I detta kapitel har vi visat att det i praktiken är svårt att definiera tillräckligt långt- gående utsläppstak på ett tillräckligt stort antal verksamheter för att uppnå maximal
24
Den ekonomiska analysen som gjorts inom ramen för detta projekt visar att vissa stora reningsverk kommer ha kostnadseffektiva åtgärder redan då relativt små belastningsreduktioner ska nås. Se under- lagsrapport 6346, bilaga 2 samt kapitel 8.
belastningsreduktion och kostnadseffektivitetsvinst. Vi har också visat att det är lämpligt att avgiftsmarknaden byggs ut successivt genom att efter hand ta in nya aktörer. För diffusa källor saknas tillräckligt god kunskap om utsläppens storlek på företagsnivå samt även bra bedömningsgrunder för vilken nivå som utsläppstaket ska ha. Vi utgår från att det är summan av de individuella utsläppstaken som utgör det övergripande målet för avgiftssystemet. Målet dimensioneras därmed efter vilka sektorer som i dagsläget är lämpliga att sätta utsläppstak för.
Vårt förslag är att utsläppstaken bör sättas genom riktmärkesmetodik baserat på bäst möjliga teknik (BMT) snarare än på historiska utsläpp. Det innebär att taken sätts så att de är tekniskt möjliga att nå. Den reglerande myndigheten bör vara an- svarig för tilldelningen av utsläppstak enligt den grundmodell som vi redovisade i vårt regeringsuppdrag från 2008. Det tekniska underlaget som behövs för att kunna sätta individuella utsläppstak bör tas in genom ansökningar från de reglerade käl- lorna. Dessa bör dessutom kunna ansöka om förändrad taknivå om förutsättningar- na väsentligt har förändrats.
Om utsläppstaken inte är tekniskt nåbara eller avgiften utformas så att den ten- derar att styra beteenden snarare än att finansiera kompensatoriska åtgärder riskerar avgiften att definieras som en skatt vilket inte är önskvärt. För att tillåta högre ut- släpp från enskilda verksamheter än vad dagens villkor medger krävs omförhand- ling av EU-direktiv vilket vi inte har ansett vara realistiskt om avgiftssystemet ska införas inom rimlig framtid.
Vi bedömer det som rimligt att i ett första steg sätta utsläppstak för stora av- loppsreningsverk och skogsindustriföretagen. Utöver dessa utsläppskällor bör hela eller delar av följande sektorer kunna tas in i avgiftssystemet på längre sikt; mindre kommunala reningsverk (200-2000pe), järn- och stålindustri, kemisk industri, fisk- odlingar och raffinaderier. Om man vill uppnå mer betydande utsläppsreduktioner med avgiftssystemet så måste också delar av jordbruket förses med utsläppstak. Sektorerna skogsbruk, enskilda avlopp, dagvatten, gruvor och deponier bedömer vi som svåra eller olämpliga att inkludera på avgiftsmarknaden även på lång sikt. För att kunna förse jordbruk med utsläppstak krävs ett omfattande FoU-arbete för att hitta en metod för hur utsläppstak ska formuleras och vilka konsekvenser och kost- nader sådan reglering skulle kunna få. En sådan analys kan göras först när den konkreta utformningen av alla delar i systemet finns beskrivna
De källor som har bedömts som möjliga att på kort sikt ingå i avgiftsmarkna- den har en potential att minska utsläppen med ca 4000 ton kväve och 50 ton fosfor jämfört med 2006 års nivå. De övriga industribranscher som bedöms kunna inklu- deras på längre sikt ger endast en litet tillskott till potentialen, medan utsläppstak för jordbruket har förutsättningar att ge betydande bidrag, särskilt för kväve.
När utsläppstaken väl har tilldelats kan de reglerade källorna välja att nå dessa tak genom egna åtgärder eller betala en avgift så att reduceringar åstadkoms genom kompensatoriska åtgärder.
Eftersom myndigheten inte har fullständig information om åtgärdskostnader är det nödvändigt att kompensatoriska åtgärder måste anskaffas på förhand för att ge ett riktvärde för vilken avgift som ska sättas. Detta innebär att den reglerade myn- digheten måste ha möjlighet att finansiera kompensatoriska åtgärder i uppstarts-
fasen innan de inbetalda avgifterna kan börja finansiera ytterligare kompensatoris- ka åtgärder.
En schablonmässig differentiering av avgiften föreslås, där man delar in källor i ett handelsområde i ett antal zoner med olika avgift per kg utsläpp beroende på retention. På detta sätt kan man undvika att avgiften i för hög grad anses styra bete- ende (vilket är avgörande för om avgiften ska få förbli en avgift också i statsrättslig bemärkelse), samtidigt som våra ekonomiska analyser visar på att det kan vara fullt tillräckligt ur kostnadseffektivitetssynpunkt att endast införa en relativt grov scha- blonmässig differentiering.
Naturvårdsverket gör bedömningen att man bör upprätta olika marknader för kväve respektive fosfor. Detta på grund av att det är mycket svårt att hitta ett till- förlitligt sätt att beräkna någon form av ”näringsekvivalenter” när det gäller kväve och fosfor.
Slutligen gör Naturvårdsverket en justering av det ursprungliga förslaget ge- nom att införa en tredje valmöjlighet för de reglerade källorna på avgiftsmarkna- den, nämligen att de också ska ha möjligheten att sälja eventuell ”överskottsre- ning”. Detta garanterar kostnadseffektivitet och skapar incitament för att rena mer än den fastställda nivån på utsläppstak. Ett intressant sätt att öppna upp för denna extra valmöjlighet kan vara att införa handel mellan punktkällor parallellt med de övriga aktiviteterna i avgiftssystemet. Hur detta exakt skulle kunna utformas behö- ver dock utredas.
6 Åtgärdsmarknaden
6.1 Inledning
Syftet med detta kapitel är att beskriva hur åtgärdsmarknaden är tänkt att fungera. På åtgärdsmarknaden tar den reglerande myndigheten in anbud på åtgärder från icke reglerade verksamheter. Den reglerande myndigheten anskaffar därefter kom- pensatoriska åtgärder för de avgiftsmedel som betalats in på avgiftsmarknaden. De åtgärder som ger störst belastningsreduktion till lägst kostnad anskaffas först.
Utgångspunkten är att försöka skapa en åtgärdsmarknad som har som målsätt- ning att maximera kostnadseffektivitetsvinsterna, samt ge incitament till utveckling av nya åtgärder vilket innebär att:
1) inga restriktioner bör läggas på vem som kan komma in med förslag på en kompensatorisk åtgärd
2) inga restriktioner läggs på vilka åtgärder som kan utgöra en kompensato- risk åtgärd
Samtidigt är en målsättning att avgiftssystemet ska kunna införas inom en relativt snar framtid. Det innebär att:
3) inte alltför ingripande ändringar i gällande rätt ska behöva genomföras Punkt 1 och 2 förväntas ge maximala kostnadseffektivitetsvinster samt incitament för utveckling av nya åtgärder. I detta kapitel kommer vi att undersöka hur nära en sådan optimal lösning det är möjligt att komma med hänsyn till att även punkt 3 ska uppfyllas. Olika vägval som kan innebära avsteg från det som är optimalt kommer att redovisas.