Kontrollera människor vid gränsen

Polismyndigheten har huvudansvaret för gränskontrollverksamheten, både vid yttre och inre gräns. Sedan november 2015 har Sverige haft tillfälligt återinförda

gränskontroller mot andra länder som ingår i Schengensamarbetet.

Gränskontrollerna vid inre gräns sker vid särskilt utvalda gränsövergångsställen.

Polismyndigheten, tillsammans med Tullverket, har möjligheten att styra över gränsövergångarnas antal och placering. Det ger i sin tur en möjlighet att styra var individer kan passera gränsen.

Införandet av gränskontroller i november 2015, tillsammans med åtgärden att införa identitetskontroller av passagerare på fartyg, visade sig ha stora effekter på antalet människor på flykt som kom till Sverige.⁴⁰⁸ Om antalet migranter till Sverige ökar kraftigt och den inre gränskontrollen är införd, skulle en störning på gränskontrollverksamheten kunna få till följd att antalet människor som väljer att passera eller försöka passera Sveriges gräns ökar. Gränskontrollerna och

transportörsansvaret att kontrollera giltiga id-handlingar har tillsammans använts som en förklaring till att antalet människor som passerade Sveriges gräns minskade under 2016.⁴⁰⁹ Vidare skulle en störning på gränskontrollverksamheten kunna få till följd att andra aktörers kapacitet i form av personella resurser begränsades,

eftersom myndigheter som Tullverket och Kustbevakningen är skyldiga att bistå Polismyndigheten vid begäran. Om Polismyndigheten skulle vara i behov av omfattande hjälp vid många gränsövergångsställen samtidigt, till exempel när ett stort antal migranter kommer till Sverige, kan en central överenskommelse slutas mellan myndigheten och Migrationsverket.

Gränskontrollen utgör samhällets första kontakt med de individer som är på väg in i landet och som ska tas om hand. Vid en störning på uppgiften så flyttas eventuella utmaningar och följdeffekter in i landet och ska då hanteras på andra platser samt på regional eller lokal nivå i stället för på nationell nivå. Det gör i sin tur att alternativa ankomstplatser kan uppstå.⁴¹⁰

Polismyndigheten har möjlighet att genomföra migrantrelaterade uppgifter vid gränskontroller. I dessa uppgifter ingår

möjligheten att

 uppta viljeyttringar om att söka asyl

 uppta biometri på individer som inte kan styrka sin identitet eller som ansöker om asyl, alternativt om det finns grund för förvar

 kvarhålla en migrant för utredning

 omhänderta identitetshandlingar och biljetter

 besluta om avvisning.

408 SOU 2017:12. Att ta emot människor på flykt, Sverige hösten 2015. S. 298.

409 Ibid. S. 356.

410 Migrationsverket. Workshop, SÖM-projektet.

SAMHÄLLSAKTÖRERS UPPGIFTER OCH ANSVAR VID EN MIGRANTSITUATION PROJEKTET SAMHÄLLSBEREDSKAP VID ÖKAT ANTAL MIGRANTER

Vid en störning på uppgiften att bedriva gränskontroll riskerar Polismyndigheten att missa kontroll av individer som saknar laglig grund att komma in i landet. När en individ har passerat den inre gränsen saknas möjlighet att neka inresa. I stället måste individen påträffas vid en inre utlänningskontroll, där frågan om rätt till vistelse i landet och eventuell avvisning kan prövas. Enligt asylprocedurdirektivet ska en viljeyttring om att söka asyl kunna lämnas in så snart som möjligt. Om det uppstår en störning på gränskontrollen av människor finns det en risk att

viljeyttringar inte omhändertas på ett korrekt sätt. I sådana fall riskerar individer att gå miste om rättigheter som de annars skulle ha omfattats av, om viljeyttringen hade kunnat registreras samma datum som den gjordes.

Vid en kraftig störning på eller vid avsaknad av gränskontroll, såväl inre som yttre, går samhället miste om en första indikation eller kontroll av individers syfte med inresan. Behovet av inre utlänningskontroller skulle då öka, för att kunna

säkerställa att de som vistas i landet har tillstånd att göra det. Personer som inte har tillstånd att vistas i landet löper ökad risk att utnyttjas av organiserad brottslighet eller användas som svart arbetskraft, vilket i sin tur skulle påverka uppgiften att utreda misstanke om brott. Polismyndigheten skulle därmed behöva lägga mer resurser på att genomföra inre utlänningskontroller och arbetsplatskontroller.

Uppgiften att kontrollera människor vid gränsen påverkar Migrationsverkets struktur och möjligheter för att ta emot och registrera individer som uppger att de vill söka skydd. Innan gränskontrollerna infördes 2015 transporterade

Migrationsverket individer som ville ansöka om asyl till andra orter i landet som hade bättre kapacitet för boende eller registrering. I samband med att gräns-kontrollerna infördes övertog Polismyndigheten ansvaret att transportera individer som vid gränsen uppgav att de ville söka asyl. Personerna transporterades till Migrationsverkets närmaste asylansökningsenhet, där vistelsen kunde legaliseras.

Beroende på typen av gränskontroll (hamn, bro, tågstation etcetera) kunde aktörerna vidta förberedande åtgärder i olika utsträckning. Exempelvis kunde Migrationsverket i region Väst till viss del planera kapacitetsbehovet i förväg efter att Polismyndigheten använde passagerarlistorna på de färjor som ankom för att planera transporten till Migrationsverket. I region Syd infördes gränskontroller vid både hamnar och passager med andra transportmedel (såsom Öresundsbron), vilket inte underlättade kapacitetsplaneringen för Migrationsverket. Polismyndigheten uppgav följande till regeringen: ⁴¹¹

”Migrationsverket har vidare anfört att inflödet i dag sker helt okontrollerat. Det faktum att migrationsströmmarna är blandade skapar stora svårigheter. Gränskontroll vid inre gräns skulle enligt Migrationsverkets bedömning skapa bättre ordning och reda samt göra det möjligt att tidigare identifiera de olika

411 SOU 2017:12. Att ta emot människor på flykt, Sverige hösten 2015. S. 191.

SAMHÄLLSAKTÖRERS UPPGIFTER OCH ANSVAR VID EN MIGRANTSITUATION PROJEKTET SAMHÄLLSBEREDSKAP VID ÖKAT ANTAL MIGRANTER

kategorierna av personer. En sådan identifiering skulle underlätta myndigheternas arbete.”

Vid en händelse där antalet migranter till Sverige ökar kraftigt och gränskontrollen inte kan upprätthållas, finns det en risk att inflödet upplevs likt det 2015.

Polismyndighetens möjlighet att bidra med mer nyanserade lägesbilder från gränskontrollplatser skulle försvåras vid en störning på uppgiften. Om ett högt antal migranter inte har kontrollerats vid gränsen kommer det även att påverka Migrationsverkets, kommunernas och regionernas arbete. Dessa aktörer behöver veta hur många som har rest in i landet för att kunna planera och dimensionera sina verksamheter. Likaså är det viktigt att Justitiedepartement och regeringen har underrättelse om hur många människor som har rest in till landet och hur många av dem som har sökt uppehållstillstånd.

Under 2015 bidrog gränskontrollerna till mer ordnade transporter från kontroll-stationen till Migrationsverkets ansökningsenheter, eftersom Polismyndigheten skjutsade personer som vill söka asyl i bussar. Vid en störning på möjligheten att genomföra gränskontroller kommer med största sannolikhet ankomstplatserna att förflyttas längre in i landet, till tågstationer och bussterminaler. Det skapar i sig andra förutsättningar för ett ordnat mottagande. Fler aktörer blir ansvariga för att upprätthålla ordning och omhänderta personer. Polismyndigheten kan behöva arbeta med att hantera ordningsstörningar i stationsbyggnader och runtomkring andra möjliga ankomstplatser i en högre utsträckning. En följd av detta skulle kunna vara att Polismyndigheten får flera särskilda händelser som pågår samtidigt, vilket blir en ytterligare anspänning på deras verksamhet.

Gränskontrollerna kan även verka för att förebygga och bekämpa terrorism. Av den anledningen gav Rikskriminalpolisen 2014 i uppdrag till polisregionerna att ta fram beredskapsplaner för att återinföra gränskontroller vid inre gräns. Vid en händelse där antalet migranter till Sverige ökar kraftigt ser Polismyndigheten en risk i att personer med uppsåt att begå terrorbrott lättare kan passera gränsen, eftersom antalet människor i rörelse är större.⁴¹² En störning på uppgiften skulle således motverka arbetet med att förebygga och bekämpa terrorism. Även individer och grupper som ägnar sig åt grov organiserad brottslighet skulle kunna utnyttja en icke-fungerande gränskontroll, vilket skulle påverka Polismyndighetens övriga arbete. Det utgör även en fara för de migranter som har passerat gränsen, eftersom dessa löper ökad risk för att utsättas för brott, utnyttjas eller få felaktig information som fördröjer eller i värsta fall hindrar möjligheten att legalisera vistelsen. På så sätt är Polismyndighetens arbete med gränskontroller också en viktig del i det brottsförebyggande arbetet.

412 Intervju med Polismyndigheten.

SAMHÄLLSAKTÖRERS UPPGIFTER OCH ANSVAR VID EN MIGRANTSITUATION PROJEKTET SAMHÄLLSBEREDSKAP VID ÖKAT ANTAL MIGRANTER

Figur 11. Förenklad bild över inbördes påverkansförhållanden i uppgiften att genomföra gränskontroll av personer. (Röd pil indikerar ett kritiskt beroende, medan blå pil indikerar ett påverkansförhållande.)