internationell handel, men noterar samtidigt att på lång sikt minskar tillgången på billiga åtgärder i utvecklingsländerna och den huvud- sakliga delen av utsläppsminskningarna måste ske i utvecklade länder. För Storbritannien bedömer UKCCC att mindre än 10 % av reduktionerna i ett kostnadseffektivt scenario täcks av inköpta utsläppsrätter 2050 i ett scenario där Storbritannien minskar sina utsläpp med 80 % och de globala utsläppen minskar med 50 % jämfört med 1990.

Figur 5:5 Utveckling av marknadspriset för koldioxid över tiden i olika länder i scenariot globalt agerande i linje med tvågradersmålet (EU-kommissionen 2011).

ETS Carbon price differentials between regions over time

0% 50% 100% 150% 200% 250% 2015 2020 2025 2030 100% = EU carbon price in 2012 EU and other developed countries Economies in transition High income DCs Developing countries Low income DCs

I EU-kommissionens färdplan, i ett scenario där de globala utsläppen minskar med 50 % jämfört med 1990, antas ett gradvis deltagande inom olika områden och olika länder samt gradvis deltagande i en global växthusgasmarknad, vilket resulterar i att de globala utsläppspriserna utjämnas allt mer och till 2050 konvergerar så att dessa motsvarar priset i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Ur den modell12 _{som EU-kommissionen använt framkom att} om fördelningen av åtgärder mellan världens länder sker kostnadseffektivt minskar EUs interna utsläpp med 78 % till 2050 jämfört med 1990. Om EU:s målsättning är högre än 80 %13 _{kan det därmed finnas ekonomiska skäl till att} införskaffa utsläppsrätter från länder utanför EU men i det fall EU åtar sig att minska utsläppen med ca 80 % kommer det i princip inte finnas några eko- nomiska incitament att göra färre reduktioner inom EU för att istället inför- skaffa internationella utsläppsrätter.

1.3.4.2 VäxTHUSGASMARKNADER OCH PRISUTVECKLING VID FRAGMENTERAT AGERANDE

Vid ett fragmenterat scenario, där endast EU går framåt med klimatåtgärder, medan övriga världen håller en relativt låg ambitionsnivå, kan det fortsätta finnas någon typ av internationell växthusgasmarknad och det teoretiska utbudet av utsläppsrätter till ett lågt pris på växthusgasmarknaden kan bli stort, t.ex. via CDM-projekt. Handel kommer även kunna ske via projekt inom ramen för EU:s klimat- och energipaket och inom EUs system för handel med utsläppsrätter.

Som en konsekvens av fortsatt stor efterfrågan på fossil energi har i denna omvärldsutveckling antagits högre energipriser. EU-kommissionen har bl.a. med detta som grund fastlagt att det finns anledning för EU att fortsätta genomföra klimatåtgärder inom energiområdet inom EU, både ur ett ekonomiskt per- spektiv och för att trygga den långsiktiga energitillförseln (EU-kommissionen 2011). Det är också viktigt att notera att det finns ytterligare faktorer, förutom utsläppsminskningsambitioner, som påverkar det globala priset på fossil energi.

Det finns få analyser av framtida kostnadsbilder under scenariot frag- menterat agerande att tillgå, men ur EU-kommissionens analys går att utläsa en prisbild på 1000-2500 SEK/ton CO₂ år 2050 (EU-kommissionen 2011). 1.3.4.3 HANDEL INOM EU

Utöver handeln med länder utanför EU kan handel mellan EU:s medlemsländer vara samhällsekonomiskt fördelaktigt. Handel kan ske både inom ramarna för EUs system för handel med utsläppsrätter, EU ETS, och inom de sektorer som inte ingår. Utvecklingen inom EU ETS beskrivs utförligt i bilaga 7.

Enligt EU:s s.k. ansträngningsfördelningsbeslut, ESD, ska utsläppen som inte omfattas av EU ETS minska med sammanlagt 10% till 2020 jämfört med 2005. I analyser av en kostnadsminimerande utsläppsbana enligt kommissio- nens färdplan 2050 minskar EU:s inhemska utsläpp med –25% till 2020 och

12 _POLES

utsläppen utanför EU ETS minskar i en högre takt jämfört med nuvarande beslut. Vid en skärpning av EU:s mål till –30 %, där fem procentenheter tillåts utgöras av reduktionsenheter från projekt utanför EU, indikerar kommissionens modelleringar att reduktionsåtagandena för de utsläpp som omfattas av ESD behöver skärpas till –16 % istället för –10 %. I färdplanmodelleringen till 2050 minskar utsläppen i en något långsammare takt inom ESD-sektorn jämfört med i de sektorer som omfattas av EU ETS.

För Sveriges del innebär EU:s beslutade bördefördelning att utsläppen från denna ”den icke-handlande sektorn” ska minska med 17 procent till år 2020 i jämförelse med 2005 års utsläpp. Kommissionen har analyserat konsekvenser av en möjlig skärpning till –16 % som fördelades lika mellan alla EU:s medlems- länder, i Sveriges fall en skärpning från –17 % till –23 %. Det finns i dagsläget inget beslut om hur utsläppen i ESD sektorerna ska utvecklas efter 2020.

Det är medlemsstaterna själva som ansvarar för att utforma och imple- mentera styrmedel och åtgärder för att begränsa utsläppen i enlighet med ansträngningsfördelningsbeslutet, men det finns regler för i vilken utsträckning flexibla mekanismer och överföringar av utsläppsutrymme mellan medlems- staterna kan användas för att uppfylla detta mål. Utöver överföringar mellan år och mellan medlemsstater får varje medlemsstat årligen använda reduk- tionsenheter från de projektbaserade mekanismerna CDM och JI, upp till en nivå motsvarande 3 procent av medlemsstatens växthusgasutsläpp under 2005, plus eventuellt sparat utrymme för användning av reduktionsenheter från tidigare år. Sverige är dock en av de medlemsstater som får använda ett extra utrymme (totalt 4 procent) förutsatt att dessa reduktionsenheter kommer från de minst utvecklade länderna.

Analyser av hur Sverige ser ut att ligga till i förhållande till nuvarande ansträngningsfördelningsåtagande och det nationella målet till 2020 görs inom ramen för den årliga uppföljningen av miljömålen, den fördjupade utvärderingen samt i ett kommande kontrollstationsuppdrag (K2015). Tidigare analyser indikerar dock att Sveriges nationella mål till 2020 ger visst utrymme för att Sverige med befintligt mål skulle kunna uppfylla ett skärpt ESD även om fördelningen skulle vara sådan att den lägger ett större ansvar för utsläppsminskningen på EU:s rikare medlemsländer (Naturvårdsverket 2010). Det nationella etappmålet förutsätts då, i enlighet med riksdagsbeslut om Klimatpropositionen 2009, nås till ungefär en tredjedel genom utsläpp- minskningar utanför Sverige t.ex. genom de mekanismer som finns att föra över utsläppsutrymme mellan medlemsländer.

EU-kommissionens analyser pekar mot att det finns en viss potential till åtgärder på kort sikt till relativt låga kostnader i jordbrukssektorn i hela EU och en relativt stor potential i byggnader genom energieffektiviseringsåtgärder, framförallt i EUs nyare medlemsländer. På längre sikt utjämnas förutsättningarna för omställningar mellan medlemsländerna. Kommissionens färdplansmodel- leringar indikerar att utsläppen inom nuvarande ESD minskar med omkring 70 % till 2050 jämfört med 2005 års nivå. Enligt dessa modelleringar återstår utsläpp 2050 i framförallt jordbruks- och transportsektorn.

1.3.5 slutsatser

Vilken roll utsläppshandel kommer att ha kring 2050 är svårt att analysera på grund av den långa tidshorisonten. Flera studier utgår från att det kommer att finnas någon form av utsläppshandel, både inom EU och globalt, som kan underlätta för kostnadseffektiva utsläppsminskningar att ske. Vidare visar ana- lyserna att vid ett globalt ambitiöst agerande är det sannolikt att koldioxidpriset kommer att öka på längre sikt. Tabell 5:2 ger en sammanslagning av modelle- rade priser i form av ett prisspann för några tidpunkter fram till 2050.

tabell 5:2 sammanfattning av prisuppskattningar i en omvärldsutveckling där världen gemensamt agerar i linje med tvågradersmålet (sek/ton co₂)14

Skattat CO₂ pris/marginalkostnader för utsläppssreduktion (SEK/ton CO₂)

2020 2030 2050

150-1500 300-1400 1000-3700

På vägen mot 2050 finns det ekonomiska skäl till att fortsätta att utveckla och utnyttja en internationell växthusgasmarknad, så länge det finns en kostnads- differens mellan olika länder och sektorer15_{, både inom EU och globalt, samt så} länge som fördelningen av åtagande inte överensstämmer med potentialen för respektive land att genomföra kostnadseffektiva åtgärder. De ovan diskuterade studierna visar samtidigt att, vid en ambitiös klimatpolitik, på lång sikt, kring 2050, kommer endast en mindre del av de idag utvecklade ländernas utsläpps- åtaganden kunna täckas genom inköp av utsläppsrätter från andra länder.

Modelleringar indikerar att i storleksordningen 10–20 % av utsläpps- minskningarna för idag utvecklade länder kan täckas av utsläppsrätter från en global växthusgasmarknad år 2050. Detta bygger på ett antagande om att vid ambitiösa utsläppsminskningar måste utsläppen minska i samtliga länder. Det kan i sin tur resultera i att flera åtgärder inte finns tillgängliga för de idag utvecklade länderna att utnyttja på en marknad. Konsekvensen av detta blir högre globala marginalkostnader för att minska utsläppen, vilket får som följd att priset på utsläppsrätter också stiger.

Inom EU kan handel bedrivas dels inom EU ETS och dels inom EU:s s.k. ansträngningsfördelningsbeslut, ESD, vilket inbegriper de sektorer som inte ingår i EU ETS. EU-kommissionens analyser pekar mot att det finns en viss potential till åtgärder på kort sikt till relativt låga kostnader i jordbrukssektorn i hela EU och en relativt stor potential i byggnader genom energieffektivise- ringsåtgärder, framförallt i EUs nyare medlemsländer. På längre sikt utjämnas förutsättningarna för omställningar mellan medlemsländerna.

14 _{Se fotnot 11.}

15 _{Detta förutsätter att ekonomiska kalkyler för framtida långsiktiga investeringar väger in ett ökat pris på}

I en omvärldsutveckling där endast EU går framåt med utsläppsminskningar antar modellerarna att det sannolikt kommer finnas större tillgång till utsläpps- rätter till ett lågt pris på den internationella marknaden utanför EU. För att säkerställa en långsiktigt trygg energiförsörjning finns det anledning för EU att, oavsett scenario, internt vidta ambitiösa klimatåtgärder inom energiområdet (EU-kommissionen 2011).

2 Planeringen för att infria