Lindra nöd

migrantsituationen 2015 visade att samhällets resurser var begränsade för att hantera de händelser som uppstod.

Särskilt försvårande var omständigheterna i de frågor där det inte fanns något entydigt utpekat huvudansvar för uppgifternas

genomförande.

Vid ankomsten till Sverige var det individer som uppgav att de inte ville söka asyl i Sverige utan endast resa genom landet, främst till Norge och Finland.²⁵⁶ Individer i den gruppen var i behov av stöd i form av mat, tillfälligt boende eller biljett för vidare resa, och de fick i stor utsträckning hjälp av det civila samhällets aktörer.²⁵⁷ Härvid skapades en situation där ingen aktör hade något utpekat ansvar för att ombesörja eventuell nödhjälp till de oregistrerade migranter som vistades i landet under delvis oklara rättsliga förhållanden.²⁵⁸ Avsaknaden av reglering för att täcka kostnader tillsammans med den utdragna händelsen medförde att det offentliga ansvaret att tillgodose akut nödhjälp till oregistrerade migranter blev

omdiskuterat.²⁵⁹ Detta fick allvarliga konsekvenser, eftersom det uppstod situationer som innebar risker för liv, hälsa och bristande rättssäkerhet för de migranter som hade anlänt till Sverige.²⁶⁰ Insatserna från frivilligorganisationer, trossamfund och allmänheten hade under 2015 sannolikt en betydande inverkan för att mildra dessa risker.²⁶¹

Kommunens verksamhet regleras främst i följande lagstiftning:

 kommunallagen (2017:725)

 socialtjänstlagen (2001:453)

 lagen (2003:778) om skydd mot olyckor

 lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap

 lagen (2018:9) om bistånd till enskilda efter evakueringar till Sverige.

252 9 kap. 9 § utlänningslagen (2005:716)

253 SOU 2017:12. Att ta emot människor på flykt, Sverige hösten 2015. S. 187.

254 Intervju med Polismyndigheten.

255 Intervju med Polismyndigheten.

256 SOU 2017:12. Att ta emot människor på flykt, Sverige hösten 2015. S. 187.

257 Ibid. S. 276

258 RIR 2017:4. Lärdomar av flyktingsituationen hösten 2015 – beredskap och hantering. S. 9.

259 RIR 2017:4. Lärdomar av flyktingsituationen hösten 2015 – beredskap och hantering. S. 15.

260 Ibid.

261 Ibid. S. 66.

SAMHÄLLSAKTÖRERS UPPGIFTER OCH ANSVAR VID EN MIGRANTSITUATION PROJEKTET SAMHÄLLSBEREDSKAP VID ÖKAT ANTAL MIGRANTER

Kommuner ska inte utföra uppgifter som andra aktörer är skyldiga att utföra.²⁶² Socialtjänsten i kommunerna har emellertid det yttersta ansvaret för att alla som vistas i kommunen får den hjälp och det stöd som de behöver.²⁶³ Kommuner har ett ansvar att ge bistånd för att individer ska undgå att hamna i en akut nödsituation eller komma ur en sådan situation.Skyldigheten att lindra en eventuell nödsituation regleras av vistelsebegreppet. Det infördes med avsikten att den enskilde som vistas i en kommun och har behov av bistånd, ska kunna få stöd och hjälp av vistelsekommunen om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt.²⁶⁴ Alla kan ansöka om ekonomiskt eller annat bistånd och få sitt ärende individuellt prövat av socialtjänsten i den kommun som de vistas i.²⁶⁵ Bestämmelsen omfattar alla som vistas i Sverige.²⁶⁶ En utdragen situation där stora grupper av människor kan vara i behov av nödhjälp pressar dock kommunernas möjlighet att bistå dessa människor.

Samtidigt kan det medföra att andra personer som vistas i kommunen och som behöver nödhjälp inte kan få den hjälpen.

Migrationsverket har huvudansvar för att säkerställa skydd och säkerhet för personer som har sökt asyl. Migrationsverkets ansvar för asylsökande regleras av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Lagen omfattar asylsökande från tredje land. Asylsökande som är medborgare i någon av Europeiska unionens medlemsstater omfattas av denna lag endast om det finns synnerliga skäl för det.²⁶⁷

Enligt det omarbetade asylprocedurdirektivet ska de som avger en viljeyttring om att söka asyl behandlas som asylsökande även innan deras ansökan registreras och de faktiskt blir asylsökande.²⁶⁸ I asylprocedurdirektivet nämns Polismyndigheten och gränsbevakande myndigheter som exempel på myndigheter som kan förväntas ta emot ansökningar om internationellt skydd.²⁶⁹ Hur den behandlingen ska ske är inte vidare specificerad i svensk lagstiftning. Migrationsverket har dock i ett rättsligt ställningstagande, i enlighet med asylprocedurdirektivet och mottagande-direktivet, angett att vissa grundläggande rättigheter ska träda i kraft när en migrant har avgett en viljeyttring om att söka asyl. Rättigheterna är till exempel att få stanna kvar i landet och att få basala mottaganderättigheter.²⁷⁰

Migrationsverket har i propositionen om genomförande av det omarbetade asylprocedurdirektivet påpekat att det bör finnas en tydligare reglering för en asylansökans inledande. Direktivet ger nämligen rättigheter på ett tidigare stadium

262 2 kap. 2 § kommunallagen (2017:725).

263 2 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).

264 SOU 2009:38. Ingen får vara Svarte Petter – tydligare ansvarsfördelning inom socialtjänsten. S. 220.

265 Socialstyrelsen, 2017. Vägledning för socialtjänsten i arbetet med EU/EES-medborgare. S. 12.

266 Ibid.

267 1 a § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

268 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 29.6.2013, s. 96–116, Celex

32013L0033).

269 Europaparlamentet och Rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd, 2 kap. 6 §.

270 Migrationsverket. Rättsligt ställningstagande angående övergångsbestämmelserna i den tillfälliga lagen (upphäver SR 60/2016). SR 05/2017.

SAMHÄLLSAKTÖRERS UPPGIFTER OCH ANSVAR VID EN MIGRANTSITUATION PROJEKTET SAMHÄLLSBEREDSKAP VID ÖKAT ANTAL MIGRANTER

än vad svensk rätt gör, bland annat när det gäller rätten att stanna kvar i landet under prövning av ansökan.²⁷¹ Vidare påpekar Migrationsverket att det även råder en diskrepans mellan mottagandedirektivet och LMA. Direktivet säger att en person som har lämnat en viljeyttring om att söka asyl har rätt till basala

mottagningsrättigheter, såsom mat och logi. Enligt LMA krävs det en registrerad asylansökan för att de basala mottagningsrättigheterna ska kunna åtnjutas.²⁷² Kommunens ansvar för att lindra nöd hos nödställda behöver därmed inte innebära en inskränkning av Migrationsverkets ansvar. Om det råder oklarheter om huruvida individer som kommer till Sverige avser att söka asyl eller endast transitera landet, riskerar kommunernas ansvar att bli omfattande. Det kan i sin tur gå ut över andra målgrupper som är i behov av kommuners stödinsatser. Kommuner kan även ge stöd till drabbade personer utan föregående individuell prövning, om stödet behövs på grund av en extraordinär händelse. Stödet ska vara av mer begränsad ekonomisk omfattning och är endast avsett att lämnas under den tid då den extraordinära händelsen pågår.²⁷³ Genom att klassificera större allvarliga händelser som extraordinära utökas därmed möjligheterna för krisstödsorganisationen att stötta enskilda individer.²⁷⁴

Under migrantsituationen 2015 fanns ett behov av att lindra nöd från den stund migranterna anlände, eftersom resan i sig hade inneburit en svår situation för många av dem. Många var hungriga och i behov av kläder och andra

förnödenheter. Särskilt akut var situationen för de barn som kom.²⁷⁵ Bistånd från en kommun för att till exempel en migrant ska kunna undgå en akut nödsituation är ett tillfälligt stöd. Prövningen görs utifrån det behov som den nödställde har och kan innebära såväl ekonomiskt bistånd, logi, mat eller andra förnödenheter.²⁷⁶ När kommuner bedömer behovet av att lindra nöd ska de ta hänsyn till principen om barnets bästa i enlighet med barnkonventionen och 1 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453). Ändamålet är att säkerställa skydd och säkerhet för den nödställde om

271 Prop. 2016/17:17. Genomförande av det omarbetade asylprocedurdirektivet. S. 34 f.

272 Migrationsverket. Betänkande. Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande (SOU 2018:22). Dnr 1.4.1-2018-20898. S. 1. Vidare anges det i MIGRFS 2018:3, allmänna råd till 2 § LMA, att om Migrationsverket inte kan ta emot en asylansökan när den

aktualiseras, bör datum för inregistrering anges till den dag då utlänningen uppgav att hen ville ansöka om bistånd. Denna formulering brukar vara anledningen till att ansökningsdatum och inregistrering i mottagningssystemet bakdateras om en migrant uppsöker Migrationsverket efter kontorstid dagen innan myndigheten öppnar sin reception igen. Det innebär att hen kan åtnjuta vissa mottagningsrättigheter innan ansökan om asyl är registrerad.

273 4 kap. 3 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

274 Intervju med Malmö stad.

275 Ibid.

276 Sveriges Kommuner och Regioner. Fråga och svar: Vad kan bistånd för att undgå en akut nödsituation omfatta?

https://skr.se/integrationsocialomsorg/asylochflyktingmottagandeintegration/ansvarsfordelningregelverk/

densomfaravslag/fragorochsvarekonomisktbistandtilldensomskautvisas/fragorochsvarekonomisktbistan dtilldensomskautvisas/vadkanbistandforattundgaenakutnodsituationomfatta.13069.html. Hämtad 2020-01-18.

SAMHÄLLSAKTÖRERS UPPGIFTER OCH ANSVAR VID EN MIGRANTSITUATION PROJEKTET SAMHÄLLSBEREDSKAP VID ÖKAT ANTAL MIGRANTER

behovet inte kan tillgodoses på annat sätt.²⁷⁷ Nödprövningen är på så sätt central, eftersom den påverkar tilliten till det offentliga.

En annan uppgift som kan ses som en del av nödprövningen är att tillhandahålla kommunala evakueringsboenden som kan användas vid samhällsstörningar.²⁷⁸ Sådana boenden kan komma att upprättas i gymnastiksalar, samlingssalar eller motsvarande vid händelser då människor behöver evakueras. De kan också upprättas om människor av andra skäl behöver få tak över huvudet, såsom vid en migrantsituation där inte alla individer avser söka asyl.

3.3.3.4.1 Särskilt om vad som gäller för massflyktingar

I Europeiska rådets massflyktsdirektiv²⁷⁹ reglerar EU ett undantagssystem med gemensamma miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid en massiv tillströmning av fördrivna personer. Bakgrunden till direktivet är konflikten i det forna

Jugoslavien, efter vilken det fanns ett behov av en tydligare ansvarsfördelning inom EU för hur en liknande situation skulle hanteras i framtiden. Syftet med direktivet är bland annat att klargöra hur EU:s medlemsländer omedelbart ska kunna ge ett tillfälligt skydd på en skälig nivå för fördrivna personer som inte kan återvända till sitt ursprungsland. Ett annat syfte är att balansera medlemsländernas insatser på grundval av solidaritetsprincipen.²⁸⁰

Med fördrivna personer avses medborgare i tredje land eller statslösa personer, som måste lämna sitt ursprungsland eller sin ursprungsregion eller som har blivit

evakuerade och inte kan återvända på trygga och varaktiga villkor på grund av de förhållanden som råder i det landet. Direktivet kan komma att gälla om det bedöms vara en massiv tillströmning av fördrivna personer till EU som inte kan hanteras av medlemsstaternas befintliga asylsystem utan att det uppstår negativa följder för detta systems funktion.²⁸¹

Bestämmelserna i direktivet kan tillämpas först genom att Europeiska

kommissionen föreslår för Europeiska rådet att det pågår en massiv tillströmning av fördrivna personer. Därefter ska rådet fatta beslut med kvalificerad majoritet om att införa tillfälligt skydd för de fördrivna personer som avses i kommissionens förslag.²⁸² Bestämmelserna i direktivet har dock aldrig tillämpats, och de bygger på att nästan hela EU är överens om att de påverkas av en presumtiv massflykts-situation.

I svensk lagstiftning är bestämmelserna om tillfälligt skydd införda i 21 kapitlet utlänningslagen (2005:716) samt i 1 § och 3 a § lagen (1994:137) om mottagande

277 Ibid.

278 2 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) samt SOU 2017:12. Att ta emot människor på flykt, Sverige hösten 2015. S. 367 f.

279 Rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta.

280 EU. Europaparlamentet och Rådets direktiv 2001/55/EG.

281 Ibid. Artikel 2.

282 Ibid. Artikel 5.

SAMHÄLLSAKTÖRERS UPPGIFTER OCH ANSVAR VID EN MIGRANTSITUATION PROJEKTET SAMHÄLLSBEREDSKAP VID ÖKAT ANTAL MIGRANTER

av asylsökande m.fl. Där står det bland annat att kommuner ansvarar för att lämna bistånd till utlänningar som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i utlänningslagens 21 kapitel.