Komponenter i en internationell klimatregim

Det har gjorts många analyser av FN:s Ramkonvention om klimatförändring (UNFCCC), Kyotoprotokollet och alternativa regimer som föreslagits för att mot- verka klimatförändringar i framtiden (se tex Aldy m fl, (2003), Muller m fl, (2001)). I denna del av rapporten analyseras ett antal tänkbara alternativ för en internationell klimatregim. Regimen kan antingen vara konstruerad som en utveck- ling av eller ett komplement till UNFCCC/Kyotmodellen eller som ett fristående alternativ. För att kunna analysera olika alternativ har vi först identifierat de delar som karaktäriserar ett internationellt avtal, sådant som Kyotoprotokollet (se figur 12):

1) Avtalets juridiska status – Är avtalet multilateralt, regionalt eller bilateralt? Är det bindande eller inte bindande? Ligger det under FN:s eller något annat internationellt organs jurisdiktion? Gäller det ett avtal eller flera? I vilken omfattning medger det att icke-statliga organisationer (NGO), industrin eller samhället i allmänhet deltar?

2) Avtalets inriktning och omfång – Är avtalet inriktat på en minskning av ut- släppen (och i så fall på vilka gaser?), teknikutveckling, anpassning eller hållbar utveckling? Har det flera mål? I så fall, hur hanteras dessa vid för- handlingar?

3) Typ av åtaganden – Hur definieras åtaganden? Bygger de på en kvantifierad minskning av utsläppen, tekniska normer, införande av gemensamma åtgär- der, eller något annat? Är åtaganden bindande eller inte bindande? Hur tving- ande är de? Om de är relaterade till minskning av utsläpp, är de baserade på absoluta eller relativa mål?

4) Typ av styrmedel - Vilken typ av styrmedel tillåts eller krävs för att genomfö- ra åtaganden, t.ex. handel med utsläppsrätter, koldioxidskatter, märkningssy- stem, frivilliga överenskommelser?

5) Principer för bördefördelning – hur ska globala åtaganden (oavsett hur de de- finieras) delas upp mellan nationerna? Hur bör finansiering av anpassningsåt- gärder ske?

Nedan följer en analys av UNFCCC/Kyotomodellen med utgångspunkt i dessa nyckelkomponenter:

Juridisk status: Det nuvarande ramverket bygger på ett multilateralt system. Grun-

den för avtalet är UNFCCC. Kyotoprotokollet bekräftar de åtaganden som gjorts i UNFCCC och utvidgar dessa för vissa länder. Protokollet är därför ett avtal, som är åtskilt från UNFCCC, men direkt sammankopplat med detta. UNFCCC innehåller legalt bindande normer, av den typ man brukar kalla mjuk lagstiftning (soft law). Typiska exempel på mjuk lagstiftning är deklarationer, resolutioner, rekommenda-

tioner och beslut av COP. Den mjuka lagstiftningen kan bli s k hård lagstiftning (hard law) om parterna accepterar den som det (Yamin and Depledge, 2003).

Inriktning och omfång: Kyotoprotokollet bygger på klimatkonventionen och har

således samma mål som klimatkonventionen, dvs. stabilisering av halten av växt- husgaser i atmosfären på en säker nivå. Följaktligen har protokollets huvudinrikt- ning varit en minskning av utsläppen, men denna inriktning har växlat, och anpass- ning är också ett viktigt mål som förts fram allt mer på senare tid.

Typer av åtaganden: Protokollet bygger på kvantifierade bindande mål för en be-

gränsning av utsläppen för industriländer i bilaga B till protokollet. Det finns ock- så ett antal "mjukare" åtaganden för alla parter, som bygger på det som överens- kommits i UNFCCC, t.ex. krav på att utveckla nationella inventeringar, samarbeta kring naturvetenskaplig och teknisk forskning, och att främja tekniköverföring.

Typer av styrmedel: Ytterligare ett viktigt inslag i Kyotoprotokollet är dess s.k.

flexibla mekanismer, handel med utsläppsrätter samt mekanismerna för ren utveck- ling (CDM) och gemensamt genomförande (JI).

Principer för bördefördelning: Kyotoprotokollet och dess åtaganden om en minsk-

ning av utsläppen har grundats på principen om historiskt ansvar, dvs. att industri- länderna har ett ansvar att agera först för att minska utsläppen. I protokollet har man också upprättat principen om differentierade åtaganden – åtaganden som vari- erar beroende på nationella förhållanden.

De olika delarna överlappar oundvikligen varandra. Avtalets inriktning avgör till exempel ofta typen av åtagande. Dock får man, genom att dela upp ett avtal i nyck- elkomponenter på detta sätt, en möjlighet att diskutera alternativa regimer på ett mera strukturerat sätt. T.ex. innebär vissa förslag till ändring av den befintliga Kyotomodellen ändringar av endast någon komponent. Andra förslag avser flera eller alla dessa komponenter. Man bör betänka att även ett förslag som endast avser någon av dessa komponenter kan medföra en väsentlig förändring av det befintliga ramverket (t.ex. om åtaganden skulle fördelas efter utsläpp per capita, eller om de skulle vara icke-bindande istället för bindande). Mycket av diskussionen i akade- misk litteratur har inriktats på frågor som berör typ av åtagande, styrmedel, eller principer för bördefördelning av dessa åtaganden (komponenterna 3, 4 och 5). Det har också inom ramen för klimatförhandlingarna uppstått en diskussion om olika inriktningar för framtida klimatregimer. Som en jämförelse har alternativa former för en överenskommelses juridiska status först nyligen börjat diskuteras. Vi vill påpeka att den ordning, i vilken komponenterna diskuteras inte utgör någon sär- skild prioritering. Komponenterna 1) och 2) måste uppenbarligen finnas på plats innan man fattar beslut om typ av åtagande. Dock skulle beslut om bördefördelning kunna föregå beslut om t.ex. typ av åtagande.

Återstoden av detta kapitel är uppbyggd enligt följande: I avsnitt 4.2 – 4.5 görs en analys av olika alternativ för var och en av komponenterna. Denna analys är relativt kortfattad, eftersom det finns många olika kombinationer av komponenter- na som skulle kunna diskuteras. I avsnitt 4.6 introduceras de kriterier som tillämpas för utvärderingen av de olika regimer som valts ut genom olika kombinationer av de olika komponenterna. De nio regimer som valts (4.7) anser vi vara representati- va för de alternativ som nu diskuteras, och som vi anser vara genomförbara. Sän- kornas roll i en global klimatregim tas upp i avsnitt 4.3 (inriktning), och diskuteras sedan mer detaljerat i avsnitt 4.8. På samma sätt diskuteras i avsnitt 4.9 rollen för mekanismen för ren utveckling i framtida ramverk. I avsnitt 4.10 presenteras ytter- ligare några diskussionsämnen och slutsatser.