Hur ska avgiftsmarknaden utformas?

8.3.1.1 HUR SKA AVGIFTSMARKNADEN DIMENSIONERAS?

Naturvårdsverket föreslår att i ett inledande skede ska fördelningen av de individu- ella utsläppstaken styras av vad som är tekniskt nåbart och inte av ett beting för ett geografiskt område. Naturvårdsverket anser att utsläppstaken bör sättas genom riktmärkesmetodik baserat på bästa möjliga teknik (BMT) snarare än på historiska utsläpp. Naturvårdsverket bedömer att det i ett första steg endast är lämpligt att sätta utsläppstak för avloppsreningsverk dimensionerade för mer än 2 000 pe och pappers- och massaindustrier. Ytterligare sektorer måste dock kunna tas in i av- giftssystemet efter hand, främst jordbruk, järn- och stålindustrin och kemisk indu- stri. Livsmedelsindustri, raffinaderier och fiskodlingar är också tänkbara aktörer på avgiftsmarknaden, även om deras utsläpp är förhållandevis små. Naturvårdsverket anser att det är nödvändigt att avgiftsmarknaden byggs ut successivt genom att efter hand ta in nya aktörer.

Reglerade källor i Söderköpingsån

Om belastningsbetinget enligt BSAP bryts ned för mindre områden och fördelas i pro- portion till belastningen på kusten, så ska belastningen från Söderköpingsåns avrin- ningsområde minska med 34,2 ton kväve och 3,6 ton fosfor. Vi antar att reglerade käl- lor i Söderköpingsåns avrinningsområde ska bidra till att nå dessa belastningsreduktio- ner.

I Söderköpingsåns avrinningsområde finns fem kommunala reningsverk men inga industrier med direkta utsläpp av kväve eller fosfor till vatten. Av dessa fem reningsverk är endast ett, Söderköpings reningsverk, dimensionerat för mer än 10 000 pe; ytterliga- re ett, Gusum reningsverk, ligger i intervallet 2 000 – 10 000 pe och de övriga tre är mindre än 2 000 pe. Det innebär att det på kort sikt endast finns två verksamheter som det är möjligt att fördela utsläppstak för i Söderköpingsåns avrinningsområde; de två större reningsverken.

8.3.1.2 HUR SKA TAKEN TILLDELAS?

Den reglerande myndigheten bör vara ansvarig för tilldelningen av utsläppstak. Fördelningen ska ske inom ramen för en nationell eller regional fördelningsplan som preciserats genom en särskild avgiftslag. Det tekniska underlaget som behövs för att kunna sätta individuella utsläppstak bör tas in genom ansökningar från de reglerade källorna. Dessa bör dessutom kunna ansöka om förändrad nivå på sitt utsläppstak om förutsättningarna väsentligt har förändrats.

Formulering av tak i Söderköpingsåns avrinningsområde

Utsläppstaket för Söderköpings reningsverk sätts på en nivå som innebär en renings- grad på 80% för kväve. För Gusum reningsverk sätts ett tak som innebär 70% kväve- rening medan utsläppstaket för fosfor för båda reningsverken innebär en reningsgrad på 98%. Söderköpings reningsverk har redan i dagsläget en reningsgrad på 98% för fosfor. Totalt motsvarar dessa utsläppstak en belastningsminskning på 13 ton kväve och 54 kg fosfor till havet, vilket uppgår till nästan 40 respektive 1,5 % av områdets del av BSAP-betingen.

8.3.1.3 VILKA VALMÖJLIGHETER HAR DE REGLERADE KÄLLORNA? När utsläppstaken har tilldelats står de reglerade källorna inför valet mellan att nå dessa tak genom egna åtgärder eller genom att betala en avgift och därigenom indi- rekt köpa kompensatoriska åtgärder. Naturvårdsverket har gjort bedömningen att det endast är punktkällor, så som större reningsverk och skogsindustrier som i ett första steg kan tilldelas utsläppstak. Därför föreslår Naturvårdsverket att möjlighe- ten att även låta dessa punktkällor handla utsläppsrätter med varandra som under ett ”Cap and Trade” utsläppshandelssystem bör utredas vidare. Detta skulle innebä- ra att de reglerade punktkällorna har möjlighet att köpa och sälja utsläppsrätter direkt (eller indirekt via en mellanhand) med varandra samtidigt som de också har möjligheten att köpa kompensatoriska åtgärder till en fastställd avgift via den re- glerande myndigheten.38 _{Denna struktur för det kortsiktiga anpassade systemet har}

38

Exakt hur handeln mellan punktkällorna bör organiseras är en fråga för ytterligare utredning. NEFCO (2008) gör exempelvis bedömningen att när det gäller handel mellan punktkällor kan dessa förväntas ha tillräckliga resurser och kunskap för att genomföra marknadstransaktioner direkt med varandra. Det skulle dock kunna finnas andra anledningar till varför denna handel också bör gå via en mellanhand. Exempelvis skulle man med en mellanhand kunna undvika kraftiga prissvängningar på utsläppsrätter, vilka skulle kunna leda till osäkert investeringsklimat för aktörerna.

stora likheter med de system i USA som inkluderat både punkt- och diffusa källor, liksom det internationella system för länder runt Östersjön som föreslås av

NEFCO; d.v.s. att i ett relativt tidigt skede är det punktkällor som förses med ut- släppstak och tillåts handla med varandra medan diffusa källor till en början inklu- deras via ett ”Baseline and Credit system (se kapitel 9).

8.3.1.4 HUR SÄTTS AVGIFTEN?

Anskaffningen av kompensatoriska åtgärder sker innan avgiftsnivåerna fastställs just för att informationen om åtgärdskostnader ska användas för att sätta nivån på avgiften. Avgiften bör differentieras schablonmässigt i zoner för ett handelsområ- de. Avgiftens nivå per kg utsläpp blir därmed olika för verksamhetsutövarna bero- ende på retention.

Avgiftsnivån i Söderköpingsån

Under antagandet att den reglerande myndigheten har fullständig information om hur de reglerade källorna i Söderköpingsåns avrinningsområde kommer att agera vid olika avgiftsnivåer är det optimala att anskaffa kompensatoriska åtgärder som ger en belast- ningsreduktion på totalt 450 kg P39 och 3,3 ton N. Den totala kostnaden för de kom- pensatoriska åtgärder som krävs för att nå dessa belastningsreduktioner är 415 000 kr/år. Kostnaden för den sista kompensatoriska åtgärden som erhåller ersättning har beräknats till 126 kr/kg minskad kvävebelastning40. Denna kostnad ligger till grund för den avgift som sätts för de reglerade källorna41.

Kväveretentionskoefficienterna för Gusum och Söderköpings reningsverk är 0,14 respektive 0,00. Det innebär att 86% av kväveutsläppen från Gusum reningsverk samt 100% av utsläppen från Söderköping reningsverk beräknas nå havet. Vid en fullständig differentiering av avgiften innebär det en avgift på 108 kr/kg utsläpp för Gusum re- ningsverk medan avgiften för Söderköpings reningsverk fortfarande är 126 kr/kg ut- släpp. Med endast två reglerade källor och små skillnader i retention mellan dessa har det ingen betydelse för de potentiella kostnadseffektivitetsvinsterna om avgiften är dif- ferentierad eller uniform i Söderköpingsåns avrinningsområde. Reningsverken väljer att agera likadant i båda situationerna.

8.3.1.5 HUR SKA DE ADMINISTRATIVA KOSTNADERNA FINANSIERAS? Eftersom anskaffningen av kompensatoriska åtgärder måste ske innan avgifter har tagits ut krävs extra finansiering för detta inledningsvis. Vår bedömning är att ut- över den initiala anskaffningen av kompensatoriska åtgärder bör staten även finan- siera andra transaktionskostnader, t.ex. informationskostnader, framtagande av beslutsstödsystem för att beräkna åtgärders effekter och andra kostnader som upp- står i inledningsskedet. När det däremot gäller kostnader som avser delar av syste- met där aktörer som omfattas av systemet bidrar till att kostnader uppstår (t.ex.

39

Anledningen till att de kompensatoriska åtgärderna ger en större belastningsreduktion än vad som krävs (54 kg) är att de åtgärder som är kostnadseffektiva för att nå belastningsreduktionen för kväve samtidigt reducerar denna mängd fosfor.

40

Eftersom den fosforrening som krävs (och mer därtill) erhålls genom de åtgärder som krävs för att målet för kvävebelastningen erhålls endast en marginalkostnad för kväve.

41

Då den reglerande myndigheten saknar information om hur de reglerade källorna kommer att agera och istället anskaffar kompensatoriska åtgärder som motsvarar hela den belastningsreduktion som utsläppstaken på de reglerade källorna innebär kommer totala belastningsreduktioner på 13,2 ton N och 1,4 ton P att anskaffas. Vid en fullständig anskaffning av kompensatoriska åtgärder är den totala kost- naden 2 miljoner kr/år och kostnaden för den sista åtgärden 236 kr/kg kvävebelastning

tillsynsavgifter, register- och kontoavgifter m.m.) bör särskilda avgifter tas ut för att täcka dessa.