A: Regeringen föreslås införa ett stimulansbidrag, som markägaren kan ansöka om, med målsättning att stimulera en ökning av hyggesfria metoder. Under de första åren är bedömningen att en försöksperiod där stimulansbidraget testas i ett eller flera pilotområden för att utvärdera och eventuellt korrigera för fel behövs innan det administreras i full skala.
Skogsstyrelsen, i samverkan med Naturvårdsverket, föreslås få i uppgift att utreda modeller för ersättning, hur bidraget ska administreras, samt utse pilotområden så att det kan presenteras senast under 2020.
Stödet föreslås vidare administreras av Skogsstyrelsen.
Skogsstyrelsen föreslås i samband med införande tillsättas resurser för rådgivning, där myndigheten bedömer om marken lämpar sig för hyggesfritt skogsbruk. Efter detta kan markägaren ansöka om bidraget.
B, Regeringen föreslås påverka statligt ägda verk och markägare att öka hyggesfria brukningsmetoder så att en större andel av PG och PF bestånd brukas med
hyggesfria metoder. Utvecklingen av områdena ska följas i strukturerad form för att stödja kunskapsuppbyggnaden.
D, Regeringen föreslås ytterligare förstärka resurserna för myndigheternas arbete med hyggesfritt skogsbruk. Lämplig utformning är en treårig kampanj med syfte att uppmärksamma hyggesfria brukningsmetoder, kunskapsförmedling riktat mot privata skogsägare och yrkesverksamma, samt kunskapsuppbyggnad och
metodutveckling. 2018 har beslutats om förstärkt anslag till Skogsstyrelsen med 6 miljoner, vilket är en bra början men insatserna behöver förstärkas ytterligare för att nå miljömålen.
E, Regeringen föreslås införa ett nytt etappmål för hyggesfritt skogsbruk för att ge en tydlig bild av önskad utveckling i skogsbruket.
Hyggesfritt skogsbruk är skogsbruksmetoder som inte kallägger marken. Det innefattar olika former av blädning, luckhuggning och skärmar. Metoderna innebär att skogsbruket inte leder till kalhyggen och att skogskänslan blir kvar. Hyggesfritt skogsbruk har potential att lösa flera mål-eller intressekonflikter som kan uppstå mellan skogsbruk och andra mål/intressen och är en åtgärd som är positivt för grön
191
infrastruktur i landskapet. De flesta beräkningar visar på en viss produktionsförlust jämfört med trakthyggesbruk.
Till följd av trakthyggesbruket har svårspridda arter som är beroende av lång skoglig kontinuitet eller en komplex vegetationsstruktur missgynnats och är därför hotade i dagens skogslandskap. Allt eftersom områden slutavverkas minskar arealen kontinuitetsskog, vilket påverkar många skogslevande arter negativt. Rent allmänt är det den samlade arealen skogar med lämpliga miljökvaliteter på
landskapsnivå som är avgörande för fortlevnaden för alla arter på lång sikt. Många av de skogsarter som i dag är rödlistade är arter som minskar på grund av att de är knutna till miljöer som minskar och blir alltmer fragmenterade. I och med den förväntade klimatförändringen är det extra viktigt att arbeta med att ge arter spridningsvägar. En ökad användning av hyggesfria skogsbruksmetoder skulle medföra att vissa hotade arter ges en större chans att fortleva än vid
trakthyggesbruk. Hyggesfritt skogsbruk kan utgöra ett komplement till
trakthyggesbruk eftersom det bidrar med värdefulla livsmiljöer i landskapet och förstärker värdekärnor (som även fortsättningsvis behöver skyddas från
avverkning), samtidigt som skogen brukas för virkesproduktion. Ett hygge innebär en kraftig förändring av skogens upplevelsevärden. Friluftsutövare uppfattar det som negativt att skogen är borta. Hyggesfritt
skogsbruk erbjuder en möjlighet att behålla både upplevelsevärden och brukandet för virkesproduktion. En ökad användning av hyggesfritt skogsbruk i tätortsnära skogar och andra skogar med höga sociala värden har potential att förbättra tillgången till natur för friluftsliv och rekreation och göra den tätortsnära skogen mer attraktiv vilket skulle förbättra förutsättningarna för god livskvalité och folkhälsa.
Skogen i anslutning till vattendrag påverkar vattenmiljön. Beskuggning är en av flera viktiga funktioner som träden har för mindre vattendrag i skogslandskapet. För stort ljusinsläpp i mindre vattendrag kan ha stor påverkan på vattentemperatur, tillväxt av alger m.m. som påverkar livsmiljö och vattenlevande organismer direkt eller indirekt.
I norra Sverige bedrivs rennäring och skogsbruk inom samma område. För renarnas vinterbete är skogens hänglavar, och även marklavar, oerhört viktiga. Hyggesfritt skogsbruk är gynnsamt för renen. Mängden hänglavar kan till och med öka efter de återkommande huggningarna, eftersom mer ljus släpps ner i beståndet. För
rennäringen är avsaknaden av hyggen också positivt. Markberedning på hyggena minskar mängden marklavar, och på hyggena kan snön packas hårdare så att lavarna blir svårare att komma åt.
Många nyckelbiotoper påverkas av negativa kanteffekter och behöver en buffert av omgivande skog i anslutning till biotopen för att bibehålla de biologiska värdena.
192
Det kan därmed finnas särskilt goda skäl att använda hyggesfria metoder i områden:
- i anslutning till nyckelbiotoper - i anslutning till värdefulla vattendrag - i områden med risk för ras och skred
- i närskogar eller andra skogar med höga sociala värden. - i Natura 2000-områden
- i områden i behov av hänsyn till rennäringen
Det är viktigt att miljöhänsyn tas på ett fullgott sätt även vid tillämpandet av hyggesfria brukningsmetoder.
Analys av miljöproblemet, aktörerna och deras drivkrafter Under senare tid har arbete pågått för att få till stånd en ökning av arealen hyggesfritt skogsbruk, bland annat genom kunskapsuppbyggnad,
rådgivningsinsatser och genomförda förändringar i Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen för att undanröja onödiga hinder för hyggesfria metoder. Trenden för hyggesfritt skogsbruk är positiv, men utvecklingen går mycket långsamt framåt. Svaga ekonomiska incitament för att bedriva hyggesfritt skogsbruk samt rådande attityder och bristande kunskap hos både entreprenörer och andra yrkesverksamma inom skogsbruket är troligtvis förklaringar till detta. I början på 1990-talet skedde de senaste mer omfattande förändringarna av skogspolitiken179. Skogsvårdslagen avreglerades och blev mer av en minimilag
vilket skapade större frihet för skogsägare att välja mål och former för sitt
skogsbrukande. Lagstiftningen skulle vara normgivande och verka förebyggande. Den biologiska mångfalden skulle gynnas av avregleringen genom att skogsägare får större frihet att själva välja skötselmetoder. PPP (Polluter Pay Principle) och UPP (User Pay Principle) skulle inte överföras direkt till skogsbruket utan det ökade ansvaret för naturmiljön skulle tillgodoses inom ramen för sektorsansvaret. För skogsägare innebar ett ökat ansvar dels att de skulle tillgodose de av
statsmakterna fastlagda skogspolitiska målen och dels ett ökat ekonomiskt ansvar för sitt skogsbruk då avgifter och skatter samt bidrag minskade eller togs bort. Annat än i undantagsfall skulle statliga ekonomiska stöd ges. Bidrag och ersättning skulle kunna lämnas för till exempel omfattande intrång av naturvårdsskäl,
ädellövskogsbruk och kalkning. Inom ramen för sektorsansvaret arbetar
skogssektorn i dagsläget med att förbättra miljöhänsynen vid avverkning, samt har stora arealer frivilliga avsättningar som undantagits skogsproduktion. Att bruka större arealer med hyggesfria metoder skulle innebära vinster i form av biologiska och sociala värden och minskade målkonflikter mellan olika markanvändning samt olika ekosystemtjänster, men kan innebära lägre produktion.
193
På grund av svaga ekonomiska incitament bedöms nya kompletterande styrmedel krävas och nuvarande styrmedel i form av rådgivnings- och kunskapsbyggande insatser förstärkas. En fortsatt kunskaps- och metodutveckling är viktig för att vi ska kunna bedriva hyggesfritt skogsbruk på ett rationellt sätt. Förstärkta insatser för rådgivning, kunskaps- och metodutveckling behövs därmed för att stötta ett ökat intresse för hyggesfria skogsbruksmetoder.
Förslagets effekter på olika samhällsmål VÄNTAD EFFEKT AV FÖRSLAGET, PÅ MILJÖMÅLEN
Åtgärden bidrar främst till miljökvalitetsmålen Levande skogar, Ett rikt växt- och
djurliv, Levande sjöar och vattendrag samt en God bebyggd miljö. Förslaget bidrar
positivt till arbetet med grön infrastruktur.
I Sverige avverkningsanmäls för närvarande årligen cirka 200 tusen hektar skog.180
Större delen av arealen slutavverkas och trakthyggesbruket är den dominerande metoden. Syftet med förslaget är att arealen som brukas med hyggesfria skogsbruksåtgärder ska öka på lämpliga områden. Idag tillämpas hyggesfria metoder på en mycket låg andel av marken. Beroende på stimulansbidraget utformning – incitamentsstrukturen – kan fler eller färre skogsägare förväntas ändra beteende och övergå till hyggesfria skogsbruksåtgärder.
Förslagets konsekvenser för olika aktörer FÖRSLAGETS KONSEKVENSER FÖR NÄRINGSLIVET
Future forest har tagit fram en kunskapssammanställning om hyggesfritt skogsbruk som visar att de sammanlagda avverkningskostnaderna under en omloppstid är högre i ett flerskiktat än ett enskiktat bestånd, trots att de avverkade stammarna är grövre i de flerskiktade skogarna. Andra konsekvenser handlar om att ingreppen måste göras relativt ofta, och att uttagen av stora träd riskerar att skada både andra träd och föryngringen. Dom konstaterar också att den teknik som idag är utvecklad för trakthyggesbruket behöver anpassas om hyggesfri skogsskötsel kommer att växa i omfattning. Det kan handla om anpassning av maskiner, men också om nya arbetssätt som ökar produktiviteten och minskar risken för skador på mark och träd. Vidare pekar man på att i det hyggesfria skogsbruket kommer andelen sågtimmer att öka och massaveden att minska jämfört med trakthyggesbruket. De bedömer att om andelen skog som sköts med hyggesfria metoderligger på en låg nivå (mindre än 10-20 procent) så påverkas inte den nationella virkesförsörjningen så drastiskt.
180 Skogsdata 2017 från Riksskogstaxeringen.
194 Förslagets kostnadseffektivitet
FÖRSLAGETS KOSTNADSEFFEKTIVITET I FÖRHÅLLANDE TILL ANDRA BEFINTLIGA ELLER TÄNKBARA STYRMEDEL ELLER ÅTGÄRDER Inledningsvis kan konstateras att stöd till hyggesfritt skulle fungera som ett
komplement till en rad styrmedel inom skogsområdet, exempelvis generell hänsyn, formellt skydd och åtgärder som ryms inom ramen för sektorsansvaret.
Temagruppens bedömning är att styrmedlet kan innebära en ökning av den areal som brukas med hyggesfria metoder vilket skulle innebära ett betydande tillskott till skogens biologiska mångfald och andra ekosystemtjänster. Temagruppen bedömer att hyggesfritt skogsbruk har potential att lösa många mål-eller
intressekonflikter som uppstår mellan skogsbruk och andra mål och intressen, till en relativt låg kostnad.
När det gäller kostnadseffektivitet är det viktig att resurser används där de ger störst nytta för samhället. Här är det även viktigt att beakta värdet av att hyggesfritt tillämpas på respektive objekt, annars finns en risk att staten ersätter markägare med lägre merkostnad för åtgärden och där miljöeffekten är begränsad.
Resonemanget talar för att någon slags differentiering av bidragsnivåerna bör användas. Differentieringen bör avspegla skillnader i naturvårdsnytta, ekosystemtjänster och kan även innehålla en geografisk komponent.
Vidare behövs ett tydligt kvantifierat mål, exempelvis ett etappmål, för att kunna göra en analys av kostnadseffektivitet.
Förslagets genomförbarhet
BEDÖMNING AV REGERINGENS RÅDIGHET
Inom EU:s inre marknad är som utgångspunkt statligt stöd förbjudet av hänsyn till konkurrensskäl. Statsstödsreglerna regleras i fördraget om EU:s funktionssätt.181
Kommissionen har presenterar ett meddelande där nuvarande tillämpning av statsstödsreglerna beskrivs.182 Även om ett ekonomiskt stöd är att betrakta som
statsstöd kan det vara förenligt med regelverket givet vissa förutsättningar. Vår preliminära bedömning är att ett ekonomiskt stöd till markägare, för att bland annat kompensera för de produktionsförluster som kalhyggesfria skogsbruksmetoder medför, ska betraktas som statligt stöd och att EU:s statsstödsregler därmed ska tillämpas. Bedömningen innebär vidare att stödet kan vara förenligt med regelverket och därmed tillåtas.
Det finns huvudsakligen två olika vägar för hur ett statligt stöd kan betraktas som förenligt med den inre marknaden. Antingen genom stödet granskas och godkänns att EU-kommissionen eller via de fasta undantagsregler som finns. Som fasta
181 Artikel 107.1 i fördraget om EU:s funktionssätt. 182 COM C 262/1.
195
undantagsregler kan särskilt nämnas försumbara stöd (s.k. de minimis) och gruppundantagsförordningen GBER183 genom vilken vissa kategorier av stöd –
kopplat till miljö- och klimatåtgärder – förklaras förenliga med den inre
marknaden. När det gäller försumbart stöd undantas stöd som är mindre 200 000 € per företag under en treårsperiod.184 Kraven för att ett stöd ska kunna godkännas
handlar dels om stimulanseffekt och dels om nödvändighet och proportionalitet. Avseende stimulanseffekt är kravet att stödet ändrar mottagarens beteende och får denne att höja nivån på miljöskyddet. Avseende nödvändighet och proportionalitet finns kraven att (1) att stödet ska begränsas till vad som krävs för att uppnå målet, (2) att merkostnaden bedöms och utgör underlag för vad som kan ersättas och (3) att ingen överkompensation ges. Stödet kan antingen utformas för att undantas genom att betraktas som försumbart eller för att undantas via
gruppundantagsförordningen GBER.
Vår preliminära bedömning är att EU:s statsstödsregler är tillämpliga för aktuellt förslag men att förslaget kan betraktas som förenligt med EU:s inre marknad. Beroende på stödets utformning kan reglerna om försumbart stöd eller
gruppundantagsförordningen GBER användas så att stödet inte på förhand behöver granskas och godkännas av EU-kommissionen. En fördjupad statsstödsanalys behöver göras i samband med att förslagets detaljer konkretiseras.
Naturvårdsverkets beredning och
ställningstagande
Samsyn
I temaområdets arbete ingick representanter från: Boverket, Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Sveriges geologiska undersökning, Skogsstyrelsen, Trafikverket.
Förslaget har arbetats fram av: Skogsstyrelsen med stöd av Boverket,
Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Sveriges geologiska undersökning och Trafikverket.
Arbetsgruppen har enats om ursprungsförslaget så som det var formulerat vid tillfället för synpunkter hösten 2018.
Sammanfattning av externa synpunkter
Externa synpunkter är i huvudsak positiva. Kommerskollegium anser att förenligheten med EU:s statsstödsregelverk behöver undersökas då förslaget
183 Kommissionens förordning 651/2014. 184 För jordbruksföretag gäller 15 000 €.
196
innefattar statligt stöd till aktörer. Skogsstyrelsen anser att det behöver utredas huruvida regeringen har möjlighet att styra statliga markägare enligt förslaget samt att följder av hyggesfritt skogsbruk bör tydliggöras. Skogsstyrelsen påpekar också att utvärderingar på området pågår, detta bör beaktas vid fortsatt arbete. SMHI vill gärna se skarpare formuleringar och ser att omställning till hyggesfritt skogsbruk har positiva effekter vad gäller klimatanpassning. Lantbrukarnas Riksförbund avstyrker förslag om etappmål.
De externa kommentarer och synpunkter som inkommit till Naturvårdsverket finns samlade i sin helhet i Naturvårdsverkets ärendehanteringssystem, ärende NV- 07521-18.
Naturvårdsverkets ställningstagande
Efter att ha tagit del av de externa synpunkterna och genomfört en samhällsekonomisk bedömning har Naturvårdsverket gjort följande ställningstagande:
Naturvårdsverket anser att det är viktigt att stimulera utvecklingen av kunskap om och användningen av hyggesfria metoder i skogsbruket. För detta ändamål behövs en fördjupad analys och diskussion kring vilka typer av områden och vilka beståndsförutsättningar som gör det särskilt lämpligt med hyggesfria metoder. Naturvårdsverket tillstyrker de delar av förslaget som handlar om kraftfulla satsningar på rådgivning och försöksverksamhet för att utveckla kunskapen om hyggesfria metoder samt framtagandet av ett etappmål på området.
För den del av förslaget som avser ett stimulansbidrag bedömer Naturvårdsverket att såväl praktiska som principiella förutsättningar för ett sådant stöd behöver utredas vidare. Även möjligheten att styra statliga skogsägare behöver analyseras ytterligare.
Naturvårdsverket föreslår därför att regeringen uppdrar åt Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen att i samverkan vidareutveckla och konsekvensanalysera de olika delarna i förslaget om att stimulera hyggesfritt skogsbruk. I analysen bör
197
Källförteckning
Apler, A. och Josefsson, S. (2016). Swedish status and trend monitoring programme, Chemical contamination in offshore sediments 2003–2014, SGU- rapport 2016:04, Uppsala: Sveriges geologiska undersökning.
Asensio, J., Gómez-Lobo, A. och Matas, A. (2014). How effective are policies to reduce gasoline comsumption? Evaluating a set of measures in Spain. Energy Economics 42.
Birgirsdóttir et al (2016). Evaluation of Embodied Energy and CO2eq for Building Construction (Annex 57).
Boverket (2018), Klimatdeklaration av byggnader – Förslag på metod och regler. Rapport 2018:23.
Boverket (2018), Hållbart byggande med minskad klimatpåverkan. Rapport 2018:5.
Boverket (2018), Dokumentationssystemet för byggprodukter – Regler om loggbok för vissa nya byggnader och anläggningar. Rapport 2018:22.
Boverket (2018), Klimatdeklaration av byggnader. Förslag på metod och regler. Delrapport 2018:1.
Boverket (2018), Klimatdeklaration av byggnader. Förslag på metod och regler. Slutrapport 2018:23.
Boverket (2018), Hållbart byggande med minskad klimatpåverkan. Rapport 2018:5.
Boverket (2015), Byggnaders klimatpåverkan utifrån ett livscykelperspektiv – Forsknings- och kunskapsläget. Rapport 2015:35.
Boverket, Boverkets miljöindikatorer. Hämtad 2019-01-17, https://www.boverket.se/.
Boverket, LCA vid ändring av byggnad, hämtad 2019-01-17, https://www.boverket.se/sv/byggande/hallbart-byggande-och-
forvaltning/livscykelanalys/bestalla-lca-steg-for-steg/nybyggnad-eller- ombyggnad/.
Boverket, Miljöindikatorer, bygg- och fastighetssektorn 2015, Excelfil. Hämtad från www 2019-01-1,
198
https://www.boverket.se/contentassets/716c68848c8c41e9b533dc2690109aa6/milj oindikatorer-2008-2015.xlsx.
Energimyndigheten (2018). Vägledning för ansökan om elbusspremien.
Energimyndigheten (2017). Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet. Rapport ER 2017:07.
EU-kommissionen (2018). Impact assessment – proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council setting CO2 emission performance standards for new heavy duty vehicles. SWD (2018) 185 final.
Evidence 2016a. The Economic Benefits of Sustainable Urban Mobility Measures. Independent Review of Evidence. www.evidence-project.eu.
Evidence 2016 b. The Economic Benefits of Sustainable Urban Mobility Measures. Independent Review of Evidence: Main Report. March 2016.
Fossilfritt Sverige (2018). Färdplan för fossilfri konkurrenskraft. Bygg- och anläggningssektorn.
Förordning (2015:579) om stöd för att främja hållbara stadsmiljöer. Förordning (2012:546) med instruktion för Boverket.
Förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
Förordning (2009:237) om statlig medfinansiering till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m.
Förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. Förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter
Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. Förordning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur. Försvarsmakten, Militärregioner Syd, Väst, Mitt och Nord. Hämtad från www 2019-01-21, https://www.forsvarsmakten.se/sv/organisation/militarregioner/. Hagson A. och Smidfelt Rosqvist L. (2009). Att hantera inducerad efterfrågan på trafik. Trivector. Rapport 2009:8.
199
Havsmiljöinstitutet (2015). Samhällsfenomen och åtgärder mot övergödning av havsmiljön. Rapport 2015:6.
Havs- och vattenmyndigheten (2018). Fisk- och skaldjursbestånd i hav och sötvatten 2018.
Havs- och vattenmyndigheten (2015). Nationell strategi för prioritering av vattenåtgärder inom jordbruket, Dialogprojekt Havs- och vattenmyndigheten – Jordbruksverket. Rapport 2015:10.
Havs- och vattenmyndigheten (2013). Vattenkraftens påverkan på akvatiska ekosystem, en litteratursammanställning. Rapport 2013:10.
Havs- och vattenmyndigheten, Fiskavledare vid stora vattenkraftverk – PM från studieresa till Kanada i juni 2016, pm.
Havs- och vattenmyndigheten, Dnr 568-2018, Remiss gällande ändring av
Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område avseende fördelning av laxkvot, 2018-02-19, Dnr 568-2018.
Heinonen, J; Säynäjoki, A; Junnonen, J-M; Pöyry, A; Junnila, S. (2015). Pre-use phase LCA of a multi-story residental building: Can greenhouse gas emissions be used as a more general environmental performance indicator? Building and Environment 95.
Informationscentrum för hållbart byggande. Hämtad 2019-01-17, www.ichb.se. Informationscentrum för hållbart byggande, Om oss. Hämtad från www 2019-01- 21, https://www.ichb.se/om-oss/.
Isaksson mfl. (2014). Färdplan för kollektivtrafik som grundprincip i samhällsplaneringen.
IVL (2017). Blå Jungfrun version 2017 med nya cement, inklusive potentiella förbättringar och karbonatisering. Rapport C 250.
IVL (2017). Småreformer för miljöanpassat resande, Förslag till nationella åtgärder som kan genomföras inom nuvarande lagstiftning. Rapport C 249.
Jansson, R., Degerman, E., Widén, Å., Malm Renöfält, B. (2017). Evidensbaserade åtgärder för att restaurera ekologiska funktioner i reglerade vattendrag. Energiforsk AB Rapport 2017:430.
Jones P. och Lucas, K.,2012. The social consequences of transport decision- making: Clarifying concepts, synthesizing knowledge and assessing implications.