samverkansprocess och man hade i gruppen fyra fysiska möten och lika många distansmöten. Gruppen arbetade fram åtgärdsförslag i flera steg där de ingående myndigheterna fick möjlighet att först komma överens om vilka delar i samhället som behöver kompletterande styrmedel och åtgärder för att nå målet om biologisk mångfald.
Gruppen kom överens om att åtgärder inom de areella näringarna är särskilt viktiga och behövliga eftersom det går sämre för de arter som är beroende av dem. Flera av naturtyperna har i sig en dålig status.
Gruppen såg ett särskilt behov inom de tre areella näringar som påverkar skogen, odlingslandskapet och fjällen.
- SKOGEN: åtgärder för att nå etappmålet om ett variationsrikt skogsbruk: t.ex. ekonomiska styrmedel för att gynna hyggesfritt skogsbruk. Behov av attitydförändringar och av metoder att räkna på hem vinster och förluster.
- ODLINGSLANDSKAPET: Titta på strategin för odlingslandskapet och åtgärder där, titta på stödet för skötsel av landskapselement som kopplar till grön infrastrukturarbetet och bryn.
- FJÄLLEN: Titta på fjällstrategin och behovet av att minska igenväxningen på grund av klimatförändringarna.
Gruppen tog fram 15 förslag på åtgärder som sållades ner till sex genom att utgå från kriterier hur åtgärderna bidrar till att nå miljömålen, hur genomförbara de är samt hur stort behovet av åtgärden är.
Dessa fokusområden mynnade till slut ut i tre förslag som konkretiserades och analyserades vidare. Temaområdets arbete leddes Naturvårdsverket.
Deltagande myndigheter
De myndigheter som ingick i temaområdets arbete var: Boverket, Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Sveriges geologiska undersökning, Skogsstyrelsen,
175
Förslag 16: Lokala
landskapsinitiativ
Kortfattad beskrivning av ursprungsförslaget
Ett nytt ekonomiskt stöd för att stärka landskapsperspektivet i naturvårdsarbete och för att förbättra förutsättningarna för lokala initiativ och civilsamhället att bidra till genomförandet av bl.a. grön infrastruktur. Det ekonomiska stödet ska framförallt utgöra ett grundstöd för koordinering, administration och uppstart av projekt. Verksamheten inom ett lokalt landskapsinitiativ (LLI) bygger på principen om partnerskap, där finansieringen delas mellan offentliga (EU och nationellt), privata (markägare, företagare) och eventuellt ideella aktörer.
Kortfattad beskrivning av förslaget:
• LLI syftar till bevarande och utveckling av ekologiska värden kombinerat med stärkande av socio-ekonomiska och kulturella värden inom
avgränsade landskapsavsnitt.
• LLI ska utgöra en ”arena” för stärkande av lokal delaktighet genom samverkan, gemensam utveckling och problemlösning för hållbar utveckling.
• LLI ska omfatta hela landskapet, såväl brukade som skyddade delar, vara tvärgående över sektors-, ägar-, brukargränser, samt bidra till ökad samverkan i det hållbara nyttjandet och skötselarbetet.
• LLI ska bygga på frivillig samverkan och inte innebära restriktioner utöver de som redan gäller i området.
• LLI-stöd ska utgöra ett grundstöd från offentliga medel (reglerat i egen förordning) för främst koordinering och administration, som ska kunna växlas upp med andra lokala, regionala eller nationella medel. Finansiering av genomförandet av projekt enligt verksamhetsplaner sker genom
projektmedel som söks i särskild ordning från de olika finansieringskällor som finns att tillgå.
• LLI ska ha en långsiktig (fem till tio år) plan för utveckling av ekologiska, kulturella och socio-ekonomiska värden, med samordnat utnyttjande av samhällets olika stöd och styrmedel.
• Ansökan om LLI-stöd ska innehålla syfte, geografisk omfattning, verksamhets-/utvecklingsplan, organisationsform, signering av ingående parter m.m. enligt de kriterier som anges i förordningen.
• Ansökan om LLI-stöd ställs inledningsvis till Naturvårdsverket. På sikt bör LLI-stöd administreras av berörd länsstyrelse. Redovisning av hur medel använts sker årligen.
Lokala landskapsinitiativ antas särskilt gynna småbrukare, traditionell kunskap, etc. i skogs- och mellanbygd, men ska inte vara begränsat dit. Det ska kunna inkludera såväl markägare, lokala företagare, ideella eller ekonomiska föreningar (till exempel tomtägarföreningar), civilsamhället och kommunala eller statliga
176
aktörer samt i förekommande fall interaktioner med forskarsamhället. Huvudpoängen är dock att det ska drivas utifrån ett underifrånperspektiv. Underifrånperspektivet behövs som ett komplement till existerande, oftast ovanifrån drivna, insatser från stat och kommun för att öka graden av delaktighet och åstadkomma samhällsomställning. Det bygger på erfarenheter från
biosfärarbetet och ska utnyttja sådana erfarenheter, arbetssätt och metoder som visat sig fungera, men utan krav på att genomgå den långa och krävande processen att ansöka och bli utnämnd av Unesco. En viktig erfarenhet från biosfärarbetet är betydelsen av en koordinerande funktion, som kan inspirera, stötta i nätverkande, administrera och driva projekt m.m. Ett slags ”biosfärområde-light”.
LLI kan vara ett viktigt komplement till de vattenvårdsförbund och vattenråd som samverkar kring åtgärder som behövs för att nå god status hos länets sjöar, vattendrag och kustvatten.
LLI ligger i linje med Odlingslandskapsstrategins förslag ”Nya arbetssätt på länsstyrelsen med syfte att skapa lokala nätverk och samverkan”, men har bredare och mer socio-ekonomisk inriktning, och ska ses som ett komplement och stöd för länsstyrelserna och där länsstyrelserna aktivt kan medverka/bidra.
LLI kan även bidra till genomförandet av de handlingsplaner för grön infrastruktur som länsstyrelserna tar fram. Sveriges arbetssätt med grön infrastruktur har
huvudsakligen ett ovanifrånperspektiv i och med att det beslutas av länsstyrelserna. LLI kan här komplettera med ett underifrånperspektiv, vilket rekommenderats av EU.
LLI kan också bidra till att konsumenter och producenter får direktkontakt där råvaror och produkter säljs direkt från producent till konsument i till exempel REKO-ringar.
Syftet är att LLI ska ge positiva bidrag till inte bara natur- och kulturmiljövärden, grön infrastruktur m.m., utan även till att stärka lokalt engagemang och ideella krafter. LLI kan därmed bidra till en känsla av stolthet över det landskap som ska förvaltas, till ökat lokalt ägandeskap över framtiden och lokalt genomförande av Agenda 2030.
LLI kan skapa bättre möjligheter för näraliggande gårdar/företag/markägare till olika former av samverkan som stärker verksamheterna såväl socio-ekonomiskt som miljömässigt. Det gynnar gränsöverskridande åtgärder – tvärs sektors- /ägogränser, mellan företags- eller produktionsformer m.m. Det kan handla om betessamverkan i stora fållor, produktionssamverkan tvärs naturtypsgränser, samverkan om investeringar kring maskiner, produktions-, förädlings-, leveranslogistik, omarronderingar m.m.
177
Vad som kan vara lämplig storlek för LLI är svårt att avgöra och kan behöva utredas. Som riktvärde kan gälla att de bör ligga mellan 1 000 hektar och kommun i storlek. Även bebyggelsemiljöer kan ingå om de ingår som en del av ett landskap som domineras av areella näringar. Det bör finnas en öppenhet för att börja i mindre skala och utvidga enskilda LLI efter behov och ökat intresse.
Analys av miljöproblemet, aktörerna och deras drivkrafter
Trots en mängd olika och tillsammans omfattande insatser från samhället sida, så finns stora brister i måluppfyllelsen vad gäller biologisk mångfald, biologiskt kulturarv, ekosystemtjänster, grön infrastruktur etc. Dessa insatser kommer att fortsätta, vilket är viktigt, men de saknar ofta dimensionen av helhetssyn på landskapet, lokal förankring och ett engagerat civilsamhälle.
Även om det idag inte finns juridiska eller andra hinder för samverkan, så är erfarenheten att det krävs någon form av organiserat samarbete med stöd för att sådana initiativ ska tas från idé till verklighet och kunna växa till något som får ett genomslag. Biosfärområden och modellskogar visar tydligt på hur en begränsad men långsiktig ekonomisk insats och stöd kan generera ett stort lokalt engagemang med många positiva följdeffekter. Vad som krävs är en koordinerande funktion som kan hjälpa till administrativt med bildandet av LLI, med
ansökningshandlingar, den lokala förankringen, stötta nätverkande, vara länk till andra LLI eller myndigheter etc. En sådan viktig funktion har till exempel den lokala koordinatorn i biosfärområden. Behovet av stöd är framförallt stort under initialfasen då man arbetar med ansökan och förankrar bland olika berörda, samt arbetar fram handlings-/utvecklingsplanen.
Ansökan om LLI ska godkännas utifrån de kriterier som fastställs i en särskild förordning. Sökt bidrag betalas ut efter godkänd ansökan och verksamheten redovisas årligen. På sikt bör länsstyrelserna ha det administrativa ansvaret för LLI-stöd, men initialt kan detta ligga på Naturvårdsverket.
Analys av behov av styrning inom området
Många marker (och vatten) värderas huvudsakligen utifrån produktionsfaktorer och ur näringslivssynpunkt. En sådan värdering behöver balanseras genom att stärka landskapens bidrag till upplevelsevärden och andra ekosystemtjänster. LLI kan bidra till detta.
För att ge långsiktighet i LLI-arbetet krävs inte bara samverkan, utan även en viss ekonomisk grund för den gemensamma verksamheten. Det är en förutsättning att det finns en viss offentlig grundfinansiering, ett LLI-stöd, som i likhet med stödet till biosfärarbetet har krav på minst motsvarande annan lokal finansiering. Med en viss offentlig grundfinansiering ges också möjlighet att växla upp med hjälp av till exempel olika EU-fondsstöd i kombination med ideella arbetsinsatser. Det
huvudsakliga arbetet i projekten inom LLI ska bedrivas med hjälp av de olika stöd- och styrsystem som samhället tillhandahåller i kombination med enskilda företags
178
verksamhet och olika intresseorganisationers bidrag. Syftet med LLI-stödet är att förbättra möjligheterna lokalt att utnyttja de stöd- och bidragssystem som redan finns och att göra det utifrån ett lokalt och helhetsperspektiv.
Förslagets effekter på olika samhällsmål VÄNTAD EFFEKT AV FÖRSLAGET, PÅ MILJÖMÅLEN
Positiva effekter på främst Ett rikt växt- och djurliv, men även på naturtypsmål beroende på vilka som ansluter sig.
EVENTUELLA VÄNTADE EFFEKTER AV FÖRSLAGET, PÅ ANDRA MÅL ÄN MILJÖMÅLEN
Positiva effekter på landsbygdsutveckling, lönsamhet hos berörda jordbruksföretag. Kan även förbättra förutsättningar för friluftslivet med positiva hälsoeffekter. Ökad samverkan kan i sig ge positiva spin-off effekter. Stärkt lokalt engagemang bidrar till ökat ägarskap och stolthet över det lokala landskapet.
BESKRIVNING AV ANALYSEN AV FÖRSLAGETS EFFEKTER PÅ OLIKA MÅL Analysen utgår ifrån erfarenheter från biosfärarbetet och det underlag som togs fram av expertgruppen för skydd ock skötsel av landområden till
Miljömålsberedningen 2012.
BEDÖMNING AV OSÄKERHET I UTFALL
För att LLI ska få ett genomslag på olika samhällsmål krävs långsiktighet och uthållighet. Erfarenheterna från biosfärarbetet visar att det tar tid att bygga upp detta till en nivå som ger spin-off effekter.
Förslagets konsekvenser för olika aktörer
FÖRSLAGETS KONSEKVENSER FÖR DE OFFENTLIGA FINANSERNA Behovet av grundstöd för att initiera och driva ett LLI kan uppskattas till i storleksordning 200 till 500 tkr per initiativ och år, och avser främst koordinering och administration. Till detta ska läggas lokal medfinansiering. Kostnaden kan variera avsevärt beroende på storlek, omfattning och komplexitet.
Vid 20 initiativ inom 3 år blir det totalt 5-10 mnkr per år. Vid 50 initiativ upp till 25 mnkr per år. Detta kan relateras till de kostnader som redan ligger i
landsbygdsprogrammet och särskilda insatser för biologisk mångfald. FÖRSLAGETS KONSEKVENSER FÖR NÄRINGSLIVET
LLI antas särskilt gynna småbrukare, traditionell kunskap etc. i skogs- och
mellanbygd, men ska inte vara begränsat dit. En ökad lokal samverkan kan även ge incitament till och bättre förutsättningar för lokalt företagande.
179
FÖRSLAGETS KONSEKVENSER FÖR HUSHÅLLEN
Indirekt positivt för de i närområdet/civilsamhället, genom en positiv spiral och olika spin-off effekter. Kan bidra till att stärka känslan av stolthet för området man bor/verkar i.
BEDÖMNING AV OSÄKERHET KRING KONSEKVENSER
Eftersom förslaget bygger på lokala initiativ och frivillighet kan det finnas en tröghet inledningsvis i anslutningen. Det kräver tydlighet och långsiktighet för att få genomslag.
Förslagets kostnadseffektivitet
FÖRSLAGETS KOSTNADSEFFEKTIVITET I FÖRHÅLLANDE TILL ANDRA BEFINTLIGA ELLER TÄNKBARA STYRMEDEL ELLER ÅTGÄRDER
LLI ska ses som ett komplement till de stöd och styrmedel som finns, och fyller främst den lucka som finns vad gäller frivillig samverkan för ett bättre landskaps- och helhetsperspektiv i markanvändningen.
Det finns i teorin flera faktorer som pekar mot att LLI är ett kostnadseffektivt styrmedel. Kunskap om hur landskapet brukas och dess värde för människor är ofta störst hos lokala aktörer. Att aktörerna samverkar innebär ett landskapsperspektiv där åtgärder sätts in där de har störst effekt. Ett lokalt initiativ innebär ofta ett högre grad av lokalt engagemang vilketborgar för långsiktighet i planering och skötsel av åtgärder. LLI kan innebära att kostnadseffektiviteten i redan befintliga styrmedel, som nyttjas inom ramen för initiativet, ökar.
BESKRIVNING AV ANALYSEN AV FÖRSLAGETS KOSTNADSEFFEKTIVITET: Betydande ideella insatser kan förväntas inom LLI när arbetet får genomslag. Förslagets genomförbarhet
BEDÖMNING AV REGERINGENS RÅDIGHET
Regeringen har rådighet vad gäller införandet av det ekonomiska instrumentet LLI- stöd. Det är sannolikt viktigt för anslutningen till LLI-stödet att det är tydligt sanktionerat från RK med en tidsaspekt som visar att det är en långsiktig satsning. Detta kan hanteras genom en särskild förordning.
EVENTUELLA KOSTNADER FÖR FÖRSLAGET OCH DESS FINANSIERING Kostnaderna för de offentliga finanserna bör kunna hanteras inom miljöbudgeten. Verksamheten inom ett LLI bygger på principen om partnerskap, där
finansieringen delas mellan offentliga (EU och nationellt), privata (markägare, företagare) och eventuellt ideella aktörer. Privat och ideell medfinansiering kan, liksom i många andra fall, ske delvis genom eget arbete. LLI-stöd bör ge
180
uppväxling och bättre måluppfyllelse av befintliga stöd och ersättningar genom den stärkta lokala samverkan.
BEHOV AV SÄRSKILDA BEMYNDIGANDEN
För finansiering av förstudier/ansökan samt koordinering och administration kan det krävas att detta regleras via en särskild förordning. Finansiering av särskilda projekt eller insatser under genomförandet bör ske genom olika projektmedel som söks i särskild ordning från de finansieringskällor som finns.
För att ytterligare tydliggöra förslaget bör regeringen besluta om en förordning med regelverket för LLI-stöd, inklusive hur man söker basfinansiering. Gränsen för så kallat ”försumbart stöd” - tillräckligt små stöd för att inte hindras av
statsstödsregler - går vid 200 000 EURO över tre år, vilket förmodligen kan tänkas räcka för basfinansieringen (cirka 700 tkr/år). Här behövs juridisk kompentens för att ta fram ett författningsförslag. (Ett problem med finansiering via LONA är att kommunen måste vara huvudman. Det kan göra att brukare inte vill engagera sig.) Övrigt
YTTERLIGARE ANALYSER OCH ÖVERVÄGANDEN KRING FÖRSLAGET Det krävs att man tar fram ett antal (minimi-)kriterier för inrättande av LLI, som anger det som är formellt viktigt men ska samtidigt vara så enkla som möjligt. Som ett tentativt förslag att utgå ifrån är det förslag till kriterier som expertgruppen för skydd och skötsel av landområden tog fram för Ekolandskap:
• Formalisering av en demokratisk och aktiv organisation som på ett representativt sätt speglar de intressen som finns inom det tänkta området. Lämplig organisationsform är antagligen ideell eller ekonomisk förening. • Avgränsat geografiskt område som är tillräckligt stort för att det på ett
meningsfullt sätt, utifrån landskapet som helhet, ska vara möjligt att arbeta med bevarande och utveckling av ekologiska värden kombinerat med ekonomiska och sociala värden.
• Verksamhetsplan. Den verksamhet som ska bedrivas i ett LLI ska beskrivas i en verksamhetsplan. Planen ska bl.a. redogöra för de utvecklingsområden/
utvecklingsbehov som finns avseende ekologiska, ekonomiska och sociala värden och hur man avser att bedriva ett arbete som främjar dessa värden. Utgångspunkten ska vara LLI:s fyra huvudsakliga verksamhetsområden. a. Utveckling av kombinerad miljömässig och ekonomisk nytta av
ekosystemtjänster.
b. Traditionell natur- och kulturmiljövård. c. Kunskapshöjande insatser.
d. Gemensam planering i landskap.
181
Ansökan om att bilda LLI ska innehålla uppgifter om sökande organisation, vilket geografiskt område tänkt LLI omfattar, huvudsakliga syften,
verksamhetsplan/utvecklingsplan, m.m.
Naturvårdsverkets beredning och
ställningstagande
Samsyn
I temaområdets arbete ingick representanter från: Boverket, Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Sveriges geologiska undersökning, Skogsstyrelsen, Trafikverket.
Arbetsgruppen har enats om ursprungsförslaget så som det var formulerat vid tillfället för synpunkter hösten 2018.
Sammanfattning av externa synpunkter
Externa synpunkter är i huvudsak positiva och åtgärden bedöms även bidra till frilufts- och kulturmiljömålen Flera myndigheter lyfter dock fram att förslaget behöver förtydligas. Havs- och vattenmyndigheten anser att förslaget bör inkludera motsvarande stöd till lokalt vattenvårdarbete och Jordbruksverket och SMHI ser ett behov av samordning med Lokalt ledd utveckling (LLU) inom
landsbygdsprogrammet samt andra lokala initiativ såsom vattenråd.
De externa kommentarer och synpunkter som inkommit till Naturvårdsverket finns samlade i sin helhet i Naturvårdsverkets ärendehanteringssystem, ärende NV- 07521-18.
Naturvårdsverkets ställningstagande
Efter att ha tagit del av de externa synpunkterna och genomfört en samhällsekonomisk bedömning har Naturvårdsverket gjort följande ställningstagande:
Naturvårdsverket bedömer att förslaget på ett bra sätt adresserar ett välkänt problem där det idag saknas tydliga incitament. Det behöver dock utredas vidare hur det tänkta stödet ska fungera, hur det ska avgränsas eller samordnas med befintliga stöd och vem som ska kunna söka. Med hänsyn till det stora antal program och insatser som redan finns vore det också önskvärt att knyta denna nya stödform till något befintligt stöd, i första hand bidraget till lokala
naturvårdssatsningar (LONA).
Naturvårdsverket föreslår därför att regeringen bör uppdra åt Naturvårdsverket att efter samråd med berörda myndigheter utveckla och förtydliga förslaget, i första hand med utgångspunkten att det bör kopplas till arbetet med LONA. Uppdraget bör inkludera att föreslå hur och av vem insatsen ska följas upp och utvärderas.
182