Mekanismer i framtida klimatregimer

Flexibla mekanismer kom att bli centrala i Kyotosystemet och var en grund till att många parter kunde acceptera protokollet. Idén med mekanismerna är att skapa

flexibilitet och därmed bidra till kostnadseffektivitet. Mekanismerna bygger på samarbete mellan parter och mellan organisationer som parterna har auktoriserat att delta i samarbetet. Idén om samarbete mellan länder återfinns i klimatkonventio- nen: mekanismer för samarbete (3.3, 4.2). Inom ramen för konventionen utveckla- des ett instrument Activities Implemented Jointly som genomfördes som en pilotfas fram till 2000. Dessa tankar utvecklades i Kyotoprotokollet och tre olika mekanis- mer, utsläppshandel, gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveck- ling, fastställdes däri.

Kyotoprotokollets flexibla mekanismer

Artikel 17 Handel med utsläppsrätter (”International Emissions Trading”, IET), möjliggör för parter med kvantitativa åtaganden enligt protokollet att köpa och sälja utsläppsrätter med varandra. Handelssystem inom EU kommer att från och med 2008 ingå i handels- systemet under Kyotoprotokollet vilket har ställt särskilda krav på utformandet av EU:s handelssystem.

Artikel 6 Gemensamt genomförande (”Joint Implementation”, JI) ger möjlighet för ett land med åtaganden enligt Kyotoprotokollet att genom investering i utsläppsminskande projektverksamhet i ett annat land med åtaganden enligt Kyotoprotokollet tillgodoräkna sig utsläppsreduktionsenheter (”emission reduction units”, ERU). ERUs är tilldelade mängder (se nedan) som omvandlas till ERU. Projekt inom ramen för JI kan utöver minskade utsläpp av växthusgaser även bidra till överföring av teknik och kunskap från ett land till ett annat. Insatserna förväntas bidra till att underlätta modernisering och ef- fektivisering av industrin och energisektorn i värdlandet.

Artikel 12 Mekanismen för ren utveckling (”Clean Development Mechanism”, CDM) ger möjlighet för länder med åtaganden enligt Kyotoprotokollet att genom investering i pro- jektverksamhet i länder som inte har åtaganden enligt protokollet få tillgodoräkna sig utsläppsreduktioner (”certified emission reductions”, CER). Projekt inom ramen för CDM syftar inte bara till att minska utsläppen av växthusgaser, utan även till en hållbar utveckling i det land där investeringen sker. Huruvida ett CDM-projekt bidrar till hållbar utveckling avgörs av värdlandet för projektet ifråga. CDM-projekt granskas och god- känns av en internationell styrelse under FN: CDM-styrelsen. Styrelsen utfärdar CERs efter godkänd granskning av en oberoende verifierare. CDM är den mekanism som i nuläget är operativ, i överenskommelsen om CDM ingick en s k ”prompt start”, vilket har möjliggjort en uppbyggnad av institutioner för att administrera projekten. Detaljreg- ler för CDM har utvecklats efterhand i och med att CDM-styrelsen har tagit beslut om administrativa ordningar m.m. Först då protokollet har ratificerats kommer motsvarande utveckling av detaljerade JI-regler att ske och en internationell övervakningskommitté för JI kommer att tillsättas.

Till skillnad från utsläppshandel mellan länder avser JI och CDM konkreta projekt för att minska utsläpp av växthusgaser i olika anläggningar och verksamheter och kallas därför projektbaserade mekanismer. Mekanismerna var föremål för intensiva förhandlingar. Det kritiska under Marrakechförhandlingarna vara att hitta rätt ba- lans ifråga om miljöintegritet och ekonomi så att texten kunde accepteras av alla parter som underlag för ratificering. Det handlade om en balans mellan värdländer och investerarländer, mellan säljare och köpare av utsläppsreduktionsenheter, samt mellan Annex I-länder och icke-Annex I-länder.

Mekanismerna speglar delvis tanken om en multi-stegsansats till ytterligare åtaganden. Alla parter kan delta i mekanismer oavsett utvecklingsnivå. I och med att gemensamt genomförande (JI) har två spår är projekt i enlighet med artikel 6 på

sätt och vis både projektbaserade och handelsbaserade. Spår-ett syftade till att utgö- ra ett incitament för värdländer att bli berättigade till handel så tidigt som möjligt. Denna typ av JI liknar utsläppshandel och har relativt låga transaktionskostnader, dessutom är projekten och handeln kontrollerade av värdlandets regler och policys. Spår-två syftade till att erbjuda ett alternativ för de länder som inte har möjlighet och kapacitet att inom samma tidsramar bygga upp det system som krävs för att vara berättigade för handel. Spår-två kännetecknas av internationell kontroll och är JI som en form av CDM. Den internationella kontrollen utförs av den övervakande kommitté som tillsätts och styrs av COP/MOP. Genom att erbjuda två olika spår, kunde JI skräddarsys för att förbereda att utsläppsreduktionsenheter skulle kunna genereras från och med 2008 utan att diskriminera i enlighet med länders kapacitet och möjlighet att utveckla nationella rapporteringssystem. Utvecklingen av JI kommer att vara en dynamisk process så fort det första COP/MOP anordnas. Parter kan delta i mekanismerna i en utsträckning som passar dem: utvecklings- länder deltar i CDM och dessa saknar krav på att upprätta tilldelad mängd och register, deras kontoföring hanteras av CDM-registret under CDM-styrelsen , indu- striländer med låg kapacitet kan delta i JI spår två, det krävs dock fastställd tillde- lad mängd och register och att projekten godkänns av en internationell styrelse, dock krävs inte årliga rapporteringar av utsläppsinventeringar. Industriländer med mer institutionell kapacitet kan delta i JI spår ett som bygger på bilaterala avtal och inte innehåller kontroll av en internationell styrelse.

Erfarenheter av CDM

CDM-arbetet har hittills resulterat i ett stort antal förslag till CDM-projekt, ökad med- vetenhet hur utsläppsminskningar kan genomföras, samt att institutioner har byggts upp för arbete med CDM specifikt och klimatfrågan generellt. Cirka 150 projekt plane- ras för närvarande i 37 länder och i olika sektorer. Detta innebär att CDM har engage- rat många länder i klimatarbete och på det viset är en viktig länk i nord-syddialogen. De CDM-projekt som nu förbereds inkluderar ett brett spektrum av aktiviteter och är lo- kaliserade i många olika värdländer. Projekten är dock koncentrerade inom tre sekto- rer: förnybar energi, reduktion av metangasutsläpp, samt nedbrytning av F-gaser. De förväntade utsläppsminskningarna är koncentrerade till Indien, Brasilien, Kina och In- donesien. De länder som normalt är mottagare av utländskt investeringskapital är ock- så värdländer för en stor del av CDM-projekten. De länder som normalt har svårt att at- trahera utländska investerare har även svårt att attrahera CDM-investeringar. Särskilda regler för småskaliga CDM-projekt har skapats för att underlätta CDM-projekt inte minst i de minst utvecklade länderna.

Förnybar energi står för nästan tre fjärdedelar av den totala projektportföljen vilket mot- svarar ungefär 45 % av den mängd CERs som portföljen förväntas generera. Genom- förandet av dessa projekt skulle medföra att utsläppen globalt kan minskas med 27 miljoner ton under den första åtagandeperioden. CDM-marknaden förväntas växa med 50-500 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år under den första åtagandeperioden. Energieffektivisering har en liten andel, 2 % av den förväntade årliga skörden av CERs. Den region som har svårast att attrahera CDM-projekt är Afrika, som förväntas genere- ra 8 % av den årliga mängden utfärdade CERs. Projekt med relativ låg kostnad och stora volymer har vuxit i andel sedan 2003. Dessa typer av projekt – främst reduktion av metangas samt nedbrytning av F-gaser – kommer potentiellt att dominera markna- den under den första åtagandeperioden. Den nuvarande prisnivån på 3-6 dollar per ton koldioxidekvivalenter varierar beroende på projektkarakteristika och fördelningen av

risken mellan projektägaren och köparen. Vissa CERs-köpare är villiga att betala mer för utvecklingsfrämjande projekt.

Hur framgångsrikt CDM blir och vilken roll CDM kan spela i framtida regimer beror till viss del på vilken mängd investeringskapital mekanismen kan stimulera och vilka lång- siktiga effekter CDM har. Hittills har över 800 miljoner dollar allokerats till CDM-projekt genom fonder och CDM-program. Dessa fonder och program är i huvudsak statliga och fokuserar i stort på att åstadkomma en ökad intäkt till projektägaren genom köp av CERs snarare än investeringar vid projektstart. Om man lägger till privata initiativ är det troligt att CDM-finansieringen totalt kommer att uppgå till över en miljard dollar i slutet av den första åtagandeperioden

Flödet av CDM-medel är dock relativt litet jämfört med det övriga flödet av utländsk fi- nansiering till utvecklingsländer, privata investeringar och bistånd inkluderat. Flödet kan dock öka till 6-8 miljarder dollar som således skulle användas till utsläppsminskande åtgärder. Denna siffra är 6 gånger högre än GEF-investeringarna under perioden 1991 – 2002, vilket visar att det finns en potential för ett betydande bidrag till klimatåtgärder. Dock kommer denna ström av kapital till utvecklingsländerna fortfarande utgöra endast en liten del av övriga privata investeringar och bistånd. Denna förhållandevis lilla del kan dock bidra till att driva privata sektorn till att använda klimatvänlig teknologi. Förut- om minskade utsläpp under en begränsad period bidrar CDM till att förändra den tek- nologiska infrastrukturen över lång tid.

Utformningen av CDM-projekten har inledningsvis dominerats av deras bidrag till att minska utsläppen av växthusgaser. Värdländernas värdering av projekten bygger dock på en värdering av hur projektet bidrar till hållbar utveckling i landet. Värdländerna har möjlighet att själva utveckla kriterier för att godkänna projekt, vilket många utvecklings- länder har gjort och kriterierna skiljer sig mellan länder. Många projekt har positiva lo- kala miljöeffekter och kan också bidra till ekonomisk utveckling och ökat behov av ar- betskraft. Andra projekt har inga större direkta effekter andra än minskning av utsläpp av växthusgaser.

Erfarenheten av CDM-projekt har visat att det finns många barriärer för projekt. Dessa barriärer är finansiella och institutionella brister samt risker och osäkerheter. Vissa ris- ker och transaktionskostnader kommer att minska i samband med att CDM-styrelsen godkänner ett antal metodiker för referensbaneberäkning och övervakning. Om arbetet med detta går bra under 2004 kan ytterligare intresse för CDM väckas i och med att större förtroende för CDM-styrelsen arbete kommer att finnas och i och med att tiden kommer att vara kortare för projektutvecklare att registrera projekt eftersom de kan an- vända existerande metodiker. De första projekten förväntas bli registrerade hösten 2004.

Vi går nu vidare med att beskriva hur projektbaserade mekanismer skulle kun- na passa ihop med de ramverk och konstruktioner som har presenterats ovan. En del av denna information finns redan under punkten ”styrmedel” under presentatio- nerna av respektive ramverk. Eftersom utvecklingsländernas deltagande är viktigt och möjligheten att skapa ramverk som är attraktiva för ett stort antal länder är centralt i kommande förhandlingar är det viktigt att infoga någon form av projekt- baserad mekanism i ett ramverk. JI är en mekanism som kan användas av parter som har kvantitativa åtaganden. I ett system med absoluta mål är JI en viktig ventil för att underlätta acceptans, det är också en mekanism som, givet att den får rätt attraktionskraft, kan minska eventuella problem med hot air.

Detta alternativ bygger på den befintliga Kyoto-Marrakechstrukturen, vilket inne- bär att flexibla mekanismer har en given roll. Systemet skulle kunna utvecklas genom en utveckling av CDM mot en sektorbaserad CDM ansats.

Ett system med intensitetsmål

Detta förslag bygger på att konventionens parter gör åtaganden i form av utsläpps- intensitetsmål som ska antas inom en viss tidsram. Projektbaserade mekanismer fungerar även i detta system även om konstruktionen kan se lite annorlunda ut. Det troliga är att projektbaserade mekanismer med internationell övervak-

ning/godkännande skulle fungera bäst eftersom intensitetsmålen inte bygger på att parterna har en tilldelad mängd. Däremot bör reduktionsenheter kunna utfärdas från projekt som bidrar till att intensitetsmålet nås.

Vissa menar att även frivilliga, icke-bindande intensitetsmål skulle kunna fun- gera. Ett konkret exempel på detta är ett koreanskt förslag om att koppla frivilliga dynamiska mål och CDM. Det grundläggande antagandet i förslaget är att utveck- lingsländerna måste få utrymme att utvecklas. Intensitetsmål ger möjlighet till BNP-tillväxt med möjligheter till en positiv utveckling: energieffektivitet leder till lägre kostnader för energi, mer effektiv ekonomi etc. Ett indikativt dynamiskt mål kan vara effektivt genom att det ger incitament för ett utvecklingsland att effektivi- sera och att minska sina utsläpp. Specifika projekt som används för att nå målet kvalificeras för kreditering.

Ett dynamiskt frivilligt mål är lättare för utvecklingsländer att acceptera. Dy- namiska och indikativa mål kan fungera som pilotfas och lärandeprocessoch upp- mana till aktivitet. Övervakning, granskning och rapportering är möjligt och en viktig del i kapacitetsuppbyggnaden. Initiativet till utsläppsminskningar genom CDM blir större eftersom konstruktionen tydliggör nödvändigheten av unilaterala CDM-projekt. CDM blir på detta vis en variant av JI: kreditering sker på projektba- sis efter oberoende granskning och utvecklingslandet kan relatera projektet till en målnivå för landet. Oberoende granskning är dock fortfarande nödvändig eftersom utvecklingslandet inte har en tilldelad mängd och därmed inte samma intresse för försiktighet i utfärdandet av utsläppsreduktionsenheter som för JI, där utsläppsre- duktionsenheterna konverteras från tilldelade mängder. Additionalitetsbedömning- ar kan fortfarande ske på samma basis som nuvarande CDM.

Ett pristak

Mekanismerna har en given roll även i detta system. Vad man återigen kan tänka sig är en utveckling eller breddning av CDM.

Ett teknikprotokoll

Här är det svårt att se en roll för mekanismerna i dess nuvarande form.

Ett forsknings- och utvecklingsprotokoll

Inriktningen i detta avtal är utveckling av koldioxidfria eller minde koldioxidinten-

siva teknologier som skall bli konkurrenskraftiga med dagens kommersiella teknik.

Ny text

Parterna i klimatkonventionen finansierar denna utveckling utgående från deras betalningsförmåga. Här är det svårt att se en roll för mekanismer.

Stegvis Kyoto (multi-stage)

Samtliga mekanismer passar väl i detta system och kan bidra till att parterna kan intensifiera sitt deltagande och således bidra till förflyttningar till en högre nivå (steg) av deltagande.

Kyoto, plus ett teknikprotokoll

Detta avtal är en kombination av en fortsättning på Kyoto med inriktning mot minskade utsläpp och ett avtal med inriktning mot forskning och utveckling. Me- kanismerna passar givetvis in här.

Kyoto, plus SD-PAMs

Detta system kombinerar åtaganden enligt Kyotoprotokollet för Annex I-länder med frivilliga åtaganden för utvecklingsländer att realisera handlingsprogram och åtgärder för att åstadkomma hållbara s.k. SD-PAM. Styrmedel för hållbar utveck- ling (SD-PAMs). SD-PAMs är med andra ord åtaganden för utvecklingsländer baserade på styrmedel för att åstadkomma hållbar utveckling som innehåller en kollagrings- eller utsläppsminskande komponent. Finansiering från industriländer kan ske genom CDM eller annan utlandsfinansiering.

Ett region-/sektorbaserat system

Mekanismer kan givetvis användas inom en region eller sektor. Projektbaserade mekanismer kan användas för möjlighet att genomföra projekt i sektorer eller för att skapa flexibilitet och/eller öka likviditeten på en marknad med t ex utsläppsrät- ter.

Slutsats

I de flesta alternativa lösningar för framtida ramverk finns de flexibla mekanismer- na med som centrala komponenter. Man kan därför inte dra någon annan slutsats än att Sverige bör fortsätta arbeta med utvecklandet av de flexibla mekanismerna och eventuellt komma med konkreta förslag till hur de kan kopplas till olika ramverk och hur t ex CDM kan utvecklas och breddas.

4.10 Diskussion

Det övergripande målet med ett klimatramverk bör vara att det skall skapa för- utsättningar för att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären skall kunna stabi- liseras på en acceptabel nivå. I en utvärdering av ramverk är det därför viktigt att bedöma den miljömässiga effektiviteten. Det finns dock många sätt att uppnå mil- jömässig effektivitet. En av de grundläggande frågorna är om ett avtal med brett deltagande men liten miljöeffekt (brett och grunt) är bättre eller sämre än ett avtal

med begränsat deltagande men tuffare åtaganden (smalt och djupt). Mest sannolikt är det något mitt emellan dessa alternativ som skulle vara effektivast (se figur 14).

Figur 14. Ett miljöeffektivt ramverk behöver både vara brett, ha ett stort deltagande, och skapa förutsättningar för verifierbara och ambitiösa utsläppsreduktioner (miljösäkerhet/djup). Denna bild förändras emellertid med tiden, man kan framförallt förvänta sig att den politiska acceptansen för ambitiösa utsläppsreduktioner kommer öka. De nio ramverken i figuren motsvarar de nio alterna- tiv som analyseras i kapitel 4.7 av denna rapport.

Om ett ramverk uppfyller kraven om hög politisk acceptans och miljösäkerhet avgörs av en bedömning av fem nyckelkomponenter: juridisk status, huvudinrikt- ning, typ av åtagande, typ av styrmedel och bördefördelning.

Ett multilateralt globalt agerande förblir det juridiska alternativ som är att före- dra. UNFCCC erbjuder ett fundamentalt ramverk, som är robust och flexibelt. Få länder ifrågasätter de mål och principer, som upprättats i detta avtal, och därför bör det förbli grunden för framtida interna förhandlingar. Konceptet att man bör kunna förhandla fram mera detaljerade protokoll såsom Kyotoprotokollet för att uppnå ramkonventionens mål ger en stor flexibilitet när det gäller att fortsätta i olika rikt- ningar.

Vi har inga starka preferenser för vare sig ett enda brett fördrag (Kyoto plus) eller en struktur som bygger på flera fördrag. Båda har fördelar och nackdelar, som bör uppmärksammas noga. Men vi inser riskerna med att låta en förhandlingspro- cess bli alltför uppsplittrad. Man kan förutse att ett framtida klimatavtal skulle kunna grundas på ett enda brett avtal, och kompletteras med ett eller två separata protokoll (t.ex. när det gäller anpassning eller forskning och utveckling). Om så blev fallet, anser vi att satsningarna borde inriktas på att säkerställa att dessa proto- koll blir ömsesidigt beroende, dvs. sammankopplade.

Ett framgångsrikt globalt multilateralt ramverk under klimatkonventionen be- höver sannolikt inkludera parternas prioriterade frågor då de annars varken behöver

eller vill delta. Ett ramverk kommer därför att inkludera flera inriktningar. Anpass- ningsfrågan måste tillägnas större uppmärksamhet, speciellt när verkningarna av en klimatförändring blir tydliga. Kopplingen mellan klimatfrågan och hållbar utveck- ling måste bli tydligare och synergier måste identifieras och utnyttjas. Trots detta anser vi att utsläppsminskning måste vara det övergripande målet i en framtida internationell klimatregim. Minskade utsläpp leder till minskat behov av anpass- ning och är nödvändigt för att uppnå hållbar utveckling.

Ett brett spektrum av åtaganden och styrmedel bör tillämpas för att ta itu med klimatförändringen på ett effektivt sätt, inklusive ekonomiska styrmedel, åtgärder baserade på regelverk, och potentiellt gemensamma handlingsprogram och åtgär- der. Enligt vår mening behövs det både en teknikmässig knuff och en prismässig stimulans, om man skall kunna ta itu med klimatproblemet på ett effektivt sätt. Det finns för närvarande en tendens att vid förhandlingar stödja antingen kvantitativa åtaganden kopplade till ekonomiska styrmedel, eller teknikbaserade åtaganden, eller initiativ om forskning och utveckling.

Trots ovanstående slutsats om att det behövs både en teknikknuff och en pris- mässig stimulans anser vi att kvantifierade (absoluta eller dynamiska) åtaganden kombinerade med ekonomiska styrmedel måste förbli en huvudkomponent i ett internationellt system för att ge en prissignal. Svensk erfarenhet med miljöpolitiska styrmedel inom landet är relevant när man kommer fram till den ovannämnda slut- satsen. Sverige har erfarenhet när det gäller användning av ekonomiska styrmedel och mera traditionella regleringsåtgärder på området miljöpolitik. Om än regelverk spelar en viktig roll, har ekonomiska styrmedel befunnits vara mer kostnadseffekti- va och miljöeffektiva. Skapandet av en prissignal har funnits ha en betydande in- verkan när det gäller att driva fram tekniska och beteendemässiga förändringar.

Bördefördelning är ett mycket svårt område eftersom det handlar om hur den globala kostnaden för utsläppsminskningar ska fördelas. Top-down metoder för bördefördelning är per definition miljömässigt effektiva men saknar flexibilitet och blir ofta komplicerade då man försöker ta hänsyn till skillnader mellan länder. Bottom-up metoder erbjuder mindre visshet om det miljömässiga utfallet men har å andra sidan fördelen att de kan ta landspecifika hänsyn. För Sverige spelar det sannolikt inte så stor roll hur bördefördelningen sker (se bilaga 7). Detta beror på de låga per capita utsläpp som Sverige har i jämförelse med andra industrialiserade länder.

En viktig uppgift i ett framtida klimatavtal är dessutom att skapa incitament för att bevara kollager och förhindra avskogning. Detta kommer att bli speciellt viktigt men svårt när utvecklingsländer med stor avskogning skall ha åtaganden. Vår be-