The United States of America: Opportunities

and Pitfalls in US Climate Change Policies

Dr. Mikael Román, Handelshögskolan Stockholm

”Jag motsätter mig Kyoto Protokollet eftersom det undantar 80 procent av världen, inkluderat större befolkningscentra som Kina och Indien, från utsläppsåtaganden samtidigt som det hotar att orsaka stora skador på den amerikanska ekonomin”

President George W. Bush Introduktion

När president George W. Bush i mars 2001 deklarerade att hans administration avsåg att dra sig ur förhandlingarna kring Kyoto-protokollet, så var det ett drastiskt, om än inte helt oväntat, uttryck för en växande amerikansk skepticism mot de glo- bala klimatförhandlingarna. Redan hans far, tidigare presidenten George H. W. Bush, uttryckte allvarliga reservationer när han 1992 slutligen signerade den ur- sprungliga Klimatkonventionen. Hans argument då var desamma som i dag; de krav för utsläppsreduktion som specificeras i avtalet är alltför långtgående och kommer att, om de implementeras, allvarligt skada den amerikanska ekonomin. Ur amerikansk synvinkel skulle det helt enkelt bli för dyrt att fullfölja avtalet.

Det faktum att USA nu dragit sig ur förhandlingarna kring Kyoto-protokollet är utan tvekan ett allvarligt avbräck för det fortsatta arbetet med globala klimatfrågor. USA står inte bara för den i särklass största andelen utsläpp av växthusgaser i värl- den (närmare 23%), men landets beslut att lämna förhandlingarna reser också all- varliga farhågor kring möjligheterna till internationellt samarbete rörande globala miljö-, säkerhets-, och hälsofrågor.

Vad är det då som har hänt? Hur hamnade vi i denna situation? Vad krävs för att USA återigen skall delta konstruktivt i de globala miljöförhandlingarna?

Den föreliggande studien söker svara på ovanstående frågor genom att analysera USAs klimatpolitik utifrån ett implementeringsperspektiv. Analysen tar sin avstamp i den globala Klimatkonventionen från 1992 och följer därefter utvecklingen av amerikansk klimatpolitik på såväl den nationella som

internationella arenan. Vad har USA gjort för att leva upp till sin del av ingågna internationella avtal? I vilken mån karakteriseras amerikansk klimatpolitik av kontinuitm flt tvära kast? Vad har man faktiskt åstadkommit? Vad förklarar det slutliga utfallet av amerikansk klimatpolitik? Den uttalade ambitionen är i detta fall att förstå USAs agerande på dess egna villkor. Endast utifrån en sådan analys kan vi förstå hur vi bäst påverkar den amerikanska politiken i framtiden – och

därigenom kanske även får USA att än en gång delta i de globala klimatförhandlingarna.

I korthet syftar studien till att svara på tre övergripande frågor:

1) Vilka är de aktuella trenderna vad gäller utsläppsnivåer och energi konsum- tion i USA? Vad för slags lösningar har den federala regeringen föreslagit för att komma till rätta med problemen?

2) I vilken mån har de föreslagna handlingsprogrammen omvandlats till praktis- ka åtgärder? Vilka är de huvudsakliga faktorerna (politiska, administrativa, institutionella, ekonomiska och andra) som kan tänkas förklara det slutliga ut- fallet av amerikansk klimatpolitik.

3) Vilka möjliga scenarier kan man urskilja vad gäller USA:s fortsatta engage- mang i internationella klimatförhandlingar.

I tillägg till detta så ägnar rapporten även stort utrymme åt den senaste tidens ut- veckling, där ett antal delstater initierat egna program för reduktion av växthusga- ser. Detta fenomen, där lägre administrativa enheter driver utvecklingen inom stör- re federala politiska system, är av speciellt intresse, då det inte bara är centralt för att förklara vad som sker i USA utan kan även potentiellt öka vår förståelse för den utveckling som pågår inom Europeiska Unionen.

Rapporten består av fyra delar.

I Avsnitt 1 förs ett inledande resonemang om de grundläggande förutsättningarna

för amerikansk klimatpolitik. Vi får här följa hur frågan trädde fram på den politis-

ka agendan i början av 90-talet, samt hur den därefter behandlats av de olika admi- nistrationerna. Vidare förs en diskussion kring utsläppstrender och kopplingen till USA:s energiprofil. Syftet med det senare avsnittet är att utreda i vilken mån en framtida reduktion av växthusgaser faktiskt påverkar den amerikanska ekonomin och i så fall på vilket sätt. Denna koppling mellan utsläpp, energiuttag, och ekono- misk utveckling är helt avgörande för hur man från amerikanskt håll uppfattar och definierar klimatfrågan. Diskussionen är med andra ord av stor betydelse för vår förståelse av de målsättningar och överväganden som styr formuleringen av ameri- kansk klimatpolitik. Analysen gör följande observationer:

• Den amerikanska klimatpolitiken med dess betoning av ekonomiska styrmedel, dynamiska utsläppsmål, omfattande investeringar i forskning och ny teknologi, samt bindande åtaganden också för utvecklingsländer har varit anmärkningsvärt konsistent över åren.

• Clinton administrationens beslut att skriva under Kyoto-protokollet trots Senatens uttryckliga motstånd var i sig ett politiskt vågspel och eget ini- tiativ som saknade inrikespolitisk täckning. I så måtto är den nuvarande Bush administrationens beslut att dra sig ur Kyoto-processen förmodli- gen långt mer representativ för amerikansk internationell klimatpolitik såsom den formulerats i Kongressen.

• Sannolikheten att USA skall ratificera Kyoto-protokollet är i det närmas- te obefintlig, oberoende av vem som blir president efter höstens val. Det

finns helt enkelt inte tillräckligt politiskt stöd för Kyoto-processen, och de flesta tycks vara överens om att avtalet missgynnar USA ekonomiskt. Det faktum att den starkt regionalt förankrade Senaten är den politiska instans som slutligen ratificerar alla internationella fördrag som USA in- går bidrar också till en institutionell låsning i frågan.

• Ovanstående betyder dock inte att tanken på internationellt samarbete i klimatfrågan är död. Tvärtom. Rent politiskt kommer dock förmodligen att kräva en helt ny process för att USA skall delta i globala överens- kommelser kring utsläppsnivåer samt mekanismer för utsläppshandel och teknologiöverföring. I så måtto är det klart att den ursprungliga Klimat- konventionen ligger fast. Problemet är, än en gång, själva Kyoto-avtalet som i sig blivit ett rött skynke i amerikansk politik. Det finns ett antal al- ternativa scenarier. En trolig utveckling ar att USA fortsätter att delta i Kyoto-processen under observatörsstatus, samtidigt som man på sikt in- leder ett antal regionala samarbeten med länder som exempelvis Canada och Mexico samt potentiellt ett antal utvecklingsländer. Möjligen kan liknande regional initiativ på sikt också komma att harmoniseras med en framtida Kyoto-regim. Denna utveckling framstår under alla händelser i dagsläget som den politiskt mest görbara vägen mot globala utsläppsre- gleringar av växthusgaser.

• Trots alla dispyter som omgärdat USA:s engagemang i de internationella klimatförhandlingarna är det viktigt att komma ihåg att landet också läm- nat några av de viktigaste bidragen till den nuvarande klimatdebatten. Några av de mest inflytelserika policyinstrumenten, som utsläppshandel och Clean Development Mechanism (CDM), hade förmodligen aldrig sett dagens ljus om inte USA drivit dessa frågor. Det finns därför all an- ledning att seriöst beakta även dagens amerikanska policyförslag. • Vad gäller de praktiska problemen förknippade med klimatfrågan så står

USA fortfarande för den överlägset största andelen utsläpp av växthusga- ser i världen. Vidare är man på samma sätt den största användaren av energi. Båda dessa parametrar ökar dessutom i absoluta tal, och det finns inget som tyder på att trenderna håller på att avta.

• Samtidigt utgör en framtida reduktion av växthusgaser en större utma- ning för USA än för många andra länder. Över 50% av landets elektrici- tet kommer idag från kol-kraftverk, och man har därigenom en helt annan energiprofil än ex. Sverige. En omställning till andra energikällor skulle därmed sannolikt få långtgående konsekvenser för den amerikanska eko- nomin, då det i praktiken innebär att hela energisystemet måste byggas om. Liknande åtgärder innebär utan tvekan stora omställningar för indu- striproduktion, transportväsende, samt boende och levnadsförhållanden mer generellt.

• Som ett svar på ovanstående utveckling har den nuvarande Bush admi- nistrationen presenterat en plan, Global Climate Change Initiative, i vil- ket man uttryckligen söker långsiktiga lösningar genom användandet av effektivitetsmål, en utökad satsning på forskning och utveckling av ny

teknologi, samt frivilliga åtgärder. Planen har dock ifrågasatts från flera håll och ett stort antal bedömare har också kritiserat den för att gå indu- strins ärenden. Möjligen ligger det en del i dessa argument, även om en liknande diskussion om politikens innehåll också har ideologiska för- tecken.

På basis av ovanstående observation leder Avsnitt II därefter över till ett resone- mang kring förutsättningarna för att omvandla politiska ambitioner till handlings-

program och hur dessa därefter omsätts till praktiska åtgärder. Ambitionen här är

att diskutera hur och under vilka omständigheter olika institutionella, administrati- va, och politiska faktorer påverkar formuleringen och den efterföljande implemen- teringen av klimatpolitik. Diskussionen leder fram till följande slutledningar:

• Innehållet och genomförandet av amerikansk klimatpolitik kan endast förstås utifrån de institutionella premisser för maktdelning som gäller för USA:s federala politiska system. Inom detta fördelas ansvaret över olika sakfrågor såväl horisontellt (dvs. inom de olika federala regeringsorga- nen) som vertikalt (mellan federala regeringen och delstaterna). Denna beslutanderätt kompletteras i sin tur med ett långtgående kontrollsystem (checks and balances), där andra instanser kan utöva vetorätt. Resultatet är en tidskrävande process med en hög grad av köpslående, där en av de främsta avsikterna är att garantera de enskilda regionernas inflytande över den federala politiken. Det tar sig många gånger i konkret uttryck i klimatfrågorna, där federal och delstatlig kompetens inom näraliggande områden ofta krockar.

• På samma sätt är de grundläggande rättsprinciperna för USA:s judiciella system av stor betydelse för genomförandet av amerikansk klimatpolitik. Det amerikanska Common Law-systemet skiljer sig avsevärt från det svenska Civil Law-systemet på ett par avgörande punkter. En grund- läggande skillnad är antagandet att lagverket byggs kontinuerligt och på basis av nya rättsfall. Detta leder till att man i USA förespråkar en rätts- process byggd på konfrontation med ambitionen att alla argument där- igenom skall komma att belysas och nagelfaras. Denna rättstradition skil- jer sig avsevärt från den svenska rättsmodellen som i högre utsträckning dömer utifrån ledande principer samt tankar kring vad man ytterst vill åstadkomma med lagen. Självfallet har den rättstradition också konse- kvenser för hur lagen appliceras rent praktiskt. I det amerikanska rätts- systemet blir meningsskiljaktigheter kring såväl uttolkningen som ge- nomförandet av offentliga program ofta rättssak och stämningar hör ock- så till vardagen. Juridiken blir därmed en del av politiken och därigenom ett effektivt sätt att påverka den offentliga politikens utfall.

• Det är också vad gäller det faktiska genomförandet (implementeringen) av klimatpolitiken, snarare än dess innehåll, som kritiken mot den nuva- rande Bush administrationen blir som skarpast. Det råder inte något som helst tvivel om att administrationen på olika sätt försökt att påverka ge- nomförandet av en aktiv klimatpolitik genom att omväxlande manipulera

regleringar, fördröja administrativa processer, omfördela budgetanslag, samt i vissa fall även åsidosätta vetenskapliga fakta i syfte motverka yt- terligare reduktioner av växthusgaser. Detta innebär i sig allvarliga miss- grepp på grundläggande demokratiska principer som exempelvis insyn och transparens.

• Ytterligare ett allvarligt hinder mot det fortsatta genomförandet av en pro-aktiv klimatpolitik är den amerikanska ekonomin som trots de nuva- rande tillväxtsiffrorna lever en farlig balansgång. Vad gäller den federala ekonomin så varnar många ekonomiska experter idag för de galopperan- de budget- och handelsunderskotten samt den allt stigande arbetslöshe- ten.

• Ändå ligger nog det största hotet mot klimatpolitiken i delstaternas djupa ekonomiska kris. Märkligt nog är detta något som sällan nämns i debat- ten, trots att konsekvenserna potentiellt sett kan vara mycket långtgående – inte bara för klimatfrågan. Delstaternas ekonomiska situation är av stor betydelse, då en aktiv klimatpolitik under all omständigheter slutligen kräver lokalt genomförande. Vidare är det också så att många av klimat- politikens ansvarsområden ligger under delstatlig jurisdiktion. Problemet här är att delstaterna under de senaste åren har förlorat ett stort antal av sina främsta inkomstkällor, samtidigt som de blivit ålagda att ta sig an kostnaderna och ansvaret för en rad tjänster som tidigare legat under den federala regeringen. Detta sker då samtidigt i en kontext där skattesänk- ningar blivit ett politiskt mantra. Under rådande förhållanden av stigande arbetslöshet så kommer aktivt klimatarbete knappast att vara en priorite- rad fråga för de enskilda delstaterna.

Det är med utgångspunkt i den sistnämnda observationen som Avsnitt III därefter riktar särskild uppmärksamhet åt de olika klimatpolitiska åtgärdsprogram som för

närvarande utvecklas på regionala, delstatliga, och lokala nivåer i USA. Denna del

av analysen inleds med en beskrivande genomgång av de olika program som initie- rats från såväl offentligt som privat håll. Syftet här är att belysa såväl gemensamma drag som skillnader mellan de olika initiativen. Från detta leder analysen därefter över till en mer specifik diskussion om vad som förklarar uppkomsten av dessa initiativ. De huvudsakliga slutledningarna kan sammanfattas som följer:

• De olika klimatpolitiska initiativ som för närvarande utvecklas på regio- nal, delstatlig och lokal nivå i USA förtjänar ytterligare uppmärksamhet av flera anledningar:

• De har uppstått i frånvaron av en aktiv federal politik, och de kan därför lära oss något om vad som driver lägre administrati- va enheter i ett federalt system

• De är sinsemellan väldigt olika och därmed en provkarta på olika innovativa klimatpolitiska lösningar.

• De sker i regel i nära samverkan mellan olika politiska gruppe- ringar, intressegrupper, samt näringsliv.

• Samtidigt står de klart att dessa initiativ inte nödvändigtvis är ett nytt fe- nomen. Tvärtom är de helt i linje med den amerikanska federala traditio- nen, där de flesta större politiska frågor, från slavfrågan till rösträttsfrå- gan, har initierats på delstatlig nivå för att i ett senare skede snarast kon- firmerats av den federala regeringen. Detta understryker än en gång be- hovet av att förstå USA på deras egna villkor.

• En avslutande fråga är då vad som faktiskt driver delstaterna att ta den här typen av initiativ. Ett sätt att förstå denna utveckling är att diskutera det i termer av ’konkurrens’ (competition), där delstaterna konkurrerar över, bland annat, resurser och externt stöd. Begreppet ’konkurrens’ är användbart i så måtto att det ger oss möjlighet att beskriva interaktionen mellan det privata och det offentliga. Genom att diskutera vad ’konkur- rens’ innebär för dessa båda aktörer ges vi en möjlighet att identifiera de omständigheter under vilka olika synergieffekter kan uppstå eller, om- vänt, processer går i stå.

• Syftet med denna avslutande diskussion kring ’konkurrens’ är att öppna för ett nytt forskningsfält som möjligen skulle kunna öka vår förståelse för vad som driver ett aktivt klimatarbete. Diskussionen har generell re- levans, då den inte bara hjälper oss att förstå utvecklingen i USA utan kan också ge fördjupad insikt om vad som sker inom den Europeiska Unionen.

Avslutningsvis återvänder Avsnitt IV till den inledande diskussionen om USAs internationella åtaganden i klimatfrågor. Syftet här är att resonera kring ett antal möjliga scenarier kring USAs fortsatta engagemang i framtida internationella kli- matförhandlingar. Diskussionen leder fram till följande observationer:

• Som tidigare antytts finns ingenting som tyder på att USA skulle ratifice- ra Kyoto-protokollet – oavsett vem som är president. Oansett alla andra argument så bygger påstående på det faktum att det är Senaten som slut- ligen beslutar om ratificering av internationella fördrag. Det finns ingen- ting idag som tyder på att Kyoto-protokollet inom en överskådlig framtid skulle få det stöd av 2/3 av senatens medlemmar som krävs för dess god- kännande.

• USA:s roll i framtida internationella klimatförhandlingar beror i hög grad på vem som blir president efter höstens val. I den händelse George W. Bush återväljs får vi med all sannolikhet se en förstärkning av den nuva- rande amerikanska utrikespolitiken, baserad på bilaterala överenskom- melser och åsidosättande av internationella avtal. Med denna utveckling kommer även relationerna mellan USA och Europa att vara fortsatt låsta. De främsta vinnarna i ett sådant scenario kan därför, paradoxalt nog, bli de utvecklingsländer som väljer att sluta separata avtal med USA. • John F. Kerry, å sin sida, har inte bara uttryckt stor förståelse för klimat-

frågan, utan även på senare tid tydligt deklarerat att han avser att föra en utrikespolitik i vilken USA ånyo deltar aktivt i multilaterala förhandling- ar. Så långt skulle den amerikanska utrikespolitiken sannolikt förändras

avsevärt i den händelse Kerry blev president. Frågan är emellertid hur stora möjligheter han faktiskt har att därefter driva en aktiv klimatpolitik och verkligen förändra något i sak. Som rapporten tidigare gjort klart så finns det inom det amerikanska politiska systemet ett antal administrativa och institutionella hinder som försvårar presidentens möjligheter att driva en aktiv miljöpolitik både inom och utanför landet. Vidare kommer kli- matfrågan under de rådande omständigheterna med all säkerhet att ha en förhållandevis låg prioritet en bra tid framöver.

• Det är i detta sammanhang som det blir extra intressant att följa utveck- lingen av de olika regionala och delstatliga initiativen. Som tidigare an- tytts så har alla större politiska frågor i USA:s historia initierats på del- statlig nivå. Möjligen är det också vad som håller på att ske för närvaran- de. Frågan om vad som driver denna utveckling tycks därmed vara av central betydelse.

Bilaga 5