Bilaga 1 Brasilien bortom Kyoto:
Bilaga 5 Sydafrika efter Kyoto
Lwandle Mqadi, South-South-North, Harald Winkler, Energy Research Centre, University of Cape Town och Angela Churie Kallhauge, Statens Energimyndighet
Sydafrika är ett land i utveckling beläget i Afrikas sydligaste del. Befolkningen uppgår till ca 43 miljoner, på en yta av 1.2 miljoner kvadratkilometer. Sydafrika har stora naturtillgångar, som olika mineraler, från kol till ädelmetaller och –stenar, och är världens största producent av guld och platina, femte största producent av diamanter och fjärde största producent av stenkol. Ur ett ekonomiskt perspektiv är Sydafrika mer utvecklat än många andra länder i Afrika. Medan BNP per capita ligger under världsgenomsnittet ($3160 per capita jämfört med världsgenomsnittet på $5040 per capita) och är relativt högre än i de flesta u-länder, säger denna siffra ändå inte mycket om skillnaderna mellan raser och inkomstnivåer.
Sydafrika har en energiintensiv ekonomi, huvudsakligen baserad på fossila bränslen. Enligt den senaste statistiken är Sydafrikas ekonomi mer energiintensiv än många OECD-länders. Över 90 % av landets elproduktion sker med kol, vilket bidrar till att Sydafrika är det land som har de största koldioxidutsläppen i Afrikas med sammanlagt ca 44% av de Afrikanska utsläppen. Dessutom har Sydafrika världens 19:e största utsläpp av växthusgaser. Detta beror främst på den stora an- delen energiintensiva verksamheter inom den inhemska ekonomin, och härrör från den historiskt betingade utvecklingen av mineralenergisektorn. Därutöver ger de låga bensin- och oljepriserna knappast stimulans till ökad miljöeffektivitet. Trots allt har det skett förbättringar i Sydafrika på några områden, t ex. i järn- och stålin- dustrin, som är ledande i världen.
Sydafrika är ett land som också förväntas drabbas av de negativa effekterna av klimatförändringen. Studier visar att Sydafrika allmänt sett visserligen har en bättre anpassningsförmåga än de andra afrikanska länderna, men inte desto mindre kommer ekosystemet, samhället, och allt som är miljörelaterat drabbas i betydande utsträckning. Ekonomin kommer framförallt att påverkas när det gäller turismen, där man kan vänta en förlust på 3% av BNP på grund av de skadliga effekterna på naturen. Samtidigt är landet redan sårbart på grund av den rådande vattenbristen, som torde förvärras ytterligare p g a en klimatförändring.
Sedan Sydafrika blev ratificerade UNFCCC, har landet aktivt deltagit i klimat- förhandlingarna. Olika forskningsgrupper och organisationer har inrättats och flera utredningar avseende nuvarande och framtida följder av en klimatförändring har genomförts i landet.
Miljöpolitiken har gjort betydande framsteg sedan de senaste demokratiska va- len 1994. Nya handlingsprogram och lagar har antagits, som har bidragit till en klarare ansvarsfördelning mellan de olika departementen och myndigheterna. Or- ganisatoriskt sett har Sydafrika kommit en bra bit på väg mot målet att upprätta den infrastruktur som krävs för en hållbar utveckling.
Trots Sydafrikas utveckling mot en modern industristat, står landet inför många sociala utmaningar. Ett av regeringens huvudmål är en rättvis fördelning av sam- hällets resurser. Bland dessa prioriteras kampen mot fattigdomen och tilhandahål- lande av livsförnödenheter högst.
Sydafrikas utveckling under en framtida klimatregim
Undersökningar avseende Sydafrikas eventuella framtida insatser beträffande kli- matproblemet bekräftar att landet först måste ta itu med de mest akuta problemen. Allmänt sett har frågan om u-ländernas framtida åtaganden ansetts känslig, och ännu råder uppfattningen att allt tal om ’åtaganden’ återspeglar industriländernas intresse av att pressa de större u-länderna till lägre utsläpp. I vissa kretsar inom den sydafrikanska regeringen ses klimatförändringen i första hand som en risk - för kolexporten, för den energiintensiva industrins konkurrenskraft, men även för den fattiga befolkningens fortsatta tillgång till billig energi.
Varje diskussion om ett mål att minska utsläppen har mötts av motstånd, efter- som sådant ansetts kunna hindra landets utvecklingsambitioner. Som i många andra utvecklingsländer har olika investerargrupper i Sydafrika framhållit sin rätt att driva den påbörjade ekonomiska och sociala utvecklingen vidare, och på så sätt samtidigt även kunna utnyttja atmosfärens upptagningsförmåga. Utredningar om följderna av olika allokeringsplaner återspeglar denna oro. Till exempel, enligt Winkler m fl(2002), finns det inte någon handlingsplan, vare sig den bygger på rättigheter, per capita-allokeringar eller kolintensitet, som inte skulle missgynna Sydafrika, på grund av landets stora per capita-utsläpp. Allmänt sett skulle Sydaf- rika klara sig sämre än andra större utvecklingsländer, som Kina eller Indien, som har större befolkning och lägre utsläppsintensitet.
Att Sydafrika måste förbereda sig inför framtiden är ett allmänt accepterat fak- tum och följaktligen har diskussionen i vissa kretsar koncentrerat sig mer på kvali- tativa problemlösningar, som beaktar behovet att fortsätta utvecklingen, s.k. ”deve- lopment first”-lösningar. Sådana lösningar anses fördelaktigare, eftersom de kan kopplas till landets utvecklingsambitioner och -mål. Mest uppmärksammat är dis- kussionen om handlingsplaner och åtgärder för en hållbar utveckling, s.k. “sustai- nable development policies and measures (SD-PAMs)”. Enligt detta tillvägagångs- sätt skall miljöfrågor rörande klimatförändringar inte utgöra huvudmålet, utan ingå som ett underordnat mål i de handlingsplaner som man tillämpar. Detta innebär att planeringen av framtidens politik inte bör leda till några negativa följder för klima- tet, utan bidra till en minskning av växthuseffekten. Ett sådant agerande bör följakt- ligen ta hänsyn till ländernas verkliga situation och vad som är möjligt och skäligt ur deras synvinkel. Sådana tillvägagångssätt skulle alltså ta hänsyn till ländernas faktiska förhållanden, och bygga på det som är möjligt och rimligt ur de berörda ländernas synpunkt. De skulle kunna tillämpas i stor skala istället för nuvarande projektbaserade mekanismer, men ändå kunna relatera till dessa mekanismer, ge- nom att de skulle kunna medföra teknologier och lösningar som är användbara i större skala.
Den största utmaningen vid tillämpning av SD-PAMs är mobiliseringen av de nödvändiga resurserna. SD-PAMs kan genomföras som åtaganden av länder för att
uppnå uppsatta mål, där befintliga resurser, ODA; FDI eller andra i landet tillgäng- liga resurser skulle stå för huvuddelen av finansieringen. SD-PAMs kan även genomföras som del av ett sektorsanknutet CDM-program (clean development mechanism) där försäljning av CERS (certified emissions reduction) från sådana program kan utgöra huvudfinansieringen. CDM-projekt, så som de nu är utforma- de, kan utgöra en inkörsport för utvecklingen av lösningar som omfattar hela sekto- rer, eftersom de kan demonstrera teknologier och lösningar som kan användas i större skala.
Fördelen med att fullfölja SD-PAMs är inte enbart att dessa samtidigt medger en lösning av andra trängande behov utan också skulle få bredare verkningar, och följaktligen bidra till en förändring av nuvarande bruk och skick i det aktuella lan- det. De skulle också kunna bli ett lämpligt styrmedel under en övergångsperiod, så att industrin på längre sikt skulle kunna anpassa sig till en striktare miljöpolitik. I samband med utvecklingen av SD-PAMs-lösningar har ett antal nyckelområden uppmärksammats som man skulle kunna ta itu med, för att möjliggöra en övergång till en mera aktiv klimatpolitik. Dessa är:
1) Investering i olika CDM-projekt, speciellt inom energisektorn. Av särskilt intresse är aktiviteter i CDM-projekt som förenar fördelarna med en global miljöpolitik med kampen mot fattigdom och för för- bättring av infrastrukturen. Om man tillämpar olika CDM-projekt nu, kommer detta att bidra till att man samlar erfarenheter och kommer att kunna utveckla inhemska processer som krävs för att senare genomföra bredare CDM-program, som omfattar hela sekto- rer.
2) Stöd åt planeringsprocesser för att garantera ett brett införlivande av klimatfrågor i utvecklingsprogram. På så sätt garanteras det att kli- matfrågor tas upp och införlivas i Sydafrikas målsättningar beträf- fande landets utveckling, och man gör det möjligt för myndigheter att uppfylla landets allmänna krav på tillhandahållande av service, och samtidigt tackla klimatproblemen genom s.k. “win-win” eller “no regrets”-åtgärder.
3) Stöd åt forskningen för att möjliggöra noggranna analyser av hän- delseförlopp och stödja nationella planerings- och beslutsprocesser. 4) Stöd åt anpassningsprogram som lagts fram av National Communi-
cations, i synnerhet därför att detta kan bidra till identifiering av projekt som är fördelaktiga ur anpassnings- och miljösynpunkt. 5) Uppbyggande av förhandlingskapacitet, så att Sydafrika på ett effek-
tivt sätt kan delta i den internationella processen och så att resultaten kan användas för konkreta åtgärder på en nationell nivå.
Allmänt kan man konstatera att SD-PAMs-diskussionen är ett steg i rätt riktning. Sydafrika har kommit en lång bit på vägen mot en lösning, eftersom de nödvändiga institutionella komponenterna redan existerar, och eftersom processen för att uppnå en teoretisk och praktisk lösning redan är igång. Det som ännu saknas är framför- allt ett engagemang från den internationella gemenskapen att stödja och genomföra en lösning, som underlättar övergången till en mer miljövänlig framtid.