9 En huvudregel om icke-erkännande av utländska
9.4 Rätten till fri rörlighet och respekten för privat-
och familjeliv hindrar inte en huvudregel om
icke-erkännande av utländska månggiften
Frågan är då hur en huvudregel om att utländska månggiften ska vägras erkännande förhåller sig till Sveriges internationella åtaganden (för en bakgrund, se kap. 5).
Det bör inledningsvis framhållas att det inte är en självständig grundläggande fri- och rättighet för en enskild att få sitt äktenskap erkänt i en annan stat. I litteraturen har saken beskrivits på så sätt att det står stater fritt att avgöra om de vill erkänna äktenskap från
främmande rättsordningar så länge det sker inom bl.a. Europakon- ventionens ramar.8 Den konflikt som skulle kunna uppkomma är om ett generellt erkännandeförbud leder till konsekvenser för enskilda som inte kan anses acceptabla eller rimliga (jfr prop. 2017/18:288 s. 19). I kap. 5 har närmare redogjorts för den relevanta regleringen i bl.a. Europakonventionen och unionsrätten.
Frågan om ett generellt erkännandeförbud är förenligt med unions- rätten och Europakonventionen bör till att början med ses i ljuset av den inställning till månggiften som förekommer i europeiska och internationella forum samt i enskilda medlemsstater och konventions- länder.
I detta sammanhang kan det framhållas att 1979 års FN-konven- tion om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW) föreskriver att åtgärder ska vidtas för att avskaffa diskriminering av kvinnor i alla frågor som gäller äktenskap och att en lika rätt att ingå äktenskap ska säkerställas. Mot denna bakgrund har diverse FN-organ uttalat att månggiften ska motverkas och förbjudas (se avsnitt 5.2). Även annan internationell rätt ger uttryck för att det är en accep- terad ordning att utländska månggiften motverkas. Av 1978 års Haag- konvention om ingående och erkännande av äktenskap framgår att äktenskap får vägras erkännande i de fall någon av parterna redan var gift vid vigseltillfället (se avsnitt 5.3).
Vidare är det, såvitt utredningen kunnat konstatera, inte tillåtet i några europeiska länder att ingå månggiften. Dessutom ställer många av länderna upp regler för att motverka accepterandet av utländska polygama äktenskap (se kap. 6). I detta sammanhang kan det även konstateras att någon rätt att ingå månggiften inte bör kunna grun- das på Europakonventionen och att en rättslig reglering som innebär att endast män får gifta sig med flera makar inte är i linje med grund- läggande fri- och rättigheter (se avsnitt 5.4.2).
Sammanfattningsvis framträder en tydligt negativ hållning till mång- giften.
När det sedan gäller de bestämmelser i europarätten som måste beaktas framgår det av artikel 8.1 i Europakonventionen att alla har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv (se även artikel 7 i EU- stadgan). Rätten till familjeliv omfattar bl.a. relationer mellan makar och mellan föräldrar och barn. Den har inte ansetts innebära någon generell skyldighet för en konventionsstat att erkänna äktenskap
som står i strid med statens egen lagstiftning (prop. 2017/2018:288 s. 22 och Z.H och R.H mot Schweiz, nr. 60119/12, 8 december 2015, se avsnitt 5.4.2). I vissa fall kan ett nekat erkännande dock utgöra en inskränkning av rättigheten (Dadouch mot Malta, no. 38816/07, 20 juli 2010, se avsnitt 5.4.2). Rätten till familjeliv är dock inte abso- lut utan kan enligt artikel 8.2 begränsas om det är nödvändigt med hänsyn till vissa intressen, bl.a. förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter (även enligt EU-stadgan kan rättigheten begränsas, se arti- kel 52.1). Varje konventionsstat har ett visst bedömningsutrymme så länge begränsningen är proportionerlig (se avsnitt 5.4.1–5.4.2).
Såvitt utredningen har kunnat konstatera finns det inte några av- göranden från t.ex. Europadomstolen som handlar om erkännande av utländska polygama äktenskap. Europarådets kommission för de mänskliga rättigheterna har dock bekräftat dels att konventionsstat- erna har ett berättigat intresse av att motverka ingåendet av polygama äktenskap, dels att staterna inte kan avkrävas att fullt ut erkänna polygama äktenskap som är i strid med dess interna rättsordning, i vart fall inte i migrationsrättsliga sammanhang (O’ Donoghue and others v. The United Kingdom, 34848/07, 14 december 2010, E.A. och A.A. mot Nederländerna, nr. 14501/89, 6 januari 1992 samt R.B. mot Storbritannien, nr. 19628/92, 29 juni 1992, se avsnitt 5.4.2).
När det gäller syftet med en ordning som innebär att Sverige inte ska acceptera utländska polygama äktenskap kan det konstateras att ett ovillkorligt förbud mot att ingå månggiften gäller i Sverige och att den svenska familjerätten m.m. utgår från att äktenskapet är en monogam företeelse. Att utvidga erkännandeförbudet till att avse alla utländska äktenskap som ingåtts när någon av parterna redan var gift är alltså i linje med den svenska synen på polygama äktenskap. Ett erkännandeförbud syftar till att motverka förekomsten av äkten- skap vilka är diskriminerande till sin natur och att ge alla personer i Sverige, oavsett om de gift sig här eller utomlands, ett skydd mot månggifte (se kap. 8). Eftersom det i princip uteslutande är kvinnor som drabbas av ett månggiftes diskriminerande natur (se avsnitt 3.3 och 3.4) är det fråga om att värna grundläggande svenska värden som jämställdhet och kvinnors rättigheter. En sådan reglering skulle vidare motverka förekomsten av systemfrämmande äktenskap som leder till svårlösta problem i rättstillämpningen, vilket Sverige har ett in- tresse av att undvika.
I enlighet med detta måste slutsatsen kunna dras att en huvud- regel om icke-erkännande av utländska månggiften är motiverad just av sådana syften som anges i artikel 8.2 i Europakonventionen. Det är svårt att uppnå dem på ett mindre ingripande sätt. I bedömningen ligger att en sådan potentiell begränsning av rätten till familjeliv är nödvändig och på ett principiellt plan står i proportion till de syften som eftersträvas. Samma bedömning görs i förhållande till EU-stadgans krav på rätt till familjeliv.
Den föreslagna huvudregeln bedöms även vara förenlig med rätten till religionsfrihet i Europakonventionen och EU-stadgan (artiklarna 7 respektive 7.1), i den mån frågan om en vägran att acceptera ut- ländska månggiften över huvud taget bedöms falla inom bestämmel- sernas tillämpningsområde (se avsnitt 5.4.2). Här kan det dessutom nämnas att Europadomstolen har nämnt polygami som exempel på en företeelse som är oförenlig med Europakonventionens underligg- ande grundprinciper, varför rättighetsinskränkningar från statens sida kan vara berättigade (Jehovas Wittnesses of Moscow mot Ryssland, nr. 302/02, 10 juni 2010, se avsnitt 5.4.2). Inte heller det svenska grund- lagsskyddet för religionsfrihet kan anses utgöra ett hinder för en sådan huvudregel med tanke på det mycket snäva tillämpningsområdet för 2 kap. 1 § 6 regeringsformen (se avsnitt 5.4.2).
Den bedömning som utredningen har gjort om rätten till familje- liv m.m. är relevant även för frågan om ett generellt förbud är förenligt med unionsrätten i övrigt. Även i denna del kan det till att börja med konstateras att frågor om ingående och erkännande av äktenskap faller in under medlemsstaternas befogenheter. Det är alltså som utgångspunkt upp till varje medlemsstat att ta ställning till i vilken utsträckning andra staters äktenskap ska erkännas. Medlems- staterna är vid detta ställningstagande dock skyldiga att iaktta be- stämmelserna om unionsmedborgares rätt till fri rörlighet (se t.ex. Coman m.fl., C-673/16, 5 juni 2018, se avsnitt 5.4.3).
Rätten till fri rörlighet regleras i såväl fördragen och EU-stadgan (artikel 3.2 i fördraget om Europeiska unionen, artikel 21 och avdel- ningarna IV och V i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt samt artikel 45 i stadgan) som i sekundärrätten (det s.k. rörlig- hetsdirektivet9) och innebär att EU-medborgare har rätt att resa till
9 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmed-
ett annat EU-land och vistas där en längre eller kortare tid. Den fria rörligheten för personer omfattar även rätten att ta med sig sin familj vid en flytt till en annan medlemsstat oavsett om de är unionsmed- borgare eller inte.
Rätten till fri rörlighet kan påverkas negativt vid ett vägrat erkän- nande av ett äktenskap, särskilt om det ger upphov till avsevärda problem (jfr Runevič-Vardyn och Wardyn, C-391/09, 12 maj 2011, se avsnitt 5.4.3). Rätten till fri rörlighet är dock inte absolut. En begräns- ning av den fria rörligheten inom EU kan vara motiverad och därmed tillåten, bl.a. om inskränkningen grundar sig på objektiva skäl av allmänt intresse som är oberoende av de berörda personernas natio- nalitet och står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med de nationella reglerna. Den fria rörligheten kan alltså på olika sätt begränsas på grund av hänsyn till exempelvis allmän ordning, säkerhet, hälsa eller behovet av skydd för andra människors rättig- heter och friheter. Även i detta avseende anser utredningen att den inskränkning som ett erkännandeförbud kan innebära står i proportion till de syften som eftersträvas med en sådan bestämmelse.
När det gäller rätten till fri rörlighet är denna rättighet dessutom av praktiskt intresse främst när det gäller andra äktenskap än mång- giften, t.ex. barnäktenskap vilka fortfarande kan ingås på många håll i EU. Som nämnts får däremot polygama äktenskap inte ingås i någon av medlemsstaterna såvitt utredningen har kunnat konstatera. Mot denna bakgrund bör det i princip inte förekomma att ett månggifte ingås i ett annat EU-land varefter parterna i äktenskapen vill utnyttja sin rätt till fri rörlighet i förhållande till Sverige. Trots detta kan det inte uteslutas att rätten till fri rörlighet kan aktualiseras i något fall. Exempelvis om en annan medlemsstat än Sverige har erkänt ett ut- ländskt månggifte från tredje land (som inbegriper en unionsmed- borgare) och parterna därefter flyttar eller önskar flytta till Sverige. Rätten till fri rörlighet har emellertid uppfattats av EU-kommis- sionen på sådant sätt att den inte medför en skyldighet för med- lemsstaterna att erkänna ett äktenskap mellan en EU-medborgare och en tredjelandsmedborgare om det är fråga om en typ av äktenskap som inte skyddas av internationell rätt eller av unionsrätten, t.ex.
staternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG.
polygama äktenskap (KOM(2009) 313).10 Redan härav följer det att rätten till fri rörlighet inte bör utgöra hinder för en generell regel om icke-erkännande.
Sammantaget bedömer utredningen att det är principiellt fören- ligt med unionsrätten och Europakonventionen att införa en gene- rell huvudregel om att inte erkänna äktenskap som ingåtts när någon av parterna redan var gift eller registrerad partner. Samma bedöm- ning har redan gjorts av lagstiftaren såvitt avser icke-erkännande av utländska barnäktenskap (prop. 2017/18: 288 s. 21 f.).
Det som har sagts betyder inte att en vägran att acceptera ett poly- gamt äktenskap aldrig kan komma att bedömas som oproportioner- lig i ett enskilt fall. Den enskildes rättigheter måste därför kunna be- aktas genom en möjlighet att göra undantag från huvudregeln i enskilda fall (se om detta i kap. 10).
10 Unionsrättens negativa hållning till månggiften kommer också till uttryck i familjeåter-
föreningsdirektivet som föreskriver att uppehållstillstånd i vissa fall ska vägras i polygama fall av anhöriginvandring (se avsnitt 7.8.2).
10 Undantag från
erkännandeförbudet
vid synnerliga skäl
Utredningens förslag: Ett utländskt äktenskap som har ingåtts
trots att någon av parterna redan var gift eller registrerad partner ska kunna erkännas om det finns synnerliga skäl.
10.1
Inledning
Som har beskrivits i kap. 9 föreslår utredningen att ett utländskt månggifte som utgångspunkt inte ska erkännas i Sverige oavsett part- ernas anknytning hit när äktenskapet ingicks.
I utredningens uppdrag ligger även att analysera och ta ställning till hur konsekvenser som framstår som orimliga i förhållande till de personer som berörs kan undvikas. I detta kapitel övervägs denna fråga och behovet av att göra undantag från det föreslagna erkänn- andeförbudet.
I avsnitt 10.2 beskrivs behovet av undantag och i avsnitt 10.3–10.4 övervägs tänkbara lösningar och redogörs för utredningens slutsatser.