De myndigheter som ingick i temaområdets arbete var: Boverket, Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen,
länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen, Sveriges geologiska undersökning, Tillväxtverket, Trafikverket. Temaområdets arbete leddes av Naturvårdsverket.
38
Förslag 4: Beredskapskontrakt för
samhällsomställning
Kortfattad beskrivning av ursprungsförslaget
I näringslivet finns många fordon för tunga transporter och arbetsmaskiner som har en potential att användas i en situation då viktiga samhällsfunktioner är satta under stress. Dessa fordon och arbetsmaskiner är i mycket hög grad direkt eller indirekt beroende av fossila drivmedel. I ett krisläge där Sverige står utan eller har en starkt begränsad import av fossil energi bedöms möjligheter till mer långväga
drivmedelstransporter begränsas på grund av drivmedelsbrist. Detta indikerar att mer lokala – regionala samhällstekniska infrastrukturer i hög grad måste kunna stödja ett kretslopp för hållbar närproduktion och distribution av drivmedel till prioriterade verksamheter.
Samhället kan utsättas för olika ”nivåer” av kriser där mer allvarliga kriser faller under reglerna kring totalförsvarets beredskap medan mer lokala med mer begränsad påverkan faller på kommuner och landstings verksamhetsansvar under som vad kallas samhällsviktig verksamhet.
FÖRSLAGET NÄR DET GÄLLER STYRMEDLETS UTFORMNING KOPPLAT TILL UPPBYGGNADEN AV CIVIL BEREDSKAP ATT:
• Planeringen av beredskapsanvändning av tunga fordon, arbetsmaskiner och lokal försörjning av drivmedel till dessa ska så långt som möjligt byggas på användning av lokala och hållbart producerade resurser.
• Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får i samverkan med länsstyrelserna, Sveriges Kommuner och Landsting samt Försvarsmakten i uppdrag att utforma riktlinjer för det fortsatta arbetet.
• Ett nytt finansiellt styrmedel ” Beredskapskontrakt för fordons- och arbetsmaskinsverksamhet och/eller drivmedelsproduktion” utformas som ett komplement till de befintliga styrmedlen som reglerar tillgång till teknisk utrustning, fordon och anläggningar i ett beredskapsläge. NÄR DET GÄLLER SÅ KALLAD SAMHÄLLSVIKTIG VERKSAMHET SÅ FÖRESLÅS ATT:
• Ett nytt finansiellt styrmedel” Kontrakt för samhällsviktig fordons- och arbetsmaskinsverksamhet och/eller drivmedelsproduktion” utformas som ett komplement till de ordinarie upphandlingsalternativ som finns att tillgå inom ramen för ”Lagen om offentlig upphandling”.
• Länsstyrelserna får i uppdrag i samverkan med Sveriges Kommuner och Landsting och Försvarsmakten att verka för att lokala – regionala
39
strukturer etableras för drivmedelsförsörjning och tekniskt underhåll för beredskapsfordon och -arbetsmaskiner.
Länsstyrelserna får i samverkan med myndigheten för samhällsskydd och beredskap ansvar för att koordinera – samordna lösningarna på det lokala – regionala planet så att de som långt som möjligt kan utnyttjas för samhällsviktig såväl som beredskapsrelaterad verksamhet. Det är viktigt att poängtera att strukturer för drivmedelsförsörjning och tekniskt underhåll skall vara tillgängliga på marknadsmässiga villkor på den öppna marknaden vid icke kris. Vid kris har de kontrakterade fordonen och arbetsmaskinerna prioritet före andra.
Näringsidkare ges möjlighet att gentemot en offentlig myndighet med ansvar för civil beredskap och/eller samhällsviktig verksamhet (statlig myndighet, kommun eller landsting) teckna ett kontrakt kopplat till befintlig och/eller ny
anläggning/fordon/arbetsmaskin vilken är kompatibel med den hållbara drivmedelsförsörjning som den lokala beredskapsstrukturen bygger på.
Beredskaps-lösningen skall fungera i ett läge där Sverige inte har någon alt. mycket begränsad import av fossil olja och -gas.
Detta innebär att näringsidkaren tecknar ett långsiktigt avtal med en offentlig motpart och genom detta så får vederbörande för ett nytt tungt fordon alt. ny arbetsmaskin:
• en subvention på anskaffningsvärdet som betalas ut över ett antal år kopplat till fordonets/maskinens användning i beredskapsövningar och vid eventuella beredskapsinsatser.
• en garanti från offentlig motpart om råvaru-/reservdels-/energi- /drivmedelsförsörjning inom närområdet, tillgång till service- underhållstjänster samt ”takpriser” vid ett icke-krisläge
En ”hyrmodell” kan även vara ett alternativ för till exempel kommuner som har upphandlat externa entreprenörer på längre kontrakt vilka kan hyra
beredskapsanpassade fordon/maskiner för att utföra transport- och/eller arbetsmaskinsuppdrag. Detta alternativ bör dock utredas ytterligare.
Näringsidkare föreslås ges möjlighet att teckna avtal på befintliga tunga fordon och arbetsmaskiner och då ingår ett bidrag till ”multifuel” konvertering till ett
överenskommet närproducerat drivmedel med motsvarande villkor som ovan. Ett kompletterande villkor är att maskingaranti utgår under avtalsperioden givet att den genomförts enligt av myndigheten anvisad leverantör för konverteringen.
Motprestationen för näringsidkaren är att anläggningen/ fordonet/arbetsmaskinen blir ”krisplacerad” dvs. den skall kunna disponeras av motparten vid ett deklarerat krisläge. I förekommande fall kan det tänkas att avtalet kan kompletteras med att drifts-, förar – maskinisttjänster kan ingå i beredskapsåtagandet. För stationära anläggningar så kan beredskapsåtagandet innebära alternativ
40
funktionalitet/produktion i ett definierat kris-/beredskapsläge (exempelvis
omställning av produktionslinor till alternativ produktion, utnyttjande av stationära anläggningar för reservkraft m.m.).
Utmaningen i detta förslag är att de offentliga aktörer som är huvudansvariga för samhällsviktig verksamhet och civilt försvar inom ett geografiskt område
samordnar sin struktur för energi/drivmedelsförsörjning och -distribution, tekniskt underhåll samt sin egen fordons- och arbetsmaskinsflotta. Dessa lösningar måste samordnas lokalt – regionalt och i nära samverkan med näringslivet vilket kan innebära att lösningarna kan skilja sig över landet beroende på vad som kan försörjas utifrån de lokala förutsättningarna.
Förslaget kan ses som en ”samhällsförsäkringspremie” samtidigt som det kan bli en ”hävstång” för många näringsidkare och privatpersoner att våga investera med lägre risk då man får ett tydligt och långsiktigt juridiskt bindande avtal mellan näringsidkare och offentliga aktörer. Förslaget är att länsstyrelserna får i uppdrag att samordna utvecklingen av den samhällstekniska infrastrukturutvecklingen på den lokala-regionala nivån.
Genom att de offentliga aktörerna tar ett gemensamt ansvar för en
beredskapsinfrastruktur som bygger på hållbar naturresursanvändning i kretslopp inkluderande dess understödjande teknologi så bedöms takten i
teknologiomställningen öka. De innovationer, nya produkter och tjänster som förslaget bidrar till bedöms ge miljöteknikföretag bättre förutsättningar att komma in på marknaden och få en bas för vidareutveckling av egen kraft.
Genom etablering av beredskapsstrukturen så börjar uppbyggnaden av infrastruktur för ett sammanhållet kretslopp som fungerar utan tillförsel av fossila resurser. Samhällsekonomiska vinster förväntas genom synergier mellan åtgärder som ska leda till stärkt – och motståndskraftig infrastruktur samt åtgärder som starkt bidrar till miljö- och klimatmålen.
Analys av miljöproblemet, aktörerna och deras drivkrafter
Mekaniserat arbete med stöd av bl.a. tunga transportfordon och arbetsmaskiner är en grundläggande förutsättning för att infrastrukturen ska fungera.
Arbetsmaskiner stod 2016 för cirka 6 procent av de totala växthusgasutsläppen i Sverige. Utsläppen från arbetsmaskiner har ökat med cirka 13 procent sedan 1990, samtidigt som Sveriges totala territoriella utsläpp av växthusgaser minskat med cirka 25 procent. Utvecklingen av maskinernas utsläpp ger ett otillräckligt bidrag för att nå klimatpolitikens mål om inga nettoutsläpp av växthusgaser i Sverige 2045. För detta mål är en successiv effektivisering av befintlig teknik inte tillräcklig. Det kommer att krävas grundläggande teknikskiften, vilket också ger möjlighet till synergier mellan åtgärder för att begränsa klimatpåverkan och att minska hälsoskadliga luftföroreningar. Vad gäller luftföroreningar som har negativ
41
påverkan på miljö och hälsa, är arbetsmaskiner framförallt en stor källa till utsläpp av kolmonoxid (33 procent av de totala svenska utsläppen) och sot (27 procent av de totala utsläppen).18
Utsläppen under 2016 av växthusgaser från tunga lastbilar var 3,3 miljoner ton, vilket var 11 procent lägre än 2015. Utsläppen har minskat på grund av en kraftigt ökad användning av biodiesel. Godstransportarbetet som utförs av tunga lastbilar ökade med tre procent från 2015 till 2016 samtidigt som den totala
energianvändningen för tunga lastbilar minskade med 2,5 procent.19
Det förnybara drivmedel som idag framför allt används i tunga lastbilar är biodiesel (HVO), under de senaste åren har användningen av HVO (såväl inblandning i diesel som HVO100) ökat kraftigt vilket lett till lägre utsläpp av växthusgaser. Det finns osäkerheter kring tillgången på hållbart producerade HVO framöver vilket kan motivera användandet av även andra förnybara drivmedel som etanol och biogas som redan idag kan användas i tunga fordon, sådana fordon behöver vara särskilt anpassade för dessa drivmedel och är förknippade med högre inköps- och underhållskostnader jämfört biodiesel.20
Under 2017 fanns det totalt 83 000 tunga lastbilar i trafik i Sverige, (ej inräknat utländska lastbilar som framförs i Sverige) av dessa utgjordes cirka 1 procent av lastbilar som är särskilt anpassade för ett förnybart drivmedel. Många
diesellastbilar är idag utan modifiering godkända för att använda biodiesel
(HVO100) som är det vanligaste biodrivmedlet för tunga lastbilar idag. Under 2016 utgjordes andelen biodiesel (både för låg- och höginblandning) cirka 25 procent av den totala dieselanvändningen i tunga lastbilar. Varje år registreras cirka 8 000 nya tunga lastbilar i Sverige.21
Exemplet nedan visar att oavsett vilka biodrivmedel som väljs i en
beredskapslösning så är de i varierande grad beroende av fossila drivmedel genom inblandning och som insatsenergi i produktionsprocessen:
HVO100 kan ses som det enkla och självklara valet för att lösa
drivmedelsproblematiken i ett läge då Sverige saknar eller har brist på råolja. Produktion av tillräckliga mängder av lokalt hållbart producerad vätgas (som substitut för den fossila vätgas som används idag) för reformering av biomassa till HVO100 bedöms som mycket osäker i ett krisläge. Utebliven tillgång till HVO vid kris innebär att mycket få fordon och arbetsmaskiner kan användas om inte fossil diesel finns till förfogande. En förebyggande uppbyggnad av HVO100 drivmedel i
18 http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer6400/978-91-620-6826-4.pdf?pid=22399. 19 Naturvårdsverket (2017) Fördjupad analys av svensk klimatstatistik 2017. Rapport 6782. 20 Stockholm stad (2014) Lastbilar och bränslen som gör skillnad. Cleantruck 2010-2014. 21 Trafikanalys (2018) Fordon 2017 - Statistik 2018:5.
42
beredskapslager är problematisk då tillgången till hållbart producerade naturresurser är mycket ansträngda.
Analys av behov av styrning inom området
Bedömning är att styrningen som kopplar åtgärder för civil beredskap och säkerställande av samhällsviktig verksamhet med miljö- och generationsmålen behöver stärkas.
Då arbetet med uppbyggnaden av det civila försvaret just påbörjats så saknas det i dagsläget förutsättningar att föreslå ett konkret operativt styrmedel då det bl.a. beror på de beredskapsfinansieringsmodeller som kommer utvecklas.
Bedömningen är att styrningen för omställning av tunga fordon och
arbetsmaskiner, uppbyggnad av tekniskt underhåll och kunskap samt utveckling av lokala lösningar för produktion och distribution av hållbara drivmedel inte är tillräckliga. Givet den höga grad av komplexitet som gäller för omställning av fordon-arbetsmaskiner och understödjande infrastruktur så måste det till en bättre styrning och samordning.
Förslagets effekter på olika samhällsmål
VÄNTAD EFFEKT AV FÖRSLAGET, PÅ MILJÖMÅLEN