System för tidig förvarning – en förutsättning för att agera i tid

upprättande av lägesbilder och aktivering av krishanterings- och

krisledningsfunktioner. För att systemet ska fungera krävs det att samtliga steg fungerar. Om omvärldsbevakningen brister så brister också förutsättningarna för att identifiera risker och hotbilder som har följdverkningar på övriga steg. Likaså är utbytet av underrättelser beroende av att inhämtad information är analyserad utifrån risker och eventuella hotbilder. Om det uppstår brister i underlaget som utgör den underrättelse som genereras från omvärldsbevakningen, kan det exempelvis få allvarliga konsekvenser för Säkerhetspolisens arbete med att förebygga terrorverksamhet som riktas mot Sverige.⁴⁰² Det kan även medföra att viktig information saknas för Polismyndighetens, Tullverkets och Kustbevakningens arbete inom uppgiften att förebygga och stävja grov organiserad brottslighet i form av exempelvis människohandel, tillgreppsbrott och smuggling. Om förmågan att dela lägesbilder störs så hindrar det också möjligheterna till att aktivera

krishanterings- och krisledningsfunktioner.

402 Säkerhetspolisen. Kontraterrorism. https://www.sakerhetspolisen.se/kontraterrorism.html. Hämtad 2019-11-11.

SAMHÄLLSAKTÖRERS UPPGIFTER OCH ANSVAR VID EN MIGRANTSITUATION PROJEKTET SAMHÄLLSBEREDSKAP VID ÖKAT ANTAL MIGRANTER

”Man fattade inga beslut

i regeringen] för man trodde att det inte behövdes. ’Det är jättemånga som kommer in i landet, men det klarar man av’ [menade regeringen]. Man blev sena i uppvaknandet av flera skäl men om vi hade haft en bättre bild, om vi 3–4 veckor tidigare hade fattat att det inte skulle lösa sig, så hade vi gett dem några veckor till att vakna.”

Intervju med representant från MSB

Om systemet för tidig förvarning inte fungerar kommer berörda aktörer vid en migrantsituation att sakna förutsättningar för att i ett tidigt skede planera för hur verksamheterna ska dimensioneras och vidta övriga nödvändiga krisberedskaps-åtgärder.

Exempelvis baserar Migrationsverket sin boendekapacitet på prognoser, som delvis bygger på underlag från omvärldsbevakningen. Om en kraftig störning skulle uppstå på möjligheten att utföra omvärldsbevakning finns det en risk att Migrationsverket inte kan erbjuda tillfälliga bostäder till alla som söker asyl i landet. Därtill tar det lång tid att utöka kapaciteten inom Migrationsverkets tillfälliga bostäder, vilket förvärrar problemet. Även andra aktörer förlitar sig på Migrationsverkets omvärldsbevakning och planerar sin verksamhet utifrån de prognoser som lämnas. Till exempel utgår kommuner och andra statliga

myndigheter från prognoserna vid planering, budgetering och förberedelsearbete.

Figur 6. Förenklad bild över inbördes påverkansförhållanden i system för tidig förvarning och hur störningar i systemet riskerar att påverka uppgifter som behöver kunna genomföras vid en migrantsituation. (Röd pil indikerar ett kritiskt beroende, medan blå pil indikerar ett påverkansförhållande.)

Samordningsförmågan är beroende av att berörda aktörer upprättar, delar och analyserar lägesbilder på ett korrekt sätt. Det krävs tillgång till information för att aktörer ska kunna genomföra sina uppgifter och fullfölja sitt ansvar att samordna sig med andra aktörer. Samordningsbehovet under 2015 var större än vid tidigare tillfällen, eftersom antalet migranter till Sverige ökade kraftigt i antal. Under 2015

Händelseutveckling innan gräns

System för tidig förvarning

Samhällsuppgifter vid gräns Samhällsuppgifter innan legaliserad vistelse efter gräns

Legalisering av vistelse Samhällsuppgifter vid det initiala mottagandet

Händelse som aktiverar att människor börjar fly sitt land

Omvärldsbevaka

Analysera risker

Initiera tidig varning

Migrationsverkets lägesbild

Analysera risker Polismyndighetens

lägesbild

Berörda aktörer aktiverar krisplaner

SAMHÄLLSAKTÖRERS UPPGIFTER OCH ANSVAR VID EN MIGRANTSITUATION PROJEKTET SAMHÄLLSBEREDSKAP VID ÖKAT ANTAL MIGRANTER

vilade ett större ansvar på regioner och kommuner än vid tidigare liknande händelser.⁴⁰³ Många aktörer hade ingen tidigare erfarenhet av att hantera och samverka i en liknande situation, och behovet av information var stort.

”Det blir en väldigt stor [störning] om lägesbilderna inte

kommer in. Om lägesrapporteringen inte är tillräcklig så går det inte att få en nationell bild av läget. Dels skulle möjligheten att samordna den gemensamma hanteringen bli mycket sämre, men sen är det klart att enskilda aktörer ändå skulle kunna prata ihop sig och lösa det, men man kommer inte få med helheten och framför allt så skulle regeringens möjlighet att fatta beslut på bra information försämras.”

Intervju med representant från MSB

Vid särskilda händelser sammanställer MSB en nationell samlad lägesbild utifrån aktörsspecifika lägesrapporter. Syftet är att aktörer ska få en samlad bild av vilka frågor som kräver samverkan och inriktning. Under 2015 var boendefrågan ett sådant exempel, där Migrationsverket och kommuner mer eller mindre

konkurrerade om samma tillfälliga bostäder och på så sätt drev upp priserna.

Figur 7 nedan visar vilka uppgifter som har ett påverkans- eller

beroendeförhållande till uppgiften att sammanställa och dela myndigheters och övriga berörda aktörers lägesbilder. Om aktörer inte har förmågan att sammanställa och dela sina lägesbilder får det direkta konsekvenser för aktörer som är ansvariga för att sammanställa dessa på nationell, regional och lokal nivå. Detta riskerar att försvåra aktörernas kriskommunikation med berörda målgrupper och

samordningen när det gäller att hantera händelsen.

403 SOU 2017:12. Att ta emot människor på flykt, Sverige hösten 2015. S. 398.

SAMHÄLLSAKTÖRERS UPPGIFTER OCH ANSVAR VID EN MIGRANTSITUATION PROJEKTET SAMHÄLLSBEREDSKAP VID ÖKAT ANTAL MIGRANTER

Figur 7. Förenklad bild över inbördes påverkansförhållanden i uppgiften att sammanställa och dela lägesbilder. (Röd pil indikerar ett kritiskt beroende).

Sammanställa och dela lokal samlad lägesbild

Sammanställa och dela regional samlad lägesbild

Sammanställa och dela nationell samlad

lägesbild Samordna aktörer nationellt

Samordna aktörer regionalt

Samordna aktörer lokalt

Samordna aktörer sektoriellt Sammanställa och dela myndigheters och

övrigt berörda aktörers lägesbilder

Figur 8 nedan visar vilka konsekvenser en störning på samordningsförmågan riskerar att få vid en migrantsituation. En störning på förmågan till sektoriell samordning skapar direkt svårigheter i uppgifterna att samordna aktörer nationellt, regionalt och lokalt. Dessa har i sin tur påverkansförhållanden mellan varandra och vidare till andra uppgifter, som till exempel möjligheten att säkerställa säkerheten på järnvägsperronger, stationer och flygplatser. Just den uppgiften har även ett påverkansförhållande till den sektoriella samordningen, eftersom Trafikverket har ett samordningsansvar för trafiksektorn.

Figur 8. Förenklad bild över inbördes påverkansförhållanden i uppgiften att samordna aktörer sektoriellt, lokalt, regionalt och nationellt. (Röd pil indikerar ett kritiskt beroende, medan blå pil indikerar ett påverkans-förhållande.)

Om en aktör som har ett utpekat ansvar för att samordna eller fatta beslut vid en händelse inte får ta del av lägesbilder, riskerar den samlade bilden att bli

missvisande. Detta kan i sin tur försena kritiska insatser och försvåra nödvändiga

Samordna aktörer nationellt

Samordna aktörer regionalt

Samordna aktörer lokalt Samordna aktörer sektoriellt

Ta emot, informera och guida migranter vid ankomstplatser

Hantera ordningsstörningar Säkerställa säkerheten på järnvägsperronger, järnvägsstationer och flygplatser

Upprätthålla smittskydd och genomföra smittspårning Transportera migranter till Migrationsverkets asylansökningsenheter

Tillhandahålla akutsjukvård

SAMHÄLLSAKTÖRERS UPPGIFTER OCH ANSVAR VID EN MIGRANTSITUATION PROJEKTET SAMHÄLLSBEREDSKAP VID ÖKAT ANTAL MIGRANTER

inriktningsbeslut. Att snabbt kunna skapa sig en samlad lägesbild av händelsen kan minska risken för att samhällets funktionalitet utmanas och att människors säkerhet när det gäller liv och hälsa sätts på spel.

Att aktivera krishanterings- och krisledningsfunktioner är den sista delen i ett fungerande system för tidig förvarning. Om ingen aktiverar dessa funktioner i ett tidigt skede riskerar förberedande åtgärder att påbörjas försent. För

Migrationsverket skulle en tidig aktivering av funktioner för krishantering och krisledning göra det möjligt att tidigt dimensionera verksamheten. På så sätt skulle myndigheten kunna säkerställa att kapaciteten för att registrera asylansökningar är anpassad till det antal migranter som förväntas komma. För Polismyndigheten skulle det kunna innebära bättre kapacitetsberäkningar och gränskontroller som är placerade och dimensionerade utifrån behoven för ordningspolisiär verksamhet och brottsbekämpning. Kommunerna skulle lättare kunna beräkna kapaciteten när det gäller behovet av tillfälliga bostäder för barn utan vårdnadshavare. Regionerna skulle kunna förbereda och dimensionera den sjukvård som eventuellt kan behövas.

Länsstyrelsen skulle få bättre förutsättningar för att fullfölja sitt uppdrag att stötta kommunerna och andra aktörer i sitt arbete med att ha beredskap och kapacitet att ta emot asylsökande och nyanlända. Även Länsstyrelsens verksamhet, med geografiskt områdesansvar och regionalt koordineringsansvar vid en

krishanterings- och krisledningssituation, skulle snabbare kunna dimensioneras utifrån behov.

4.2 Vid Sveriges gräns

Vid Sveriges gräns finns det många aktörer som samverkar för att utföra gemensamma uppgifter. Polismyndighetens uppdrag är att stävja irreguljär migration, gränsöverskridande brottslighet, terror och återvändande

krigsförbrytare. Tullverket kontrollerar flödet av varor in och ut ur Sverige, och Kustbevakningen övervakar sjögränsen.

I kapitel 3 redogjordes det för vilka förutsättningar som krävs för att verksamheten vid gränskontroller ska fungera. System för tidig förvarning och den

omvärldsbevakning som ingår kan bidra till information om var gränskontroller lämpligen upprättas och hur de ska dimensioneras. Samverkansgraden mellan aktörer som närvarar vid gränsen kan påverka hur effektivt verksamheten för gränskontroll bedrivs. Sektoriell samverkan när det gäller personella och materiella resurser hos aktörerna som verkar vid gränsen kan underlätta och bidra till en enhetlig och gemensam struktur i arbetet. En tydlig fördel med ett ökat samarbete vid gränsen skulle kunna vara minskade behov av transporter i det fall att vistelsen skulle kunna legaliseras i direkt eller nära anslutning till gränskontrollen (se bilaga 1: Utvecklingsbehov för hantering av en migrantsituation i fredstid). Att upprätthålla fungerande IT-system är ytterligare en förutsättning som behöver vara uppfylld för att en effektiv gränskontrollverksamhet ska vara möjlig.

SAMHÄLLSAKTÖRERS UPPGIFTER OCH ANSVAR VID EN MIGRANTSITUATION PROJEKTET SAMHÄLLSBEREDSKAP VID ÖKAT ANTAL MIGRANTER