En stadsdel i ekonomisk kris

År 2003 var det ekonomisk kris i stadsdelen Rosengård med stora neddragningar som följd. Även åren före 2003 hade stadsdelen brottats med ett kraftigt ekonomiskt underskott. IoF:s verksamhet redovisade 2003 ett resultat på minus 16 miljoner kronor. Budge- ten överskreds främst inom två delområden: kostnader för bostads- och hemlösa och externa vårdplaceringar för barn och ungdomar.35 IoF köpte vård för barn och ungdomar från HVB, UA36 och SiS. Barn- och ungdomsärenden vid Rosengårds Socialbyrå (se IoF:s or- ganisation – figur 1) handlades före H8:s tillkomst av 10–12 soci- alsekreterare. Förutom SoL:s ramverk saknades en uttalad gemen- sam strategi för vilka insatser som var behandlings- och kostnads- effektivast, vilket gjorde att insatstyperna varierade mellan olika ärenden och flera unga skrevs in på öppenvårdsprogrammet UA och SiS-placerades.37

I dagens evidensfärgade debatt inom socialt arbete om vilka be- handlingsmetoder som fungerar och inte fungerar förbiser man många gånger att de kanske viktigaste strukturella besluten fattas i Riksdagen, på Socialdepartementet eller hos tillsynsmyndigheten Socialstyrelsen. Det är hos dessa högre instanser och tillsynsmyn- digheter som de strukturella ramarna sätts för vilka valmöjligheter som verksamhetsansvariga och socialarbetare på de lokala social- kontoren har för att fatta beslut baserade på beprövad erfarenhet och vetenskaplig kunskap. Därför går det att ifrågasätta statliga utredaren Kerstin Wigzells påstående att det enbart handlar om att

34 Intervju med IoF-personal 070206.

35 Rosengårds stadsdelsfullmäktiges årsanalys 2003.

36 UA är ett öppenvårdsprogram i Malmö stad som arbetar med målgruppen flickor och pojkar 12– 19 år som p.g.a. ett destruktivt beteende och kriminalitet riskerar att placeras på ungdomsinstitution och/eller är i behov av förebyggande åtgärder.

”Kunskapsbasen för insatser inom socialtjänsten är outvecklad”.38

Verkligheten är många gånger lite mer komplicerad än vad detta påstående ger sken av. Verksamhetsansvariga och socialarbetare, ensamma eller i grupp, fattar med hänsyn till de samhälleliga ra- marna, olika aktörers särintressen, IoF:s budget och SoL beslut om vilka insatser som är lämpligast att sätta in för klienten. Dessa fak- torer sammantaget blir avgörande för om rätt behandling sätts in från första början för klienten. Debatten om huruvida effektivast behandlingsmetod sätts in eller inte skiftar därmed fokus från själ- va behandlingen eller insatsen till myndighetsbesluten före imple- menteringen av behandlingen.39

Det blir därmed också betydelsefullt att diskutera socialarbetarens grad av handlingsutrymme och makt. Det finns dels socialarbetare som upplever sig relativt maktlösa inför omgivande samhällsfakto- rer, dels finns det socialarbetare som uppfattar att de har relativt stort handlingsutrymme att besluta utifrån egna erfarenheter och kunskaper. Skälet till att detta är relevant att diskutera är insikten att den verksamhetsansvarige eller socialarbetaren inte fattar sina beslut i ett rationellt vakuum utan att han eller hon i praktiken måste ta hänsyn till och påverkas av samhälleliga ramvillkor, vård- ideologier, organisationskultur och särintressen i samband med att beslutet i ärendet fattas. Samtidigt som det är centralt att påpeka att det finns strukturella faktorer som ligger utanför den enskilde socialarbetarens kontroll eller möjligheter att direkt påverka är det lika självklart att socialarbetaren bör vara medveten om vilka kon- sekvenser olika insatser leder till.40

Att ha en ung person placerad på SiS-institution eller motsvarande ungdomshem är förenat med stora kostnader – upp till 1,2 miljon kronor per klient och år.41

Det var, som sagt, bland annat för att de externa vårdkostnaderna för UA och SiS hade överskridit budge- ten, som Rosengårds SDF vid årsskiftet 2003/2004 röstade igenom ett åtstramningspaket för IoF i Rosengård. Exempelvis minskade

38 SOU 2008, s. 9.

39 Intervju med IoF-personal 070906; Socialstyrelsen 2006, s. 31–32.

40 Börjeson 2008, s. 112 och 305; Järvinen 2002; Socialstyrelsen 2006, s. 31–32.

socialtjänsten, och därmed förvaltningen som helhet, sina utgifter genom att dra in nio tjänster (fem från Områdesgruppen vid Famil- jebasen (behandling/insatser) och fyra från B&U vid Socialbyrån (utredande myndighet)).42

Redan innan SDF:s beslut omorganiserades delar av IoF. Exempel- vis fick B&U, där 10–12 socialsekreterare hade arbetat mer eller mindre självständigt med inkommande anmälningar, en ny an- svarsuppdelning och ökad specialisering. Efter omorganisationen bildades två team: dels en Ungdomsgrupp som består av en team- ledare och fyra socialsekreterare som enbart handlägger ärenden med unga som har ett kriminellt eller aggressivt beteende,43 dels ett team som handlägger de övriga barn- och ungdomsärendena. Tan- ken med bildandet av Ungdomsgruppen var att den skulle generera ökad samlad och specialiserad expertis om unga med kriminellt el- ler aggressivt beteende, dessutom skulle urvalet och handläggning- en av de unga bli säkrare och mer samordnat. Idén var att den nya ansvarsuppdelningen och specialiseringen skulle bidra till att soci- alsekreterarna – i nära samarbete med teamledaren, programansva- rig för H8 och H8-teamen – effektivare skulle kunna prioritera rätt ung person som befinner sig i riskzonen att utveckla en vanemässig kriminalitet.44

Teamledaren säger följande om arbetet med att ut- veckla specialiserad erfarenhetsbaserad kunskap i Ungdomsgrup- pen:

Den nya Ungdomsgruppen har blivit en kunskapsbank och gett oss insikt om hur allvarligt det här egentligen är, eftersom i den här lilla gruppen har man kännedom om varandras ungdomar. Det har betydelse i bedömningen, men det har också betydelse i

42 SDF- och IoF-Rosengård 2004; Sundberg 2006.

43 Det är viktigt att observera att de unga som är eller har varit inskrivna på H8 inte nödvändigtvis är dömda eller lagförda för brott, det kan också vara så att de inskrivna unga har varit misstänkta för olika typer av brott eller har ett aggressivt beteende samt kommer från familjer med tung social problematik. I sammanhanget bör det även uppmärksammas att de unga som är under 15 år inte kan bli dömda eller lagförda för brottet utan endast registrerade som brottsmisstänkta av polisen. En annan notering är att unga som har varit inskrivna vid H8 och blivit 18 år kan dömas till fängelse, vilket gör att deras eventuella brottsaktivitet i stort sett upphör under fängelsevistelsen. När social- tjänsten öppnar en barnavårdsutredning om en ung beaktar myndigheten hela den unges livssitua- tion, exempelvis genom kontakter med föräldrar, polis och skola samt eventuell tidigare utredning av familjen och den unge, innan beslut fattas.

vad man ska göra och inte göra med helt olika insatser.

I början hade vi lite bekymmer om vilka unga som skulle gå vi- dare till H8, men sedan så bestämde vi att ha det som en ståen- de punkt att ventilera sitt ärende med kollegerna – att jag har en ungdom som jag tycker ska gå på H8. Vilken av ungdomarna ska vi prioritera? Det är en prioriteringsfråga hela tiden.45

Som ett resultat av den avgränsade målgruppen unga med krimi- nellt eller aggressivt beteende46 kunde Ungdomsgruppen arbeta mer fokuserat. En av socialsekreterarna i Ungdomsgruppen berättar att ”där vi satt tidigare hade vi så många delar som var spridda över- allt, nu fick vi ihop allting i samma organisation. Det gav mycket bättre resultat än det gjorde när vi hade det utspritt på olika stäl- len. Plus att det är en form [H8-manualen, författarens anm.] som det är ganska lätt att arbeta efter”.47 Med andra ord så koncentre- rades expertisen kring unga med ett kriminellt eller aggressivt bete- ende i Socialbyrån på en teamledare och fyra socialsekreterare. Målet var att den sociala kontrollen av och stödet för unga i risk- zonen skulle bli effektivare och mer ändamålsriktigt. En tänkbar brottsförebyggande konsekvens av den nya arbetsfördelningen inom IoF är att barn och ungdomar i riskzonen uppmärksammas tidigare av socialtjänsten, vilket möjligen kan förklara varför det idag (2008/2009) finns något färre grovt kriminellt belastade unga i Rosengård än när H8 startade i januari 2005. När det gäller den nya organisationen på Familjebasen med fokus på unga kriminella återkommer jag till den nedan.48