Kriterier för utvärdering

Nedan redovisas en rad kriterier för utvärdering av föreslagna eller befintliga ram- verk som används i denna rapport.

Miljökriterium

Miljömässig effektivitet är ett begrepp som är väldigt brett men som i klimatsam- manhang oftast handlar om att uppfylla det övergripande målet med klimatkonven- tionen, att stabilisera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på en säker nivå (Artikel 2, UNFCCC, 1992). Philibert och Pershing (2001) och den Elzen (2002) definierar miljömässig effektivitet som hur mycket de globala utsläppen av växthusgaser minskar. Det är dock viktigt att skilja på regelverkets utformning och stringens. Miljöeffekterna av ett avtal, utgående från ovanstående definition, är huvudsakligen kopplat till stringensen i överenskommelsen, vilket i realiteten kan vara beroende av acceptansen för regelverket. Några centrala frågor är hur läckage undviks, d v s att utsläppsminskningar i ett land medför ökningar i ett annat land p g a t ex omlokalisering av industriella aktiviteter och hur mängden hetluft minime- ras eller begränsas. En annan viktig fråga är hur en klimatregim påverkar andra miljöaspekter. Vissa typer av klimatåtgärder kan även medföra en förbättrad luft- kvalitet, minskad markerosion, förbättrat skydd av den biologiska mångfalden etc.

Ett annat miljökriterium är visshet beträffande miljöeffekten. I detta kriterium bedöms den relativa vissheten att en viss typ av ramverk kommer att minska ut- släppen med en viss mängd. Detta kriterium är inte detsamma som miljöeffektivi- tet. Det är tänkbart att ett ramverk som ger större visshet beträffande utsläppsnivå- er, skulle kunna visa sig mindre miljöeffektivt än ett annat alternativ. Det är också viktigt att avgöra om det som mäts är de totala utsläppen från länder med åtagan- den, eller de globala utsläppen. Allmänt avser detta kriterium det förstnämnda. Säkerhet om den miljömässiga konsekvensen är i likhet med dess ekonomiska motsvarighet, ekonomisk visshet, båda viktiga kriterier när det gäller politisk ac- ceptans.

Rättvisekriterier

Rättvisa är en viktig fråga i debatten om klimatförändringar: Vem bär det största ansvaret för klimatförändringar? Vem utsätts för de största riskerna? Vem har störst möjlighet att agera? Vilket ansvar har vi för kommande generationer? Vilken rätt har vi att använda atmosfären?

Det finns fyra kriterier för rättvisa som används när framtida åtagandeperioder diskuteras – behov, ansvar, kapacitet och möjlighet (se t ex CICERO & ECN, 2001). Kriteriet behov kan beskrivas som det minimikrav som ställs för att alla människor ska ha en dräglig levnadsstandard vad beträffar rätt till utsläpp av växt- husgaser. Ansvar betyder att kostnader för att lösa eller avhjälpa ett problem bör fördelas i överensstämmelse med hur stor del av problemet en part bär ansvar för. I Kyotoprotokollet åligger det industriländerna att agera, p g a det ansvar de har för utsläpp ur ett historiskt perspektiv. Kriteriet för ansvar kan dock också gälla pågå- ende och framtida utsläpp.

Kriterier för kapacitet åsyftar ett lands betalningsförmåga. Det vanligaste måt- tet på kapacitet är BNP per capita. Betalningsförmåga kan ses som en rättvise- aspekt men kan också ha stor betydelse för om ett tillvägagångssätt är ekonomiskt möjligt. Ytterligare en skillnad som kan göras mellan länder där ansvar och lev- nadsstandard kan vara likartad, är avseende ländernas möjlighet att göra kostnads- effektiva minskningar. Vissa länder ligger till exempel på en hög nivå när det gäller effektiv energiproduktion medan andra länder med liknande inkomster producerar energi mindre effektivt (Claussen och McNeilly, 1998). Länder vars ekonomier är mindre energieffektiva har oftast större möjlighet att till en låg kostnad minska sina utsläpp. Energieffektiviteten eller energiintensiteten i en ekonomi används därför ofta som en indikator på möjlighet.

Ekonomiska kriterier:

I teorin är det fundamentala ekonomiska kriteriet vid utvärdering av ett handlings- sätt huruvida vinsterna vid detta handlingssätt uppväger förlusterna. En global klimatpolitik, där man maximerar sammanslagna nettovinster sägs vara effektiv (Aldy m fl, 2003). I verkligheten har man ofta för lite information för att kunna göra en heltäckande kostnadsnyttoanalys för att avgöra politikens effektivitet. Detta gäller i synnerhet så komplexa och storskaliga frågor som en global klimatpolitik, där det finns en stor ovisshet om möjlig nytta och kostnader för olika strategier

under olika tidsperioder. Kostnadseffektivitet används ofta som ett alternativt och mindre krävande kriterium. Kostnadseffektivitet innebär att fokus ligger på det minst kostsamma sättet att uppnå ett eller flera givna mål. Detta är ett kriterium som tillämpas i denna rapport, men dess begränsningar bör också beaktas. Det kan inte visa om det eftersträvade målet är vettigt ur ekonomisk synpunkt. En forskare uttrycker det som att det kan leda till att man identifierar "snabba tåg till fel station" (Aldy m fl, 2003).

Ekonomisk visshet är ett annat kriterium. Detta kan mera exakt definieras som visshet om kostnader för utsläppsminskning. Medan visshet om kostnaden för minskning inte nödvändigtvis garanterar att ett system är mer effektivt eller kost- nadseffektivt än ett annat, har det, liksom miljövisshet, en stor politisk betydelse. Vissa typer av åtaganden ger större säkerhet än andra, när det gäller de kostnader för utsläppsreduktion som de medför. Det nu gällande ramverket (Kyotoprotokol- let) har kritiserats av stater som USA, på grund av ovisshet beträffande kostnaderna för utsläppsminskningar. Ofta sker det en direkt kompromiss mellan miljövisshet och ekonomisk visshet.

Genomförbarhet

Två genomförbarhetskriterier har använts – enkelhet och transparens. Enkelhet & transparens innebär att regimen måste vara enkel på så sätt att kontroll och verifie- ring är möjlig.

Politisk acceptans och reellt deltagande

I sista hand måste man göra en praktisk bedömning av chanserna att ett visst för- slag accepteras av det internationella samfundet. Detta kriterium kräver, kanske mer än många andra, en känsla för vad som kan accepteras. I vissa fall, kan ett land acceptera en överenskommelse utan en vidare analys av vad det skulle innebär att fullfölja den. Det här är fallet för många u-länder (kapitel 3). Den politiska verklig- heten är dock en ännu viktigare faktor när man ska analysera effektivitet av ett förslag. Att bara acceptera förslaget innebär inte att det kommer att genomföras.

En aspekt till av detta kriterium är deltagande. I vilken utsträckning kommer ett avtal att garantera ett fullt deltagande av alla länder (eller så många som möjligt) och berörda aktörer (inklusive de icke statliga)? Eftersom klimatproblemets natur medger att länder åker snålskjuts, måste ett internationellt avtal innefatta stimule- rande åtgärder för att nå ett så brett deltagande som möjligt. Ett brett deltagande av alla statliga parter samt andra icke-statliga aktörer (t e x stora multinationella före- tag i ett tekniskt inriktat avtal) kommer också att bidra till att systemet blir effekti- vare både ur ett miljömässigt och ekonomiskt perspektiv.

Andra kriterier:

Förenlighet med Kyotoprotokollet tillämpas inte som kriterium i denna rapport. Dock bedömer vi i vissa delar av texten förenligheten av olika ramverk med Kyo- tomekanismerna; internationell utsläppshandel, mekanismen för ren utveckling och gemensamt genomförande. Detta därför att man, i många förslag anger förenlighe- ten med Kyotomekanismerna som ett starkt argument. Eftersom EU och några

andra Annex I-länder satsat åtskillig tid och betydande resurser på att upprätta system för handel med utsläppsrätter, skulle detta kriterium kunna ses som sam- mankopplat med politisk acceptans.

Vissa av ovannämnda kriterier är mer eller mindre relevanta för olika nyckel- komponenter. T.ex. är kriteriet kostnadseffektivitet mest relevant vid diskussionen om typ av åtagande och verktyg. Politisk acceptans, den politiska realiteten och deltagande betyder mycket vid diskussionen om ramverk och riktningar, medan rättviseargument i allmänhet dominerar diskussionen om bördefördelning.

Avvägning mellan kriterier

När man väljer mellan olika ramverk för en klimatregim, måste man hela tiden kompromissa. Kompromissen mellan miljövisshet och ekonomisk visshet är kan- ske den mest påtagliga, men klimatproblemet innebär också att man ibland måste kompromissa mellan miljökriterier. T.ex. erbjuder Kyotomodellen, med sina abso- luta mål för minskning av utsläpp, en relativ säkerhet när det gäller den resulteran- de nivån för minskning av utsläpp (i de länder som uppfyller sina åtaganden), men enligt många kommer dessa mål att uppnås på bekostnad av ett begränsat globalt deltagande, och modellen blir därför i slutändan begränsad när det gäller dess mil- jöeffektivitet. När man skall ge rekommendationer, krävs det därför en viss avväg- ning mellan kriterier, och antaganden om sådana variabler som deltagande, ska- pande av hetluft ”hot-air”, läckage mm.

För att nå målet med klimatkonventionen, att stabilisera koncentrationen av växthusgaser på en säker nivå, behövs ett ramverk som ger förutsättningar för sä- kerhet i utsläppsreduktioner samtidigt som deltagande och ambitionsnivå är hög. Politisk acceptans har därför identifierats som ett kritiskt kriterium tillsammans med miljösäkerhet vid vår analys. I många fall måste man göra en vägning mellan dessa kriterier, t ex den politiska acceptansen kan vara hög men miljösäkerheten låg.