Regeringen ger berörda myndigheter i uppdrag att ta fram

uppföljningsbara indikatorer för ekosystemtjänster på lokal, regional, och nationell nivå senast år 2023.

För att beslutens konsekvenser ska kunna bedömas och utvärderas på kort och lång sikt, måste mätbara indikatorer tas fram. På lokal nivå kan det handla om tillgänglighet till grönområden, på regional nivå om

vattenförsörjning, och på nationell nivå om biodiversitet. Ett exempel på hur indikatorerna kan användas är Norges naturindeks, ett viktat

medelvärde av ett antal indikatorer, som beräknas för ett visst ekosystem i ett begränsat geografiskt område under en specifik tidsperiod. Tillsammans möjliggör därmed indikatorerna referens- och tillståndsbeskrivningar som kan ligga till grund uppföljning. Indikatorerna kan också ligga till grund för målbeskrivningar och planering av regionala och lokala satsningar. Naturvårdsverket samordnar framtagandet av indikatorer tillsammans med andra myndigheter. Boverket ansvarar redan för att ta fram indikatorer i den byggda miljön.

Analys av miljöproblemet, aktörerna och deras drivkrafter

Den föreslagna uppdateringen av etappmålet är ett sätt att ta tillvara, integrera, och vidareutveckla den kunskap kring ekosystemtjänster som nu finns, för att

säkerställa uppfyllelsen av miljömålen Ett rikt växt- och djurliv, Levande skogar,

Myllrande våtmarker, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, Levande sjöar och vattendrag och God bebyggd miljö.

I Agenda 2030 beskrivs det som en viktig utmaning att tillgodose mänsklighetens behov av livsmedel, mineral, energi, vatten, läkemedel och förnyelsebara

184

råmaterial utan att minska biologisk mångfald och ekosystemens förmåga att leverera ekosystemtjänster178_.

Ekosystemtjänster är primärt något vi ska nyttja, dvs. använda på ett hållbart sätt, genom att främja en markanvändning baserad på naturliga eller naturbaserade lösningar framför artificiella och sekundärt något vi kan utveckla eller skapa i samband med restaurering eller exploatering.

Det är tydligt att beslutsprocesser som rör användning och förvaltning av mark och vatten, och inte minst dess intensitet, har en direkt påverkan på ekosystemens förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster, framförallt genom att påverka

ekosystemens resiliens, dvs. den långsiktiga förmågan hos ett ekosystem att hantera förändringar och bidra med ekosystemtjänster. Artrikedom - och en mångfald av olika livsmiljöer är viktiga förutsättningar för resilienta ekosystem. De mål som rör biologisk mångfald inom Sveriges miljömålssystem visar däremot fortfarande på en negativ utveckling. Antalet hotade arter är högt i de områden där

markanvändningstrycket är högt. Störst antal hotade arter återfinns i skogs- och jordbruksmark.

Markanvändningen styrs genom regler för fysisk planering och regelverk för verksamheter, miljöbalken, samt sektorslagstiftning för skogsbruket och

vattentjänster. För att nå miljökvalitetsmålen behöver värdet av ekosystemtjänster integreras i relevanta beslut som rör mark- och vattenanvändning med avseende på förändring i nyttor, värden och potentialer – oavsett om dessa kan antas ha en betydande miljöpåverkan enlig 6 kap. Miljöbalken. Förvaltningen är därför i behov av tydlig vägledning för hur ekosystemtjänster kan integreras inom ramen för befintligt myndighetsansvar, samt lagstiftning, för mark- och vattenanvändning. Analys av behov av styrning inom området

Behovet att integrera och kartlägga ekosystemens och den biologiska mångfaldens status och värden i nationella och lokala planerings- och utvecklingsprocesser uttrycks i såväl Agenda 2030 (delmål 15.9) som i EU:s strategi för biodiversitet (Mål 2, åtgärd 5).

I Sverige har flera åtgärder för att nå etappmålen genomförts. Värdet av ekosystemtjänster har synliggjorts genom bl.a. Naturvårdsverkets

kommunikationssatsning, Skogsstyrelsens målbilder för rekreation och friluftsliv och rapporten om skogens ekosystemtjänster, Trafikverkets Riktlinje Landskap, Havs- och vattenmyndighetens rapporter om ekosystemtjänster i hav, vattendrag och sjöar, samt regionala underlag och handlingsplaner för grön infrastruktur. Mycket kunskapsmaterial har också tagits fram bl.a. genom forskningssatsningen ”Värdet av ekosystemtjänster”, BalticSTERNs värdering av en förbättrad

178 _{UNDP, 5 Ekosystem och biologisk mångfald. http://www.globalamalen.se/om-globala-malen/mal-15-}

185

Östersjömiljö, och SCB:s kartläggning av datakällor för kvantifiering av ekosystemtjänster.

Förarbetena ger goda förutsättningar för att integrera ekosystemtjänster i

beslutsprocesser kring mark- och vattenanvändning. För att öka måluppfyllelsen av miljömålen som rör biologisk mångfald behövs en tydligare styrning av hur ekosystemtjänster ska beaktas i relevanta beslut. Att ta fram indikatorer för tillståndsbeskrivningar på lokal, regional och nationell nivå är nödvändigt för att mäta effekten av genomförda åtgärder, eller uppskatta förväntad effekt av planerade åtgärder på ekosystemtjänster.

För hållbar stadsutveckling har det nyligen beslutats om två nya etappmål, som ligger i linje med detta förslag: kommunerna ska senast år 2020 ska ha tillgång till

en utvecklad metod för att ta tillvara och integrera stadsgrönska och

ekosystemtjänster i urbana miljöer vid planering, byggande och förvaltning i

städer och tätorter. Metoden tas fram av Boverket.

Det andra målet är att en majoritet av kommunerna ska senast 2025 ta tillvara och

integrera stadsgrönska och ekosystemtjänster i urbana miljöer vid planering, byggande och förvaltning i städer och tätorter.

Liknade mål behöver beslutas för övriga sektorsmyndigheter. Förslagets effekter på olika samhällsmål

VÄNTAD EFFEKT AV FÖRSLAGET, PÅ MILJÖMÅLEN

Den här föreslagna uppdateringen av etappmålen är ett sätt att ta tillvara, integrera, och vidareutveckla den kunskap kring ekosystemtjänster som nu finns, för att säkerställa uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen Ett rikt växt- och djurliv, Levande

skogar, Myllrande våtmarker, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, Levande sjöar och vattendrag och God bebyggd miljö.

Uppfyllelsen av dessa mål är i hög grad beroende av att de ekologiska förutsättningarna, och dess eventuella förändringar, beaktas i relevanta beslut gällande mark- och vattenanvändning.

EVENTUELLA VÄNTADE EFFEKTER AV FÖRSLAGET, PÅ ANDRA MÅL ÄN MILJÖMÅLEN

Förslaget kan ha positiva effekter på folkhälso- och friluftslivsmålen, främst genom hälsosammare stadsmiljöer och upplevelserika frilufts- och rekreationsmiljöer. Genom att integrera ekosystemtjänster i beslut ökar möjligheterna att bevara och utnyttja det flertal av reglerande ekosystemtjänster som erbjuder naturbaserade lösningar för klimatanpassning, som till exempel vattenfördröjning, förebyggande av ras och skred, kolinlagring och reglering av lokalklimat.

186

BESKRIVNING AV ANALYSEN AV FÖRSLAGETS EFFEKTER PÅ OLIKA MÅL Gällande analysen av förslagets effekter så hänvisas till ArtDatabankens rapport om tillstånd och trender för arter och deras livsmiljöer (ArtDatabanken rapporterar 17). Här listas många hotbilder för den biologiska mångfalden som är ett resultat av vårt samhälles mark- och vattenanvändning. För att snabbt och effektivt nå positiva effekter behövs en praktisk och tillämpningsbar metod för att beakta ekosystemens multifunktionella nyttor och värden i relevanta beslut angående pågående och planerad mark- och vattenanvändning, i såväl stadsmiljö som i skogs- och jordbrukssektorn.

Arbetet med att ta fram en utvecklad metod för att integrera ekosystemtjänster i stadsplaneringen har visat att det finns ett stort intresse för frågan. Dock upplever kommunerna en osäkerhet i den praktiska tillämpningen och där spelar

vägledningen en viktig roll. Detta visar på vikten av tydliga och situationsspecifika vägledningar.

BEDÖMNING AV OSÄKERHET I UTFALL

Framtagna vägledningarna behöver vara praktiska och tillämpningsbara utan att avsevärt fördröja beslutsprocessen. Denna utmaning kommer att se olika ut inom olika områden. Det kan i vissa fall, särskilt inom de areella näringarna, finnas en högre tröskel att integrera ekosystemtjänster i beslut på grund av ekonomiska konsekvenser och en annan beslutskultur.

Om konsekvenserna av att integrera ekosystemtjänster i beslut upplevs vara för krångliga eller dyra i förhållande till arbetsinsatsen, finns det risk att

vägledningarna inte får någon effekt. En viktig komponent i att förhindra eller begränsa ett sådant utfall är därför att också ge myndigheterna i uppdrag att identifiera och lyfta hinder för tillämpningen i gällande regler och praxis. Förslagets konsekvenser för olika aktörer

FÖRSLAGETS KONSEKVENSER FÖR DE OFFENTLIGA FINANSERNA

De föreslagna åtgärderna ingår i myndigheternas arbetsuppdrag och ryms inom de årliga anslagen. Åtgärder för att bevara, utveckla eller skapa befintliga

ekosystemtjänster och naturbaserade lösningar skulle kunna minska kostnader för till exempel hälsovård, katastrofberedskap m.m.

FÖRSLAGETS KONSEKVENSER FÖR NÄRINGSLIVET

De långsiktiga effekterna för näringslivet bedöms vara positiva eftersom förslaget skapar förutsättningar för de areella näringarna att ta tillvara på ekosystemens stödjande, reglerande, försörjande och kulturella tjänster. Det kan bland annat leda till ett minskat behov av kemiska bekämpningsmedel och mineralgödsel.

På kort sikt kan förslaget innebära kostnader i form av förlängda beslutsprocesser under den tid som praxis utarbetas. Långsiktigt kan dock ett bättre beslutsunderlag påskynda processen.

187

Bättre kunskap om ekosystems interaktion och funktioner och kopplingen till ekosystemtjänster kan leda till nya innovationer för naturbaserade lösningar. Förslagen innebar ingen inskränkning av äganderätt, vare sig för privata eller offentliga aktörer. Vägledningen stödjer sig på gällande lag och regelverk; framförallt de allmänna intressena i plan- och bygglagen och bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden i miljöbalken. Förslaget innebär ingen utökning av bestämmelser för områdesskydd. Syftet är att främja ett långsiktigt bruksvärde där ett gott förvaltarskap som tar till vara biologisk mångfald och ekosystemtjänster ger effekt i avkastning, motståndskraft mot klimatförändringar och skadedjursangrepp samt ökad potential för förädling och bördighet.

Vägledningarna om hur ekosystemtjänster beaktas i relevanta beslut bidrar till en ökad transparens om hur de allmänna intressena och hushållningsbestämmelser har vägts in i beslutsfattandet.

FÖRSLAGETS KONSEKVENSER FÖR HUSHÅLLEN Hushållen bedöms att påverkas i ringa omfattning. BEDÖMNING AV OSÄKERHET KRING KONSEKVENSER

De positiva konsekvenserna beror på i vilken utsträckning förslagen kommer att leda till en förändring i hur ekosystemtjänster beaktas och integreras i beslut kring mark- och vattenanvändning.

Förslagets kostnadseffektivitet

FÖRSLAGETS KOSTNADSEFFEKTIVITET I FÖRHÅLLANDE TILL ANDRA BEFINTLIGA ELLER TÄNKBARA STYRMEDEL ELLER ÅTGÄRDER Förslaget innebär att ta vara på de resurser som redan lagts på att förstå och kommunicera värdet av ekosystemtjänster. Mark- och vattenanvändning har, en stor påverkan på ekosystem och biologisk mångfald, och förslaget kommer bidra till att sådan påverkan beaktas i beslut på bästa sätt givet befintlig kunskap. Därmed bedöms kostnaden för förslaget att vara relativt låg i förhållande till det bidrag till måluppfyllelse av ovan nämnda miljömål som det förväntas leda till. Generellt kan sägas att god förvaltning av biologisk mångfald och

ekosystemtjänster är ett kostnadseffektivt styrmedel i jämförelse med restaurering av förlorade ekosystem och anpassning till förlorade ekosystemtjänster.

BESKRIVNING AV ANALYSEN AV FÖRSLAGETS KOSTNADSEFFEKTIVITET Resonemanget bygger på antagandet att biodiversitet och ekosystemtjänster kommer att främjas i högre utsträckning med förslaget, än utan. Därmed är måluppfyllelsen större med förslaget än utan, och eftersom nyttan bedöms vara högre än kostnaden även mer kostnadseffektivt.

188

BEDÖMNING AV OSÄKERHET I KOSTNADSEFFEKTIVITET

Kostnadseffektiviteten är osäker i samma utsträckning som den kunskap som ligger till grund för rekommendationerna i vägledningen. Om förslaget inte leder till några förändringar i hur mark- och vattenanvändningsbeslut fattas kommer det heller inte bidra till måluppfyllelse.

På längre sikt kan förslaget behöva kompletteras med andra styrmedel för att skapa långsiktiga incitament för att integrera ekosystemtjänster i beslut.

Kostnadseffektiviteten av sådana kompletterande styrmedel kan inte bedömas i dagsläget.

Förslagets genomförbarhet

BEDÖMNING AV REGERINGENS RÅDIGHET

Regeringen har rådighet att uppdatera etappmålen och besluta om föreslagna regeringsuppdrag.

EVENTUELLA KOSTNADER FÖR FÖRSLAGET OCH DESS FINANSIERING De föreslagna åtgärderna ingår i myndigheternas uppdrag och ryms inom de årliga anslagen.

SAMSYN KRING UNDERLIGGANDE ANALYSER OCH BEDÖMNINGAR Skogsstyrelsens har synpunkter på åtgärden att ta fram mätbara indikatorer är främst att det är brist på statistikunderlag framför allt på lokal nivå. Invändningen avser även att flera av skogens stödjande och reglerande ekosystemtjänster är komplexa och svåra att mäta. Mätbara indikatorer riskerar därför att ge en skev bild med tonvikt på de försörjande tjänsterna. Att samla in statistiskt underlag som håller kvalitet för att bryta ned på lokal nivå är oerhört resurskrävande.

Naturvårdsverkets beredning och

ställningstagande

I temaområdets arbete ingick representanter från: Boverket, Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Sveriges geologiska undersökning, Skogsstyrelsen, Trafikverket.

Arbetsgruppen har enats om ursprungsförslaget så som det var formulerat vid tillfället för synpunkter hösten 2018. Av de myndigheter som ingått i arbetsgruppen inom temaområdet Ekosystem och biologisk mångfald har Jordbruksverket

meddelat att man inte står bakom förslaget så som det var formulerat vid tillfället för synpunkter hösten 2018.

189 Sammanfattning av externa synpunkter

Externa synpunkter är i huvudsak positiva. Jordbruksverket och Sveriges lantbruksuniversitet är tveksamma till att förslaget bidrar till de effekter man efterfrågar. Skogsstyrelsen och Jordbruksverket önskar förtydligande om att biologisk mångfald är en av många ekosystemtjänster. Lantbrukarnas Riksförbund saknar i analysen konsekvenser för de delar av näringslivet som i sin verksamhet är beroende av mark och vatten. Naturskyddsföreningen pekar på att förslaget även bör innefatta skogsbruket och andra areella näringar som helhet.

De externa kommentarer och synpunkter som inkommit till Naturvårdsverket finns samlade i sin helhet i Naturvårdsverkets ärendehanteringssystem, ärende NV- 07521-18.

Naturvårdsverkets ställningstagande

Efter att ha tagit del av de externa synpunkterna och genomfört en samhällsekonomisk bedömning har Naturvårdsverket gjort följande ställningstagande:

Naturvårdsverket bedömer att förslaget bör genomföras. Genomförandet bör ta hänsyn till och samordnas med ett eventuellt genomförande av åtgärdsförslag 1, Effektiv hushållning med mark och vatten i samhällsplaneringen som har tagits fram inom temaområdet Hållbara städer och samhällen.

Förslaget om ett uppdaterat etappmål ligger i linje med de två etappmål om ekosystemtjänster och stadsgrönska som beslutades 2018.

I det föreslagna regeringsuppdraget om brister i tolkning och tillämpning av befintlig lagstiftning kan regeringen lämpligen inkludera att myndigheterna kan ta fram förslag på författningsändringar där det bedöms vara motiverat.

I uppdraget om att ta fram indikatorer bör det ingå en analys av kostnadseffektivitet och skalbarhet vad gäller möjliga indikatorer. Ett system med indikatorer behöver utformas så att det är enkelt att använda och inte bidrar till omfattande merarbete eller onödig administration på kommunal och regional nivå.

190

Förslag 18: Stimulera användning